Les traits distinctifs

4 Le concept d’État développeur a été formulé de manière inductive pour rendre compte des économies à croissance rapide du Japon, de la Corée du Sud et de Taiwan, en faisant ressortir leurs différences avec les économies de marché occidentales, surtout celles des États-Unis et du Royaume-Uni [3]. Pour Ha-Joon Chang, l’État est « développeur » quand « il est capable de créer et de régir les rapports économiques et politiques propres à soutenir une industrialisation durable (...), prend au sérieux les objectifs de croissance à long terme et de changement structurel, assure une gestion “politique” de l’économie permettant d’amortir les conflits inévitables lors d’un tel changement (mais sans jamais perdre de vue les objectifs à long terme) et procède aux adaptations et innovations institutionnelles nécessaires à la réalisation desdits objectifs » [4].

5 Les États développeurs ne sont pas identiques entre eux ni immuables, mais tous présentent certains éléments qui les distinguent : l’attachement des dirigeants politiques à l’objectif de développement ; les fonctions de l’État ; les bases politico-institutionnelles du gouvernement économique. Le premier aspect concerne l’ethos de l’élaboration des politiques publiques et présente une dimension idéelle : l’engagement des élites pour la croissance économique et la transformation structurelle, dans une visée nationaliste ou de construction de la nation. Pour Tianbiao Zhu, cela s’explique par des menaces extérieures bien réelles (par exemple, en Corée du Sud de la part de la Corée du Nord, à Taiwan de la part de la Chine continentale), qui incitent les élites à œuvrer ensemble à l’industrialisation [5]. On peut généraliser en parlant de contraintes exogènes ou extérieures s’imposant aux décideurs : il ne s’agit donc pas uniquement de menaces (que l’on retrouve du reste dans d’autres États développeurs comme l’Indonésie ou la Malaisie), mais aussi, par exemple, de l’éventualité de l’interruption de l’aide américaine (à Taiwan, en Corée du Sud) ou encore de l’effet de « discipline » de la concurrence internationale qui force les gouvernements à de véritables réformes libérales. À l’usage, pour les détenteurs du pouvoir, cette priorité au développement s’est révélée être, au-delà d’une stratégie de survie nationale, une précieuse source de légitimité politique [6].

6 Le deuxième domaine est celui des fonctions de l’État : formulation des grands objectifs économiques et sociaux, gestion des structures de l’économie, défense des intérêts économiques nationaux, investissement public dans des domaines comme l’enseignement pour tous ou la répartition plus équitable des chances et de la richesse [7].

7 Le troisième groupe est celui des caractéristiques institutionnelles : stabilité du pouvoir politique assurée par une élite administrative relativement autonome, qui réunit les meilleurs talents gestionnaires et ne cède pas aux pressions politiques susceptibles d’entraver la croissance ; coopération entre secteurs public et privé, généralement pilotée par une agence de planification économique [8].

L’autonomie de l’administration

8 Une caractéristique essentielle de l’État développeur idéal-typique est d’assurer une relative autonomie des responsables politiques et des fonctionnaires chargés de l’élaboration des stratégies et de l’application des programmes économiques, pour éviter qu’ils ne deviennent les instruments d’intérêts privés. Ce sont ici l’architecture institutionnelle, l’accès des décideurs publics aux moyens financiers et les sources de pouvoir politique qui jouent les rôles principaux. Moins le privé finance le public, plus il est aisé d’assurer l’autonomie du politique ; et celle de l’administration économique est au moins aussi importante. Pour réussir une croissance durable en régime de marché, la politique économique doit être cohérente, viser le long terme et disposer d’instruments se complétant mutuellement. C’est vrai dans tous les cas, mais encore plus pour un gouvernement qui entend conduire une politique industrielle sélective.

9 L’organisation de la fonction publique et les motivations offertes à ses agents ont un impact décisif sur les résultats en termes de développement [9]. Une réforme cohérente de la politique économique exige une administration capable d’appliquer les décisions macroéconomiques, de faire respecter les droits de propriété et de conduire la politique industrielle en toute autonomie. Max Weber a écrit que le fonctionnement efficace du marché exige une grande prévisibilité reposant sur la rationalité juridique. C’est dire que l’administration est un instrument vital pour construire une économie de marché moderne et opérationnelle. Les fonctionnaires sont alors exclusivement voués à des tâches administratives relativement indépendantes des pressions sociales. Selon Weber, l’État peut d’autant mieux renforcer et compléter l’échange marchand que son appareil administratif constitue une entité cohérente et que les fonctionnaires perçoivent la réussite de ses projets économiques comme la meilleure manière d’améliorer leur propre situation individuelle. Une administration dotée d’une forte identité de corps, qui met en concordance les objectifs individuels de ses agents avec ceux du pouvoir politique, doit pouvoir agir de manière autonome, c’est-à-dire être protégée de la pression des intérêts privés [10].

10 Pour que se concrétisent en résultats de développement les décisions de politique économique, le professionnalisme de la fonction publique est certes nécessaire mais il ne suffit pas. Dans une administration telle que l’entend Weber, il faut en outre que les nominations, promotions ou révocations de fonctionnaires ne soient plus politiques mais fondées sur des normes de performance contrôlées par des examens et concours impartiaux. Les fonctionnaires doivent se voir offrir des possibilités de carrière longue et gratifiante, avec des règles transparentes de recrutement et de licenciement. Les compétences et l’efficacité de l’administration s’en trouveront améliorées, et les fonctionnaires motivés et fidélisés. Pour produire suffisamment de fonctionnaires qualifiés qui donneront le meilleur d’eux-mêmes dans un tel système méritocratique, l’État devra accorder à l’enseignement un rang de priorité très élevé.

11 On voit donc l’importance de bâtir une administration forte et dotée de certaines compétences bien précises. Pourtant, la fonction publique la plus efficace n’engendrera du développement que si les annonces et promesses du pouvoir et l’action de son appareil administratif sont conçues pour être crédibles. Cette idée révèle une lacune du concept d’État développeur fort. Dans un État de ce type, un gouvernement affichant des intentions de réforme et soucieux d’accroître sa crédibilité politique doit démontrer par ses actes sa volonté de développement économique à long terme : par exemple en investissant largement dans l’enseignement public ou la santé. Il peut en outre ouvrir l’économie du pays et l’exposer à la concurrence internationale pour les ressources mobiles, ou encore adhérer à des organisations internationales (OMC, FMI), ce qui restreindra ses choix de politique publique, du moins dans certains domaines. De telles décisions politiques, dont le suivi sera assuré par une fonction publique relativement autonome et compétente, l’aideront à concrétiser ses annonces. Toutefois, en l’absence de dispositifs institutionnels propres à lier un gouvernement à ses promesses, il n’y aura pas non plus de crédibilité : les structures typiques de l’État développeur pourront aisément être détournées par un pouvoir arbitraire et l’État prétendument développeur deviendra un État prédateur.

Les liens entre l’État et le secteur privé

12 Dans les États développeurs, les relations de l’État avec le secteur privé servent deux objectifs interdépendants : celui de permettre au pouvoir politique de guider les entreprises vers l’objectif national de rattrapage économique par les voies de développement qu’il a choisies, et celui de constituer un mécanisme de communication par le canal duquel le secteur privé fournit un retour d’information sur les mesures décidées par le politique. Seule l’existence d’une telle circulation permet aux États développeurs d’ajuster en continu leurs décisions et d’identifier les nouveaux besoins de réforme [11].

13 Ces relations ont réellement amélioré l’efficacité des politiques publiques : Alice Amsden a souligné le penchant (et la capacité) des dirigeants politiques à discipliner le capital privé au moyen de diverses mesures d’autorité pour le plier à la stratégie nationale de développement, par exemple en réglementant l’accès au crédit ou en jouant sur les taux d’intérêt [12]. Linda Weiss a mis en lumière le phénomène qu’elle appelle interdépendance gouvernée [13]. Peter Evans a proposé la notion d’autonomie intégrée [14], Chalmers Johnson celle de guidage administratif [15], et Hilton Root a insisté sur l’importance des conseils délibératifs [16]. Ces auteurs et bien d’autres ont ainsi montré que les relations de l’État avec le secteur privé étaient faites de coopération autant que de coercition, mais que le premier n’apportait son soutien au second qu’à certaines conditions de réalisation d’objectifs fixés au niveau politique (par exemple en matière d’exportations).

La volonté de développement et les contraintes exogènes

14 En 1997, dans un discours exposant sa « Stratégie 2030 », Nazarbaïev déclarait que la politique économique du Kazakhstan reposerait sur le principe fondamental d’« une ingérence limitée de l’État dans l’économie, n’excluant pas un rôle actif » : « En économie, l’État doit avoir une action réelle, quoique limitée, en fixant les bornes légitimes du marché où le secteur privé se voit attribuer le premier rôle. Nous entendons mener à bonne fin l’élaboration de la base juridique des droits de propriété, créer les conditions d’un marché concurrentiel et poser des règles efficaces contre les monopoles, conduire une politique budgétaire et monétaire dotée de continuité, mettre en place un filet de sécurité sociale, œuvrer au développement des infrastructures, de l’éducation et de la santé, mener une vraie politique de l’environnement. Si (...) les marchés sont faibles et sous-développés, si l’espace marchand est encombré de résidus du système d’économie administrée, l’État doit intervenir pour développer le marché et déblayer cet espace » [17].

15 Le rôle économique que Nazarbaïev assigne ici à l’État kazakh, bien que très actif, est largement conforme aux recommandations des institutions internationales et de la plupart des économistes occidentaux. S’il se réfère au modèle des économies en croissance rapide d’Asie orientale, la principale leçon qu’il tire de leur expérience semble être la stabilité macroéconomique : « Pour devenir le premier “Léopard des neiges” de l’histoire asiatique, notre priorité doit être de nous inspirer des meilleures expériences internationales en matière d’indices macroéconomiques : faible inflation, faible déficit budgétaire, monnaie nationale stable, taux d’épargne élevé. Cela s’est révélé efficace pour le Japon, la Corée, l’Indonésie, Taiwan et le Chili. On peut espérer qu’il en sera de même pour le Kazakhstan. Jusqu’ici nous n’avons jamais été confrontés au dilemme inflation ou croissance. N’oublions jamais que notre but est la croissance et que la stabilisation macroéconomique n’est qu’un moyen de l’atteindre ».

16 C’est là une position très proche des conclusions de l’étude de la Banque mondiale sur le « miracle asiatique », publiée quatre ans seulement auparavant [18]. Dans l’ensemble, Nazarbaïev paraît dans ce texte adhérer à un modèle d’économie libérale ouverte sur le monde tant en matière d’investissements que de commerce. Il cite des économistes comme Adam Smith et Ludwig Erhard. Cette profession de foi libérale n’est pas forcément sincère, bien entendu, mais le Kazakhstan fait tout de même partie des anciens pays communistes qui ont le plus rapidement mis en œuvre les réformes libérales et levé la plupart des contrôles étatiques sur l’économie [19]. Le volume exceptionnellement élevé d’investissements directs étrangers confirme du reste cette impression générale [20].

17 Si l’engagement du Président en faveur des réformes libérales s’est progressivement affaibli tandis que la politique industrielle gagnait du terrain, nul ne semble contester sa volonté évidente de croissance économique et de développement. Ainsi, Bhavna Dave a remarqué que certes Nazarbaïev distribuait beaucoup à ses parents et amis, mais qu’« il laissait aussi une grande liberté économique aux entrepreneurs en herbe de son pays et offrait des perspectives de carrière publique rapide à la classe toujours plus nombreuse des cadres, technocrates et hauts fonctionnaires » [21]. Pour Sally Cummings, le pragmatisme l’emportait chez lui sur l’idéologie [22]. Bruce Perlman et Gregory Gleason, quant à eux, constataient que les élites « [utilisaient] les réformes administratives pour orienter les ressources en direction de leurs propres coffres » [23], tout en ayant fort bien compris « que le meilleur moyen de maximiser les ressources de la corruption était de contrôler une économie en forte croissance et d’y multiplier les surplus grâce à l’efficacité de l’État ». Ces trois observations pourraient assez bien s’appliquer aussi aux dirigeants des États développeurs d’Asie orientale.

18 Les professions de foi volontaristes ne suffisent pas à faire un État développeur. Il faut encore que les autorités soient assez fortes pour mettre en œuvre les mesures appropriées et que certaines contraintes leur évitent la tentation d’entraver arbitrairement le développement des entreprises et du marché. La vie politique au Kazakhstan était déjà dominée par Nazarbaïev depuis quelques années lorsque s’est produite la chute du pouvoir soviétique. Malgré un certain pluralisme dans les premiers temps de l’indépendance, le régime est ensuite devenu de plus en plus autoritaire [24]. La première Constitution, adoptée en 1993, établissait un régime semi-présidentiel relativement libéral. Certes, Nazarbaïev ne s’est pas privé, dès cette époque, d’exercer une autorité informelle sur le Parlement et la Cour constitutionnelle, mais les révisions de la Constitution de 1995 et 1998 ont ensuite renforcé juridiquement ses pouvoirs aux dépens du Parlement. Et en 2007 un amendement l’a autorisé à se porter candidat autant de fois qu’il le voudrait, ses successeurs restant limités à deux mandats [25]. Aujourd’hui, le Président dispose, avec le fonds national Samruk-Kazyna, d’un puissant moyen de centralisation de la décision économique, dont il maîtrise aussi l’application grâce aux équipes hautement qualifiées de son Cabinet.

19 En même temps, le pouvoir politique connaît certaines contraintes. L’une des plus fortes, et qui a considérablement influencé ses choix et l’évolution des institutions, est l’hétérogénéité ethnique, notamment la présence d’une majorité russe dans la partie Nord du pays. On peut aussi mentionner la structure interne de la société kazakhe, formée de clans familiaux (ou hordes) qui ont conservé un grand poids [26].

20 La contrainte ethnique a des prolongements internationaux. Confronté, depuis l’accession à l’indépendance, à la tâche difficile d’établir et d’entretenir la légitimité de son pouvoir sur la population russe du Nord, Nazarbaïev met la politique étrangère à contribution [27]. Tout en coopérant très étroitement avec la Russie, il cherche à contrebalancer l’influence russe en cultivant des relations relativement étroites avec les pays occidentaux et la Chine. Le Kazakhstan est membre de plusieurs organisations internationales telles que l’OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe) et l’OCS (Organisation de coopération de Shanghai), qui réunit les pays d’Asie centrale, la Russie et la Chine.

21 Certes, la position du Président semble aujourd’hui à peu près incontestée, mais il existe des clivages non négligeables au sein de l’élite et une certaine compétition politique aux niveaux inférieurs. Même si le Parlement et la vie politique en général sont clairement dominés par le parti Nur Otan, dont Nazarbaïev est le chef, il y a plusieurs partis d’opposition viables, quoique limités dans leur action par certaines contraintes [28]. B. J. Perlman et G. Gleason estiment que la contestation des choix du pouvoir et la discussion autour d’autres options sont plus ouvertes au Kazakhstan que dans les autres pays d’Asie centrale (à l’exception, peut-être, du Kirghizistan) [29]. Selon Anthony Bowyer, la Chambre basse du Parlement est même un lieu de débat authentique, bien que tous les députés soient membres du Nur Otan. Il est vrai que les dissensions qui s’y expriment sont principalement de nature régionale et non idéologique [30]. On comprend donc que le nationalisme économique ainsi que la visée de croissance et d’émancipation vis-à-vis de la Russie et de la Chine apparaissent comme une bonne stratégie de légitimation pour un pouvoir politique fortement centralisé.

L’administration

22 Le Kazakhstan ne peut s’adosser à aucune tradition ancienne de fonction publique bien organisée et efficace. C’est essentiellement la colonisation russe qui a apporté l’État dans ce territoire jusque-là surtout peuplé de nomades. Les coutumes qui gouvernent aujourd’hui les attitudes des fonctionnaires sont issues à la fois de l’héritage soviétique et de valeurs culturelles antérieures à l’influence russe. Selon Alexander Libman, ces valeurs culturelles sont peut-être en partie responsables de l’idée selon laquelle la bureaucratie soviétique était plus corrompue en Asie que dans la partie européenne de l’URSS. Certes, on ne saurait nier que l’appareil soviétique était inefficace et remarquablement corrompu, mais il était certainement plus efficace que celui de nombreux pays en développement, en ce sens qu’il contrôlait solidement le territoire national, et qu’il était capable de se faire obéir et d’appliquer les décisions prises par le centre [31].

23 Malgré les quelques aspects positifs de l’héritage soviétique, le Kazakhstan n’était pas particulièrement bien loti en matière de qualité de la fonction publique lors de son accession à l’indépendance. Il semble difficile de mesurer la qualité d’un appareil administratif et aucun système d’évaluation ne rend compte de tous ses traits pertinents. Le méta-indicateur élaboré par la Banque mondiale sous le nom d’efficacité des pouvoirs publics cherche à saisir « la qualité des services publics, celle de la fonction publique et son indépendance vis-à-vis des pressions politiques, celle de la formulation et de la mise en œuvre des politiques publiques, et la crédibilité de la volonté des pouvoirs publics de mener à bien les politiques qu’ils ont définies » [32].

Efficacité des pouvoirs publics au Kazakhstan, 1996 à 2009 (en rang centile)

Efficacité des pouvoirs publics au Kazakhstan, 1996 à 2009 (en rang centile)

24 Le rang centile est le pourcentage de pays qui se situent au-dessous du Kazakhstan pour l’indice considéré. Antérieurement à 1996, la Banque mondiale était restée plusieurs années sans collecter ses worldwide governance indicators (six méta-indicateurs en tout, dont celui qui nous intéresse ici) ; de 1996 à 2002, elle l’a fait une année sur deux.

25 On constate sur la figure que l’indice d’efficacité du Kazakhstan se situait très bas en 1996, puisqu’à peine plus de 10 % des États examinés faisaient moins bien que lui. Ensuite, et à l’exception d’un recul en 2002, le pays n’a cessé de progresser, même s’il est encore au-dessous de la ligne médiane. La Banque mondiale a d’ailleurs reconnu une amélioration significative de la fonction publique kazakhe [33]. Toutefois, une monographie récente affirme que l’effort de révision générale de l’organisation administrative a été mené dans une certaine confusion, avec pour conséquence beaucoup de doubles emplois, et que le recrutement des fonctionnaires reste lourdement déterminé par les allégeances politiques [34]. La même étude constate pourtant aussi que les réformes libérales ont été appliquées avec efficacité, qu’il y a eu des progrès dans la lutte contre la corruption et qu’il existe au sein de l’élite administrative « des îlots qui sont toujours extrêmement bien formés » [35].

26 De nombreuses questions demeurent cependant sans réponse. À en juger par les dispositifs formels qui sont censés régir le recrutement et l’avancement des fonctionnaires [36], la fonction publique kazakhe devrait être qualifiée de méritocratique. Or il semble que ce ne soit pas tout à fait le cas. Si l’étude déjà mentionnée a raison quand elle dit que certains organismes publics possèdent une haute qualité de services administratifs au milieu d’une fonction publique globalement faible, il reste à savoir où se trouvent ces « îlots ». Rappelons à cet égard que la fonction publique coréenne des premières années de l’État développeur, sous le général Park, a été qualifiée par un auteur de « scindée » (bifurcated), les institutions économiques étant dans l’ensemble efficaces et régies par des principes méritocratiques, tandis que celles qui assuraient les services à la population étaient inefficaces et géraient leur personnel sur un mode clientéliste [37]. On peut donc penser que la persistance d’usages informels de ce genre n’empêchera pas forcément un État développeur d’émerger au Kazakhstan, d’autant plus que les décisions de politique économique les plus importantes se prennent sous la conduite directe du Cabinet du Président.

La connexion entre l’État et le secteur privé et le rôle économique de l’État

27 Les principaux changements intervenus dans le rôle économique de l’État ont porté sur ses connexions avec le secteur privé, élément crucial de toute stratégie économique. Ils ne concernent pas seulement les instruments dont se sert l’État dans ses échanges avec les entreprises kazakhes ou étrangères, mais aussi (et c’est le plus frappant) l’intensité de son influence.

28 Le régime de ces relations, tel qu’établi par le pouvoir après l’indépendance, revêtait deux formes bien différentes selon qu’il s’agissait d’entreprises de l’intérieur – liées de près, informellement, au Président et à sa famille – ou d’investisseurs étrangers, surtout dans les mines et l’énergie, qui jouissaient d’importants privilèges [38]. Toutefois, dans l’ensemble, l’État kazakh a réduit son rôle économique formel dans des proportions remarquables au cours des années 1990. Certes, il s’agit là d’une étape essentielle dans la transition d’une économie dirigée vers une économie de marché, mais sous certains aspects la perte de contrôle du gouvernement central semble être allée plus loin que dans les autres anciens pays communistes. Andrea Schmitz observe ainsi que, au cours de cette décennie, les élites régionales ont nettement gagné en influence économique et administrative aux dépens du centre [39]. La rivalité entre ces deux niveaux politiques, joint à l’arbitraire bureaucratique, a créé des conditions d’incertitude et d’opacité pour les investisseurs étrangers, mais ceux-ci ont tout de même pu s’implanter solidement dans les domaines miniers et énergétiques les plus attractifs du Kazakhstan, où ils ont acquis une position plus forte que, par exemple, en Russie [40]. Richard Pomfret estime que, durant cette première période, ces investisseurs n’étaient contrôlés que de loin par l’État [41]. En revanche, ce dernier avait des relations tout autres avec les entreprises kazakhes, et sa position était là beaucoup plus puissante. La rapide privatisation de la propriété publique avait bien fait surgir de grands groupes privés, mais les milieux économiques kazakhs ont continué à dépendre du soutien de l’État et de leurs accointances personnelles à la présidence.

29 S’il n’est pas aisé de déterminer dans quel rapport de force se trouve l’État vis-à-vis de ces groupes en général, on peut affirmer sans crainte de se tromper que sa position s’est nettement renforcée vis-à-vis des compagnies pétrolières étrangères. Jusqu’en 1998, les autorités avaient déployé d’immenses efforts pour développer l’exploitation de leurs ressources, mais, les prix du pétrole se situant à l’époque au-dessous de 20 dollars, les compagnies étrangères n’étaient intéressées que par des projets à faible risque et à bas coût. À partir de 2000, la montée des prix a fait basculer le rapport de force en faveur du gouvernement kazakh. Nazarbaïev ne pouvait évidemment pas réécrire les accords de partage de la production, mais il s’est servi de la compagnie KazMunaiGas pour obtenir une plus grosse part des recettes [42].

30 C’est également depuis cette époque qu’on assiste à une recentralisation du pouvoir politique, plus précisément à sa reconcentration au bénéfice de Nazarbaïev, ainsi qu’à une renationalisation progressive de l’économie. Dictée par des considérations de nationalisme économique, cette évolution a surtout consisté à reprendre en main le secteur stratégique des matières premières [43]. Elle représente une « redéfinition radicale de l’un des modèles de relation entre l’État et les groupes privés » [44]. Si l’on observe une évolution analogue dans les rapports de l’État avec les entreprises kazakhes, il s’agit d’un revirement moins complet, car sur ce terrain il n’a jamais cessé d’être en position de force [45].

31 À l’intersection de l’État et des entreprises, les organisations les plus importantes sont sans doute le Conseil des investisseurs étrangers (CIE), l’association Atameken et le fonds Samruk-Kazyna. Le premier est un organe consultatif créé en 1998 pour favoriser le dialogue entre l’État et les investisseurs étrangers. Présidé par Nazarbaïev, il a deux missions principales : transmettre au gouvernement les recommandations de politique économique des investisseurs étrangers et étudier, à la demande du Président, certaines questions de politique publique [46]. L’association Atameken, qui réunit plus de mille entreprises de différents secteurs, assume cette même fonction de communication entre le gouvernement et le secteur privé, mais pour les entreprises kazakhes ; une certaine participation des acteurs privés aux décisions de politique économique s’en trouve peut-être facilitée. Timur Kulibayev, qui dirige l’association depuis 2010, est également président du fonds Samruk-Kazyna depuis avril 2011. Gendre de Nazarbaïev, il est considéré comme l’un de ses successeurs les plus probables [47].

32 Le CIE et Atameken sont donc des mécanismes de liaison et éventuellement d’influence réciproque entre l’État et les milieux d’affaires, mais non des moyens d’intervention directe du pouvoir politique dans l’économie. Il n’en est pas de même de Samruk-Kazyna (créé en 2008 par fusion de la société d’État Samruk et du fonds de développement Kazyna) qui est l’un des instruments économiques les plus puissants de l’État [48]. La holding Samruk avait été fondée deux ans auparavant pour gérer de manière coordonnée les grandes compagnies d’exploitation des ressources naturelles et d’infrastructure contrôlées par l’État, à l’image d’organisations analogues à Singapour et en Malaisie [49]. À l’origine, elle était censée poursuivre les privatisations. Or, depuis la crise financière de 2007-2008, l’État a renforcé son pouvoir sur l’ensemble de l’économie [50].

33 Cet interventionnisme croissant se retrouve dans les déclarations du Président. Alors qu’il avait semblé adhérer à un certain libéralisme économique dans son programme « Stratégie 2030 », son discours a changé ensuite à bien des égards. Voici, par exemple, ce qu’il disait en 2008 au début de son adresse annuelle au peuple du Kazakhstan : « Nous devons maintenir notre priorité stratégique à l’industrialisation, nous voulons devenir l’une des cinquante nations les plus compétitives du monde, et nous constituerons un groupe choisi de trente dirigeants d’entreprises pour nous conseiller sur ces objectifs » [51]. Il a aussi préconisé un nouveau code des impôts qui contribuerait à la diversification et à la modernisation de l’économie kazakhe. Ces deux indications semblent pointer vers un rôle plus actif de l’État, notamment sous forme d’incitations destinées à diversifier et à moderniser l’activité économique. Par ailleurs, il est clair, et prouvé par les documents de planification à long terme, que les secteurs jugés stratégiques sont principalement les industries extractives, la construction et la finance, soit les domaines où Samruk-Kazyna joue le premier rôle dans l’intermédiation entre intérêts politiques et intérêts économiques privés et dans la mise en œuvre de la politique présidentielle.

34 Nous n’avons pas répondu à toutes les questions importantes, et l’on ne sait toujours pas si l’engagement du gouvernement, et spécialement du Président Nazarbaïev, en faveur du développement économique, de l’industrialisation et de la diversification est authentique. S’il l’était, resterait à voir, en tout cas, si l’appareil d’État a vraiment la capacité d’appliquer les mesures appropriées.

35 Parce que le Kazakhstan présente des résultats économiques remarquables depuis plus de dix ans et que son Président autocrate est enclin à donner de lui l’image d’un chef bienveillant fermement attaché à l’objectif de développement national, nous nous sommes demandé dans quelle mesure on pouvait qualifier ce pays d’État développeur. Nous avons vu que cette catégorie comporte plusieurs traits distinctifs, notamment l’adhésion des dirigeants politiques au « développementalisme », certaines fonctions de l’État et une certaine base politico-institutionnelle du gouvernement économique. Certes, le Kazakhstan a développé un État fort, doté à la fois d’un appareil capable d’appliquer les décisions prises par les politiques et d’une sphère de l’action publique protégée de l’ingérence des intérêts capitalistes organisés, mais nous avons aussi observé que les élites au pouvoir sont directement ou indirectement mêlées aux affaires privées et profitent des bonnes performances économiques du pays. Pour autant, le Kazakhstan n’est pas devenu un État prédateur ; il a réussi à faire son chemin de manière relativement efficace sur le terrain malaisé des réformes. Il a atteint et maintenu durablement des taux de croissance remarquablement élevés. Ses dirigeants ont poursuivi des objectifs non point idéologiques mais rationnels. Les autorités semblent authentiquement attachées au « développementalisme » exprimé en termes de croissance et de progrès social, d’abord, parce que les élites bénéficient directement de cette croissance ; ensuite, parce que les autorités, confrontées à certaines contraintes exogènes spécifiques, cherchent à légitimer et à stabiliser leur pouvoir par la croissance et la modernisation. À cet égard, la volonté de développement du Président paraît crédible.

36 Pour ce qui est des fonctions de l’État, le gouvernement poursuit des objectifs économiques et sociaux concrets, gère les structures économiques, suit une voie de nationalisme économique et investit dans des biens publics. L’économie est plus ouverte et plus libérale que celle des autres pays autoritaires d’Asie centrale.

37 Enfin, concernant la base politico-institutionnelle du gouvernement économique, le Kazakhstan a développé des caractéristiques singulières. La qualité et l’efficacité du secteur administratif sont relativement élevées. Le système paraît plus transparent, plus méritocratique et plus ouvert que dans le reste de l’Asie centrale. On ne peut toutefois pas encore parler de fonction publique moderne, professionnelle et indépendante du politique. Les rapports entre l’État et le monde des affaires présentent une certaine institutionnalisation des échanges d’informations, avec le Conseil des investisseurs étrangers ou l’association Atameken, et le fonds souverain Samruk-Kazyna joue un rôle primordial en tant que courroie de transmission des intérêts du pouvoir, instrument de mise en œuvre de la politique économique et moyen de contrôle des industries stratégiques.

38 Finalement, bien que l’État kazakh ne corresponde pas exactement à l’idéal type de l’État développeur, certaines caractéristiques clés sont repérables, qui posent les jalons d’une croissance de long terme et nous invitent à qualifier le Kazakhstan d’État développeur hybride [52]. ?