1 en ce début de XXI^e siècle, le Brésil est devenu un acteur majeur des relations internationales qui aspire au statut de puissance mondiale. Depuis 2011, le gouvernement de Dilma Rousseff poursuit la stratégie diplomatique initiée par Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Celle-ci repose sur le choix évident du multilatéralisme et sur le maintien des bonnes relations politiques et économiques avec les puissances du Nord, mais donne également une grande importance aux relations avec les pays en développement.

2 L’Amérique du Sud, à laquelle la présidente Dilma entend associer « le destin économique, politique et social du Brésil » [1], fait partie des régions du monde où les processus intégrationnistes sont les plus dynamiques : Marché commun du Sud (MERCOSUL) ; Communauté andine des nations (CAN) ; Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA) ; Union des nations sud-américaines (UNASUL) [2]. Il s’agit d’un régionalisme à multiples facettes, comme les processus en cours dans d’autres régions du monde depuis la fin de la guerre froide et le développement de la mondialisation, tant il est vrai que « l’intégration progresse quand il y a convergence de préférences due le plus souvent à une adaptation à la globalisation » [3]. Cinquième pays du monde par sa superficie et sa population, et septième sur le plan économique, le Brésil, qui possède une frontière commune avec l’ensemble des pays sud-américains à l’exception du Chili et de l’Équateur, est aujourd’hui le moteur de ce régionalisme [4].

3 Les autorités brésiliennes considèrent que l’Amérique du Sud est à la fois une pièce fondamentale pour le développement de leur pays et un facteur favorable à sa projection internationale. Cela explique la densification des relations intrarégionales de ces dix dernières années, qui a par ailleurs favorisé l’émancipation de l’Amérique du Sud vis-à-vis des États-Unis. L’action volontariste du Brésil a bénéficié en particulier du charisme de l’ex-président Lula, qui plus est cofondateur du Parti des travailleurs qui a toujours encouragé le rapprochement avec les voisins sud-américains au nom du principe d’autonomisation vis-à-vis des puissances extérieures. Le géant lusophone considère son affirmation régionale comme indispensable pour prétendre au statut de puissance mondiale et pour légitimer son nouveau rôle international. Dans ce cadre, l’Amérique du Sud est perçue comme une vitrine diplomatique de ses aspirations. En adoptant une telle posture, les gouvernements brésiliens se sont distanciés de la pratique traditionnelle de leur pays consistant à nier toute aspiration au leadership, même s’ils sont conscients du risque d’agiter les rivalités et les méfiances régionales.

4 Notre réflexion portera sur le rôle joué par la puissance brésilienne dans la structuration de son espace régional et sur la manière dont elle participe à la construction d’un nouveau schéma intégrationniste. Quelles sont les visées des choix stratégiques des gouvernements brésiliens en direction de l’Amérique du Sud ? Quel est le sens des interactions coopératives plus ou moins institutionnalisées qui sont mises en œuvre et quels en sont les déterminants ? Nous tenterons également de comprendre la place occupée par le sous-continent dans la stratégie d’insertion internationale du Brésil. Pour cela, nous analyserons son action régionale pour savoir, notamment, s’il se comporte comme un leader ou comme une simple puissance hégémonique, et si cela s’inscrit dans un dessein plus large de construction d’un statut d’acteur majeur de la nouvelle scène mondiale multipolaire. Dans ce cadre, nous nous interrogerons sur la perception que ses voisins sud-américains ont de son projet régional et de ses ambitions internationales.

Une approche réaliste et identitaire du processus intégrationniste sud-américain

5 L’analyse des intégrations régionales est, aujourd’hui encore, fortement dominée non seulement par les approches néofonctionnaliste [5] et intergouvernementaliste [6], mais aussi par l’étude de cas de l’intégration européenne. Cela s’explique par le fait que le thème de l’intégration est traditionnellement mis en opposition avec les principes du réalisme et son concept clé de puissance, surtout lorsqu’il s’agit de traiter du cas européen. Selon les postulats réalistes, l’intégration peut être perçue du point de vue des États les plus faibles comme un moyen de canaliser et de limiter la puissance de l’État le plus fort, ou de s’accommoder de l’hégémonie régionale de ce dernier dans l’espoir d’en récolter des gains, notamment économiques. Du point de vue de l’État le plus fort, le but de l’intégration est avant tout de renforcer sa puissance en institutionnalisant et en légitimant sa domination régionale, ce qui est en outre favorable à l’émergence d’une stabilité hégémonique [7]. Bien que ces analyses aient le mérite d’avoir remis les concepts de puissance et de leadership au centre de l’étude du phénomène de régionalisation, des carences persistent qui empêchent d’expliquer l’adhésion ou la non-adhésion des pays voisins au projet intégrationniste proposé par le leader. Parce qu’elle intègre les variables identitaires et culturelles ainsi que la notion de communauté, l’approche constructiviste peut, semble-t-il, fournir les outils théoriques nécessaires à l’élargissement de ce cadre d’analyse.

6 Dans la logique de ses objectifs de projection et d’affirmation mondiale, le Brésil a besoin d’une région suffisamment intégrée pour s’insérer au mieux dans un système international fortement compétitif. C’est pour cela qu’il a joué un rôle majeur dans la création de mécanismes politiques de concertation intergouvernementale ayant des niveaux d’institutionnalisation et des buts différents [8]. Tandis que la création du MERCOSUL a été une réaction du Brésil et de ses partenaires sud-américains au phénomène de la mondialisation économique, l’UNASUL peut être vue comme une adaptation du sous-continent à l’émergence de la multipolarité. La nouvelle organisation est apparue dans un contexte de restructuration systémique et s’inscrit, en outre, dans une volonté d’autonomisation et d’émancipation vis-à-vis des États-Unis. L’Union des nations sud-américaines, qui regroupe les douze États du sous-continent, peut donc être considérée comme un mécanisme politico-stratégique servant à la formation d’une identité régionale propre et, in fine, à l’affirmation du leadership brésilien au sein de cette communauté sud-américaine.

Figure 1

Schéma simplifié de l’insertion « souveraine » du Brésil dans le système international multipolaire

Affirmation
dans les
instances
multilatérales
autonomie
universalisme
pragmatisme
Consolidation
du leadership
régional Diversification
et création d’un des relations
pôle de stabilité et extrarégionales
de prospérité

Schéma simplifié de l’insertion « souveraine » du Brésil dans le système international multipolaire

7 La stratégie régionale du Brésil est liée à un modèle d’action politique reposant sur un large consensus sur le plan domestique, suivant la propre volonté de l’ex-président Lula : « Le nouveau modèle ne pourra pas être le fruit de décisions unilatérales du gouvernement. (...) Il sera le fruit d’une large négociation nationale, qui doit conduire à une authentique alliance au sein du pays, à un nouveau contrat social, capable d’assurer la croissance et la stabilité » [9]. Il s’agissait par conséquent de chercher un important soutien dans l’ordre interne, avec des bases d’appui provenant du Parti des travailleurs et de ses alliés, du secteur économique, de la société civile, mais également des forces armées. L’ensemble de ces acteurs ont contribué à renforcer et à rendre efficiente la politique régionale du Brésil, chacun agissant dans son domaine pour le développement des échanges intrarégionaux. Parallèlement, la relative stabilité politique et économique, la diminution de la pauvreté, le renforcement des institutions et de la démocratie de cette dernière décennie ont permis aux autorités brésiliennes de proposer une politique extérieure volontariste, en particulier en direction de la région.

8 Sur le plan politique, le but est de préserver une certaine stabilité pour ne pas freiner l’ascension mondiale du géant sud-américain. Sur le plan économique, il est de s’ouvrir à de nouveaux marchés, d’assurer le contrôle des matières premières et de conserver des avantages comparatifs dans la production de biens manufacturés. Enfin, du point de vue des élites militaires, il importe d’autonomiser le sous-continent en matière de sécurité et de défense et d’éviter toute immixtion en Amérique du Sud d’une puissance extrarégionale. Les trois secteurs s’accordent par ailleurs sur la nécessité de limiter l’institutionnalisation de l’intégration afin de ne pas compromettre la souveraineté et la marge de manœuvre du Brésil.

9 Le contexte politique des années 2000 en Amérique du Sud a été marqué par l’arrivée massive de gouvernements de gauche (dits « progressistes »). En dépit de leur relative diversité idéologique, ces gouvernements ont facilité les négociations régionales et l’établissement d’un agenda commun d’intégration. Ils s’accordaient en effet sur plusieurs principes et objectifs : la priorité donnée aux questions de développement économique et social ; l’idéal démocratique ; l’émancipation du sous-continent ; la primauté donnée au dialogue et à la résolution pacifique des conflits.

10 Contrairement à une vision libérale classique, et en accord avec l’approche réaliste néoclassique, voire intergouvernementaliste, la régionalisation souhaitée par les stratèges brésiliens est avant tout guidée par l’intérêt national. Cet impératif est déterminé par les pressions domestiques (de la part des divers groupes sociaux) et par les contraintes extérieures systémiques [10]. Il revient aux dirigeants politiques de prendre en compte ces deux réalités, interne et externe, pour définir précisément l’intérêt national et formuler une politique étrangère en conséquence. L’État adopte alors un comportement rationnel en cherchant à maximiser ses intérêts nationaux, et ce à travers des choix de politique extérieure formulés suivant un calcul coûts/bénéfices.

11 De manière pragmatique, l’État tient compte de la réalité du développement de l’interdépendance sur la scène internationale, et peut choisir d’engager ou d’adhérer à un processus intégrationniste. La coordination intrabloc qui en résulte est en effet susceptible d’être plus efficace qu’une action unilatérale et, au final, plus favorable aux intérêts de chacun des pays concernés [11]. L’intégration reste donc une construction avant tout déterminée par la convergence des préférences nationales et le pouvoir relatif des États membres. Dans les années 1970, David Puchala évoquait d’ailleurs l’intégration comme « un système de concordances » destiné à trouver un compromis entre l’ensemble des intérêts nationaux [12]. Il s’agit avant tout d’une stratégie opportuniste reposant sur des relations instrumentalisables et sur une logique d’accroissement de la puissance.

12 Cette notion de puissance renvoie à la capacité à influencer le comportement des autres [13], mais on peut la considérer également comme l’aptitude, ici d’un État, à se doter d’une liberté d’action et de marge de manœuvre suffisamment grande au sein du système international. Puissance et autonomie sont par conséquent intimement liées.

13 Pour que la puissance étatique s’exerce pleinement, les décideurs politiques doivent mobiliser de manière consciente un ensemble de ressources, liées au hard et au soft power, qui permettent à l’État de façonner son environnement international. Certes, il y a des facteurs matériels (force militaire, économie, richesses naturelles, situation démographique, configuration territoriale), mais d’autres éléments entrent en jeu tels que le rayonnement culturel, le niveau de cohésion nationale, la force de la structure institutionnelle de l’État ou encore la compétence, le degré de volontarisme et le charisme des dirigeants politiques. À ces facteurs immatériels s’ajoutent des critères idéationnels qui reposent notamment sur la perception, interne et externe, du rôle que doit jouer l’État dans les relations internationales. Pour évaluer la puissance étatique, il convient donc de prendre en compte l’ensemble de ces capacités et facteurs de projection.

14 Cette interprétation essentiellement réaliste de l’intégration s’oppose aux théories fonctionnaliste [14] et néofonctionnaliste [15] qui adoptent une analyse mécaniste et déterministe, en considérant que les processus intégrationnistes jouissent d’une certaine autonomie, à travers le phénomène de spillover  [16] et l’effacement tendanciel des souverainetés nationales classiques. Dans les années 1970, Ernst Haas était ainsi convaincu que les intégrations régionales annonçaient le déclin de l’État-nation au profit d’entités supranationales et que les dynamiques de régionalisation échapperaient par conséquent au contrôle des États. Force est de constater que ces théories, avant tout eurocentrées, sont loin d’être universellement applicables, et que la situation actuelle de la construction européenne elle-même contredit quelque peu leurs postulats.

15 L’étude, suivant une approche réaliste, de l’intégration régionale sud-américaine s’est développée au cours des années 2000, parallèlement à l’ascension internationale de la puissance brésilienne. D’après Miriam Gomes Saraiva, le projet du Brésil est d’utiliser le régionalisme comme une étape fondamentale de son insertion internationale, par la formation d’un pôle politique et économique sud-américain au sein d’un système mondial multipolaire [17]. Dans cette perspective, le géant sud-américain entend tirer parti de ce que le système régional peut lui offrir tout en cherchant à modeler celui-ci dans le but de défendre ses intérêts [18]. Le fait qu’il revendique un rôle de puissance régionale stabilisatrice et de leader de l’Amérique du Sud participe de cette stratégie [19]. Pour Brasilia, l’intérêt de l’intégration est de pouvoir institutionnaliser et conforter sa supériorité régionale tout en évitant une redéfinition des rapports de force. Pour reprendre un terme réaliste, le Brésil se comporte comme un « État statu quo » [20] soucieux de maintenir sa position avantageuse au sein du sous-système sud-américain.

16 Un autre courant théorique propose un schéma explicatif de l’intégration régionale plus sociologique mais qui peut être complémentaire de la perspective réaliste. Le constructiviste Karl Deutsch donne ainsi un « sens de communauté » à l’intégration [21]. Or l’émergence d’une communauté régionale induit la construction sociale d’une identité collective. Cette idée est particulièrement bienvenue dans le cas sud-américain où le Brésil, en tant que moteur intégrationniste, mêle dans sa stratégie régionale des éléments réalistes et identitaires.

17 La définition de la relation entre identité et intégration régionale varie sensiblement selon les courants théoriques des relations internationales. Pour les réalistes classiques, la construction d’une identité régionale signifie une remise en cause des valeurs, de la culture, voire de la souveraineté d’un État au profit d’une autre entité. Les libéraux, eux, perçoivent l’identité régionale comme un facteur favorisant le dialogue et la coopération. Enfin, selon la logique constructiviste, puisqu’il n’existe pas de réalité objective, l’identité régionale est une construction sociale au même titre que l’identité nationale. Tout n’est que le résultat d’un processus d’interaction entre acteurs sociaux. Une identité collective repose aussi bien sur des facteurs historico-culturels que sur des valeurs partagées par une « communauté imaginée » [22]. Elle n’est donc pas figée et peut être modifiée, en particulier par les agents qui ont une réelle capacité d’action et d’influence au sein de la communauté créée [23].

18 Avec le projet de l’Union des nations sud-américaines, c’est le souhait brésilien de forger une identité collective sud-américaine qui a pris corps [24]. Dès lors, la difficulté était de faire émerger une identité cohérente dans un ordre régional marqué par l’asymétrie et l’hétérogénéité – notamment économique, idéologique et linguistique – des pays qui le composent. Cette construction identitaire a largement été le fait des leaders politiques de la région, et tout particulièrement de l’ex-président Lula. Depuis, l’expression « Amérique du Sud » est régulièrement présente dans les discours de politique étrangère des autorités brésiliennes. Autre symbole de cette importance nouvelle accordée au sous-continent par le Brésil, la création en 2003, au sein du ministère des Affaires étrangères, l’Itamaraty, du sous-secrétariat général pour l’Amérique du Sud (SGAS). En promouvant l’Amérique du Sud plutôt que l’Amérique latine comme entité régionale de référence, le Brésil a implicitement tiré une ligne rouge limitant la sphère d’influence américaine aux États d’Amérique centrale [25].

19 De fait, une interconnexion existe entre la maximisation des intérêts nationaux, les processus intégrationnistes et la construction d’une identité commune. Il convient alors aux autorités politiques de mettre en place les instruments d’interaction et de socialisation adéquats pour donner corps à cette communauté. C’est notamment l’internalisation de normes et de règles communes qui permet à une identité collective transnationale de se construire sur une base consensuelle [26]. En amont de ce processus, le discours identitaire régional et l’action proactive des décideurs politiques ont également leur importance, en particulier lorsqu’il s’agit de définir le « nous » communautaire par rapport à l’« autre » extérieur [27]. À une échelle différente, c’est à ce même rapport à l’« autre » que Jean-Baptiste Duroselle faisait référence lorsqu’il traitait du concept d’« étranger », qui peut être perçu comme un ami ou un ennemi [28]. Or c’est exactement ce qu’ont fait les autorités brésiliennes en promouvant l’identité sud-américaine au détriment du concept d’Amérique latine et en opposition à l’« autre » nord-américain.

20 D’un point de vue institutionnaliste, ce sont les institutions multilatérales qui contribuent à la création d’un sentiment de communauté au-delà de l’État-nation. Ces structures sont notamment capables d’équilibrer et de concilier les intérêts divergents des gouvernements nationaux. La communauté institutionnalisée permet par la suite aux agents de partager des expériences et de fournir des normes sociales communes. Cette situation, à laquelle s’ajoute l’augmentation de l’interdépendance et des flux intracommunautaires, favorise la confiance mutuelle en faisant en sorte de transformer les perceptions des agents. La communauté a vocation à générer au final des intérêts collectifs, fruit de l’identification à un destin commun et s’amalgamant ou se superposant aux intérêts nationaux [29]. Si les agents venaient à percevoir des intérêts antagonistes, la pérennité de la communauté en serait remise en cause.

21 La politique extérieure brésilienne en direction de l’Amérique du Sud repose, par tradition, sur le concept d’« institutionnalisme pragmatique » [30], qui veut que les décideurs brésiliens conservent une forte autonomie dans la définition de la stratégie d’insertion internationale de leur pays, notamment en ce qui concerne son action dans les instances régionales. L’objectif consiste donc à institutionnaliser l’intégration régionale, mais jusqu’à un certain point, sans compromettre la souveraineté brésilienne.

22 L’intégration de l’espace sud-américain résulte donc de ce processus complexe fondé sur un schéma réaliste, idéationnel et institutionnel. Il s’agit de construire une communauté solidaire dans laquelle les États partageront une identité collective – sur des bases civilisationnelles, culturelles, d’idéaux démocratiques et de justice sociale – sans pour autant faire disparaître les identités et les intérêts nationaux. Là se situe la difficulté pour le Brésil car il serait vain d’imposer une identité unique ou homogène au sein du bloc régional. Pour ne pas éveiller la méfiance de ses voisins sud-américains, le géant lusophone doit se comporter comme une puissance douce qui assume un leadership sans être violente ou impérialiste. L’important est de véhiculer un esprit de communauté, ainsi que l’image d’un partenaire qui est tout sauf un patron.

La construction du leadership régional dans une optique de projection internationale

23 La fin de la guerre froide a donné à un certain nombre de puissances régionales la possibilité de jouer un rôle prépondérant dans leur voisinage. Il s’agissait pour ces acteurs de façonner un ordre sous-systémique qui leur permettrait de renforcer leur influence et qui serait en adéquation avec leurs intérêts. Dès lors, la région a été perçue comme une pièce indispensable à leur insertion internationale.

24 Ce qui caractérise foncièrement une puissance régionale, c’est son « aspiration au leadership » [31]. Ce concept est particulièrement complexe à définir, en raison de la pluralité de ses significations possibles et de son caractère multidimensionnel [32]. D’après Margaret Hermann, le leadership comporte de fait plusieurs éléments : le leader ; ses suiveurs ; la nature des relations entre eux ; et le contexte dans lequel s’inscrivent ces relations [33]. Le leadership ne se décrète pas, c’est avant tout un processus social collectif, dans lequel le leader a pour fonction « d’inspirer, d’impulser, de stimuler ou de construire un mouvement de groupe » [34]. C’est donc la capacité de mobilisation et d’attraction du leader potentiel autour d’un projet collectif, ainsi que la perception de son action par les suiveurs et leur degré d’adhésion qui doivent être pris en compte pour définir le leadership. C’est là qu’intervient la notion de légitimité qui en est une condition sine qua non : « La légitimité existe quand un ordre politique se fonde sur le consentement mutuel. Elle émerge lorsque les États secondaires acceptent les règles et les normes de l’ordre politique comme une question de principe, et pas simplement parce qu’ils y sont forcés » [35]. Par extension, on peut définir le leadership comme la capacité d’une puissance à représenter les intérêts d’un ensemble de nations sur la scène internationale. Cinq critères peuvent alors être avancés : être accepté en tant que puissance capable de représenter la région ; assumer le coût d’une supériorité régionale, notamment en aidant les pays les plus faibles ; posséder des ressources matérielles suffisantes (militaires, économiques) et institutionnelles (politiques) ; exercer effectivement une grande influence sur tous les sujets d’ordre régional ; s’engager dans une stratégie à long terme en vue d’institutionnaliser la région [36]. Au vu de ces critères, le Brésil peut potentiellement réunir les conditions nécessaires pour assumer un tel rôle. Sa superficie en fait naturellement une entité majeure dans la région. Sa population (environ 200 millions d’habitants, soit la moitié de celle de toute l’Amérique du Sud) lui garantit un très grand marché intérieur. Son produit intérieur brut représente plus de la moitié du PIB sud-américain et se place parmi les sept plus importants du monde. Enfin, sa diplomatie a fait en sorte ces dernières années de pouvoir assumer en partie le coût du leadership : en agissant en faveur de la diminution, certes modeste mais bien concrète, des asymétries dans l’espace sud-américain, via l’implication de la Banque nationale de développement économique et sociale (BNDES) dans les projets d’infrastructures régionales [37], ou en mettant fin par des concessions unilatérales à certaines tensions avec les pays les plus modestes de la région, notamment le Paraguay et la Bolivie. Le Brésil s’est également illustré en intervenant, en tant que médiateur, pour désamorcer par exemple les tensions entre la Colombie et ses voisins andins ou les crises internes en Bolivie et en Équateur. Dans ce domaine, Brasilia s’est principalement appuyé ces dernières années sur l’UNASUL comme mécanisme régional stabilisateur.

25 La construction du leadership brésilien dans le sous-continent s’appuie donc à la fois sur un dynamisme diplomatique accru – en cela le charisme de Lula a été un atout majeur – et sur l’augmentation des échanges économiques avec l’ensemble des pays de l’Amérique du Sud pour garantir une croissance stable à long terme de la région, mais tout en conservant un bon équilibre avec le développement du marché domestique. De fait, la BNDES joue son rôle de vecteur de l’internationalisation des entreprises brésiliennes, et Brasilia perçoit la région comme un outil au service du développement brésilien, via une coopération stratégique entre l’État et les forces du marché [38].

26 De 2000 à 2014, le volume des échanges entre le Brésil et l’Amérique du Sud est passé de 22 milliards de dollars à 66,6 milliards de dollars (+ 302 %). Depuis 2011 cependant, c’est la Chine qui est le premier partenaire commercial du pays lusophone. Les échanges avec le sous-continent sont marqués par un déséquilibre qualitatif favorable au Brésil ; ceux avec l’Empire du Milieu par un déséquilibre défavorable. Le Brésil importe en effet de Chine des produits manufacturés à forte valeur ajoutée (appareils électroniques, engins mécaniques) mais y exporte principalement des produits primaires (minerais, pétrole, soja, sucre, viande).

Figure 2

Le commerce extérieur brésilien (en milliards de dollars américains)

Le commerce extérieur brésilien (en milliards de dollars américains)

27 De fait, le leadership dépend des sources traditionnelles de pouvoir et de la manière dont elles sont utilisées, mais il a également besoin de légitimité pour être exercé, d’où la nécessité pour la puissance leader d’engager un processus de socialisation qui lui assure l’approbation des agents. C’est par conséquent la perception de l’autre qui marque la différence entre l’hégémonie et le leadership  [39]. Sur ce point, les autorités de Brasilia sont particulièrement attentives à leur politique en direction des voisins sud-américains, notamment dans le cadre de l’intégration. Le but est que la région se transforme en un pôle multiplicateur de puissance et non en un frein pour la projection internationale brésilienne.

28 L’hégémonie renvoie traditionnellement aux idées de domination et d’asymétrie en matière de puissance. Elle qualifie une situation objective de déséquilibre fondée sur la supériorité d’un agent en termes de ressources et de capacités matérielles. La suprématie de l’hégémon incite généralement ce dernier à mettre en place des relations de type dominant/dominé. Certains auteurs ont toutefois souhaité aller au-delà de cette interprétation quelque peu rigide en proposant les concepts d’« hégémonie coopérative » [40] ou d’« hégémonie consensuelle » [41]. L’intérêt de ces deux concepts est leur compatibilité avec celui de leadership, puisqu’ils désignent l’action d’une puissance proposant à ses voisins régionaux un projet de coordination politique censé respecter les intérêts de l’ensemble des participants. L’hégémon s’attache à diffuser des idées qui modifient la perception qu’ont les États suiveurs de leurs propres intérêts. Par l’institutionnalisation de ces idées, les intérêts individuels de l’hégémon deviennent les intérêts collectifs de l’ordre régional créé [42]. Ne présentant en son sein ni domination coercitive apparente ni unilatéralisme, cette nouvelle communauté a vocation à maximiser les intérêts et l’insertion internationale des pays intégrant son espace coopératif et consensuel. Au cours de cette dernière décennie, le Brésil a clairement manifesté sa volonté de leadership. Il lui a cependant fallu agir sur des bases consensuelles pour éviter le risque d’éveiller les rivalités régionales. Pour ce faire, l’État auriverde ne s’est pas comporté comme un hégémon, c’est-à-dire, selon la définition du réaliste John Mearsheimer, comme un acteur si puissant qu’il domine de manière écrasante un système d’États [43] ; il a plutôt agi comme un chef de file coopératif exerçant une certaine influence, notamment à travers les projets intégrationnistes. Cela ne l’a pas empêché de subir de vives critiques de la part de ses voisins, et ses projets intégrationnistes risquent d’être associés à une forme d’expansionnisme hégémonique classique.

29 Or le Brésil assume véritablement les responsabilités qu’implique son statut de puissance régionale. Les gouvernements brésiliens de cette dernière décennie ont déclaré être disposés à utiliser la diplomatie pour faciliter la résolution des crises régionales dans lesquelles leur pays était impliqué, mais aussi de celles qui ne le concernaient pas directement. Par ailleurs, le Brésil investit dans d’importants projets d’infrastructures régionales. Enfin, au nom de la construction d’un espace collectif, les autorités brésiliennes ont décidé de faire preuve d’une grande tolérance vis-à-vis des États voisins les plus modestes. Il s’agissait en l’occurrence de reconnaître les asymétries régionales et de donner la primauté à la coopération et à l’intégration sur des bases plus solidaires, sans pour autant porter atteinte à l’intérêt national. Le Brésil a pris des mesures importantes afin d’obtenir le soutien politique de ses partenaires régionaux. Il est devenu progressivement un paymaster régional, soucieux de trouver des formes de compensation pour ses partenaires, via l’adoption d’une logique distributive [44].

30 La renégociation, même partielle, du traité d’Itaipu avec le Paraguay [45] et le consensus recherché à la suite de la nationalisation du gaz bolivien [46] confirment la stratégie brésilienne consistant à ménager les voisins sud-américains, en particulier les plus fragiles. Pour que le projet régional brésilien ne soit pas compromis par des obstacles d’ordre bilatéral, ces accords étaient indispensables.

31 Dans le cadre du MERCOSUL, le Brésil finance en grande partie le Fonds de convergence structurel (FOCEM). La carence en matière d’infrastructures dans les pays membres entrave le développement des flux des facteurs de production et la compétitivité du Marché commun du Sud face aux concurrents internationaux. De même, en termes de structure de production, l’asymétrie entre le Brésil et ses partenaires rend difficile l’appropriation par les pays mineurs du bloc des bénéfices économiques de l’intégration. Dans le cadre plus large de l’UNASUL, Brasilia a cherché, avec l’aide de la BNDES, à définir les priorités et à dégager les ressources financières permettant d’entamer les grands travaux nécessaires à la concrétisation d’un système d’intégration physique du sous-continent. Ne serait-ce qu’en 2014, l’Initiative pour l’intégration de l’infrastructure régionale sud-américaine (IIRSA) a géré 579 projets pour un investissement total estimé à 163 milliards de dollars [47].

32 L’intégration physique fait partie des axes majeurs du processus de régionalisation impulsé par Brasilia. Des investissements massifs en matière d’infrastructures de transports ont été réalisés pour interconnecter les différents espaces sud-américains, en particulier entre la façade Atlantique et la façade Pacifique, selon le concept de « bi-océanité » développé par les géopoliticiens brésiliens depuis les années 1960-1970. L’objectif est à la fois de développer les flux intrarégionaux et d’insérer pleinement l’Amérique du Sud dans les dynamiques de la mondialisation et les échanges transcontinentaux. Comme le souligne Olivier Dabène, la région « est entrée dans une phase d’affirmation d’autonomie », via des projets d’intégration post-hégémoniques, et le Brésil, en particulier, envisage « de façon très pragmatique de produire des biens publics régionaux, tels que les infrastructures » [48].

33 Le Brésil a par ailleurs développé une coopération technique avec ses partenaires sud-américains qui concerne aussi bien l’éducation, l’agriculture et la santé que les sciences et la technologie. Toutes ces initiatives favorisent un rapprochement régional en dehors de la sphère commerciale, et renforcent le processus de régionalisation en cours [49]. Le Brésil entend ainsi envoyer à ses voisins des signaux forts qui vont dans le sens d’un leadership bienveillant.

34 Son activisme régional dépasse les frontières sud-américaines puisqu’il a accepté le commandement de la mission de paix des Nations unies en Haïti (MINUSTAH). Cette mission onusienne confirme son leadership régional tout en favorisant sa quête d’un statut d’acteur global, notamment dans la perspective de sa candidature à un siège de membre permanent au Conseil de sécurité [50]. Cette fois encore, le Brésil a fait en sorte de ne pas véhiculer l’image d’une puissance arrogante. Afin d’assurer le commandement de la MINUSTAH dans les meilleures conditions, il a accordé une grande importance à la consultation de ses partenaires sud-américains dans cette mission. Ainsi, dès la première année, la direction politique de la mission a été confiée à un Chilien et la « deuxième place » du commandement militaire à un Argentin. Il importait d’instaurer une confiance mutuelle et de renforcer l’image d’un Brésil coopératif, tout en donnant un caractère identitaire et symbolique fort à la mission en Haïti.

35 Certains auteurs, tel Andrés Malamud [51], soulignent toutefois que le leadership régional brésilien est loin d’être unanimement accepté. Le Venezuela a ainsi proposé un projet intégrationniste entrant dans une certaine mesure en concurrence avec celui du Brésil : l’Alliance bolivarienne pour les Amériques (ALBA). Certes, dans les années 2000, l’activisme vénézuélien reposait sur ses considérables réserves d’hydrocarbures et sur son importante croissance économique (fruit de la hausse du prix du pétrole), mais il tenait surtout à l’action personnelle du président Hugo Chávez. Ce dernier a notamment été à l’origine de nouveaux projets politiques comme le « socialisme du XXI^e siècle » ou encore le « bolivarisme » [52], qui proposent une conception de l’intégration régionale non axée sur une logique libérale. À travers ces initiatives, Chávez affirmait une forme de leadership idéologique fondé sur l’anti-impérialisme et sur un principe de solidarité entre les peuples de la région. Aujourd’hui cependant, la position du Venezuela n’est plus la même. La mort de son leader charismatique, la chute du prix du baril de pétrole et la crise politique et sociale qui s’est ensuivie font que ce pays n’a plus véritablement les moyens de concurrencer l’action régionale du Brésil.

36 C’est plutôt l’affirmation récente du Mexique, notamment avec la création en 2010 de la Communauté d’États latino-américains et caraïbes (CELAC) et en 2011 de l’Alliance du Pacifique, qui constitue désormais le plus grand défi pour le Brésil. Durant les années 2000, la puissance lusophone avait tenté d’exclure aussi bien les États-Unis que le Mexique des processus intégrationnistes [53], mais la CELAC et l’Alliance du Pacifique ont rééquilibré les rapports de force intrarégionaux et limité l’influence brésilienne, ce qui n’est pas pour déplaire à des pays comme la Colombie ou l’Argentine.

37 Enfin, l’arrivée au pouvoir de Dilma Rousseff a eu d’importantes répercussions sur le rôle joué par le Brésil dans sa sphère régionale. Si le gouvernement continue d’affirmer que l’Amérique de Sud reste la priorité de la politique étrangère brésilienne, les actes ne suivent plus [54]. Actuellement, Brasilia ne s’illustre pas vraiment dans la progression des processus intégrationnistes : le MERCOSUL ne peut toujours pas être considéré comme une véritable union douanière et l’UNASUL reste avant tout une entité instrumentalisée politiquement par le Brésil dans sa stratégie d’autonomisation de la région, sans réel projet collectif solide.

38 S i l’on considère la configuration de l’Amérique du Sud, le Brésil est la seule véritable puissance de la région ayant des capacités systémiques pour structurer son environnement immédiat. Il y a ainsi un lien direct entre le dynamisme constaté depuis les années 2000 dans le cadre des processus intégrationnistes et la montée en puissance du géant lusophone. C’est parce qu’il augmente sa puissance relative que le Brésil entend projeter son influence. Cette tendance est en outre accentuée par le fait que les décideurs politiques brésiliens ont depuis les années 2000 une perception maximaliste de la puissance de leur pays.

39 Dans le cadre de cette stratégie de projection, l’Amérique du Sud est devenue le principal espace de référence de l’identité internationale de la puissance lusophone, la première plate-forme à partir de laquelle le pays se lance sur la scène internationale. Jadis « latino-américain », il est aujourd’hui « sud-américain ». Mais si l’Amérique du Sud a une signification géographique, l’intégration du sous-continent reste encore à construire sur de nombreux aspects, notamment pour qu’émerge une véritable identité régionale. La priorité pour Brasilia est de construire un espace autonome, reposant sur des liens culturels et un corpus de valeurs communes. On comprend alors que la structuration de cet espace régional ne dépend pas exclusivement des moyens matériels dont dispose le géant lusophone qui doit aussi avoir la capacité de convaincre ses partenaires du bien-fondé de son projet régional.

40 Dès lors, le Brésil fait en sorte de renforcer l’intégration du sous-continent à un haut niveau intergouvernemental, sans pour autant développer de manière démesurée et incontrôlée l’institutionnalisation des différents processus intégrationnistes. L’objectif n’est pas de créer des instances supranationales échappant au contrôle des États membres, mais d’approfondir le dialogue et la coopération sud-américains sous l’égide brésilienne, tout en affaiblissant l’influence historique des acteurs extérieurs. Dans ce cadre, la puissance lusophone fait preuve de pragmatisme et adopte en toute circonstance un ton consensuel, en dépit des obstacles posés parfois par ses partenaires (l’Argentine et son protectionnisme économique, le Venezuela et son radicalisme en politique extérieure). Conscient de sa supériorité régionale, le Brésil accepte par ailleurs d’assumer partiellement les coûts politiques et économiques du leadership afin de recueillir le soutien de ses partenaires régionaux.

41 Le leadership brésilien se construit à travers ce que l’ex-président Lula appelait « la diplomatie de la générosité », une action extérieure tenant compte de la taille et du pouvoir économique du Brésil. Le pays se doit de se comporter comme un véritable paymaster régional, soucieux de résoudre les asymétries. Certes, ses initiatives dans ce domaine demeurent modestes, mais elles n’en démontrent pas moins sa volonté d’assumer en partie le coût du régionalisme et du leadership. En outre, les gouvernements brésiliens font stratégiquement le choix de ne pas nourrir les tensions régionales lorsque les États sud-américains les plus modestes défient la puissance brésilienne. Ils donnent la priorité au dialogue et à la négociation pour régler les différends, en dépit parfois des critiques internes qui dénoncent une attitude trop conciliante allant à l’encontre des intérêts immédiats du pays. Il faut par ailleurs vérifier l’exercice d’un leadership effectif sur le long terme si l’on veut pouvoir l’assimiler à une réelle politique d’État qui ne serait pas dépendante des changements qui adviennent à la tête de l’exécutif. Or, malgré sa proximité idéologique avec l’administration Lula, le gouvernement de Dilma Rousseff semble beaucoup moins enclin à être actif sur le plan régional. Il est évident qu’aujourd’hui l’action extérieure brésilienne souffre à la fois d’un manque de volontarisme de la présidente et d’un contexte économique et social morose. Cette situation de crise contraint Brasilia à donner la priorité aux questions domestiques au détriment de la politique étrangère. Ainsi, à titre d’exemple, l’attentisme et l’inaction du Brésil face aux difficultés économiques que vit le Venezuela depuis la chute du prix du pétrole contrastent avec son activisme de la période Lula et trahissent l’incapacité du géant sud-américain à assumer pleinement et durablement un leadership effectif dans sa région.

42 Si l’Amérique du Sud joue un rôle essentiel dans la politique extérieure du Brésil, c’est parce qu’elle constitue un axe structurant de la projection internationale de la puissance lusophone. La capacité à coexister pacifiquement avec ses voisins et à contribuer au développement de la région est une des clés de l’affirmation du géant sud-américain à l’échelle internationale. C’est pourquoi Brasilia cherche à créer, sous son leadership, un pôle régional de stabilité politique et de prospérité, afin que l’Amérique du Sud en tant que bloc devienne un facteur multiplicateur de puissance. Pourtant, s’il a pu renforcer et structurer le dialogue intrarégional, le Brésil n’a pas réussi à véritablement se servir de la région comme d’un tremplin diplomatique. Cela s’explique essentiellement par les méfiances persistantes de ses voisins qui redoutent l’impérialisme brésilien et ne croient pas à une hégémonie bienveillante. Les prétentions brésiliennes, régionales et extrarégionales, se heurtent à la résistance de l’Argentine et de la Colombie, et se trouvent désormais en concurrence avec celles du Mexique. Ces pays ont notamment maintenu leur refus de soutenir la candidature du Brésil à un siège de membre permanent au Conseil de sécurité, preuve que le leadership brésilien et ses tentatives de représentation régionale au sein du système multilatéral ne reposent pas sur un consensus. Les autorités brésiliennes rencontrent par ailleurs de grandes difficultés à définir les intérêts de leur pays comme étant en adéquation avec ceux de l’Amérique du Sud dans son ensemble. On peut alors considérer que la puissance brésilienne n’assure qu’un leadership partiel dans sa région tout en reconnaissant sa réussite notable dans la consolidation de l’idée d’Amérique du Sud, à savoir un sous-système régional ayant une identité internationale propre.

43 Enfin, le grand défi pour le Brésil réside dans la nécessité de rendre compatible son aspiration au leadership régional et sa volonté de consolider son rôle d’acteur international au sein du système multipolaire. La dualité de la politique étrangère brésilienne a incontestablement un effet sur la perception qu’ont les partenaires régionaux de la puissance lusophone. Ces derniers ne souhaitent pas être instrumentalisés par le Brésil dans le cadre de la construction de son statut de puissance mondiale. Le géant sud-américain n’a donc d’autre choix que de rendre plus convergentes ses politiques régionale et mondiale, ce qui se traduit nécessairement par le développement des processus intégrationnistes à un plus haut degré d’institutionnalisation et une atténuation du profil souverainiste et autonomiste brésilien. ■