1 Un demi-siècle après sa fondation, la République populaire démocratique de Corée (RPDC) s’est engagée dans la voie des réformes. En 1998, des amendements à la Constitution introduisirent une nouvelle ligne politique appelée s?n’gun (l’armée d’abord) et de nouvelles normes de calcul des coûts pour la gestion de l’économie. Quelques éléments de logique libérale et commerciale firent ainsi leur apparition sans que le cadre idéologique du juche – cette combinaison du marxisme-léninisme et du principe d’autosuffisance nationale censée faire advenir un « socialisme coréen » – fût pour autant remis en question. Parallèlement, les deux zones économiques spéciales (ZES) que sont la zone touristique du Mont K?mgang et le complexe industriel de Kaes?ng furent progressivement ouvertes à la coopération économique avec la Corée du Sud, sous la forme d’enclaves à proximité de la frontière intercoréenne.

2 Ces changements furent bien accueillis à Séoul, où le camp libéral mené par Kim Dae-jung, arrivé au pouvoir la même année, avait décidé de remplacer la politique de confrontation par un processus de coopération et de réconciliation (Sunshine Policy). Les grands conglomérats sud-coréens se déclarèrent disposés à s’engager dans des projets où Coréens du Nord et du Sud pourraient communiquer, travailler, voire se détendre ensemble. Et les deux sommets intercoréens de juin 2000 et octobre 2007 ainsi que le développement des deux ZES et d’une activité de marché au Nord alimentèrent les espoirs. Or, en 2008, le processus s’enraya brusquement, sous le double effet d’une crise de succession à Pyongyang et d’une alternance politique au Sud.

3 Il semble qu’après plus de dix ans l’impact des deux ZES sur le système économique de la RPDC soit peu important, même si les analyses relatives à ce qu’il pourrait être à long terme divergent. La plupart des observateurs continuent de qualifier le régime de Pyongyang de « stalinien », de « reclus », et son économie de « moribonde ». Pourtant, aussi désespérée que paraisse la situation, certains optimistes considèrent encore que la RPDC est bel et bien sur la voie de changements profonds et que, si les circonstances s’y prêtent, elle pourrait suivre l’exemple de la Chine et du Vietnam pour bâtir avec succès une économie de marché. Les pessimistes, quant à eux, admettent qu’il y a eu des évolutions, mais ne croient pas à la possibilité d’une transformation aussi fondamentale. Ils prédisent un effondrement économique de la RPDC, la chute de son régime, et un conflit interne ouvert qui aboutira à une réunification brutale de la péninsule.

4 Le manque de données fiables sur la situation en Corée du Nord fait de toute analyse un exercice de prospective hautement subjectif. Ce qui s’écrit est truffé d’idées préconçues et relève souvent de la manipulation : on y mélange tous les enjeux (le nucléaire et les droits de l’homme, les réformes économiques et la libéralisation politique) et l’on confond allègrement les causes et les effets. Les informations fournies par les centres de recherche plus ou moins officiels, les diplomates et la presse économique s’alignent en général sur les vues conservatrices. Quant aux médias et aux témoignages de voyageurs et de réfugiés, ils recherchent avant tout le sensationnel et sont à ce titre peu fiables. Toutefois, en rassemblant toutes ces sources et en les vérifiant scrupuleusement, il n’est pas impossible de se faire une idée assez précise des motifs qui poussent (ou non) la RDPC sur la voie de la coopération et de l’engagement.

5 Certes, il est beaucoup plus facile de suivre ce qui se passe en Corée du Sud, mais, même là, un analyste chevronné peut parfois se sentir dérouté. Les médias, soucieux de ne pas nuire à l’image de la nation et au climat des affaires, ont souvent tendance à simplifier les situations complexes et à présenter les sujets délicats d’une manière qui plaise au gouvernement en place. Il en résulte que des initiatives apparemment pragmatiques se révèlent avoir des motivations purement politiques, que des succès attendus tournent au fiasco et que les objectifs affichés ne sont jamais les vrais.

6 Pour ce qui est de la politique de coopération intercoréenne, chacun des deux gouvernements maintient dans le non-dit ses déclarations d’intention. À ceux qui s’étonnent que Pyongyang freine « de manière irrationnelle » des échanges qui amélioreraient le sort de sa population, rappelons que les échanges en question saperaient par la même occasion les fondements politiques et idéologiques du régime. À ceux qui blâment la réduction de l’aide au Nord par l’actuel gouvernement de Séoul, rappelons que les intérêts de la sécurité et de l’économie sud-coréennes sont en jeu. Et n’oublions pas que chacune des deux Corées continue d’affirmer sa légitimité exclusive à unifier la péninsule. On ne peut pas analyser la dialectique du conflit et de la coopération entre les deux Corées sans comprendre la manière dont raisonne chacune d’elles.

7 Une politique pragmatique de coopération économique doit accepter l’idée que le régime de Pyongyang ne fera jamais rien qui puisse menacer sa sécurité et sa stabilité, quoi qu’il ait à y gagner par ailleurs. De son côté, le gouvernement de Séoul ne peut pas donner l’impression d’être prêt à dilapider sans fin l’argent des citoyens juste pour continuer à promouvoir la réconciliation. Les deux gouvernements ont des priorités très différentes en termes de sécurité et de stabilité, alors même que l’une et l’autre de ces contraintes sont leur souci premier. La logique économique et la confrontation idéologique ne font pas toujours bon ménage. Tout ce que peut faire un observateur impartial est de pointer les erreurs de politique les plus évidentes et de suggérer des solutions pour éviter que n’empire la situation.

8 Nous proposerons ici une analyse des liens cachés qui existent entre l’agenda politique de chacun des deux gouvernements (objectif prioritaire) et la manière dont ils agirent dans le cadre du processus de coopération et de réconciliation (objectif secondaire), entre la crise asiatique de 1997 et la crise financière mondiale de 2008. Combinant les sources médiatiques et académiques avec notre travail de terrain [1], nous examinerons notamment comment Pyongyang et Séoul modifièrent leurs positions concernant les ZES en fonction du contexte politique et économique, et des fluctuations de l’opinion des deux côtés de la zone démilitarisée.

Corée du Nord : la lutte pour la survie

9 En 2009, l’activité industrielle de la RPDC représentait 47 % du PNB, le secteur tertiaire, modérément développé, 32 %, et l’agriculture, encore importante, 21 % [2]. Soumise à des sanctions internationales depuis la guerre de Corée (1950-1953), cette économie fut longtemps soutenue par une aide massive de la part du bloc communiste et donc lourdement affectée par le démantèlement de ce dernier. La fin des fournitures d’énergie russe et la réduction de l’aide chinoise provoquèrent l’effondrement du système public de distribution, progressivement remplacé par une économie de troc. Cette débâcle culmina avec la famine de 1995-1997, provoquée par la combinaison d’erreurs politico-économiques et de désastres naturels, qui aurait fait sur le moment de un à trois millions de morts, et encore davantage au cours de la décennie suivante  [3]. À partir de la fin des années 1990, l’essentiel de l’activité économique se concentra sur les « marchés paysans » semi-privés, tandis que le marché noir et l’économie souterraine prospéraient. Certes, ce foisonnement d’initiatives privées sous la pression de la nécessité allait à l’encontre de l’idéologie officielle, mais le régime le toléra, à défaut de l’approuver. Kim Jong Il avait bien compris que le développement des germes de l’économie de marché, de la propriété privée, de la liberté de déplacement et d’information menaçait son régime, mais il ne réagit guère que par des campagnes de répression intermittentes contre le marché noir. Ces campagnes eurent d’autant moins d’effet que la population n’avait pas d’autre moyen de subsister et que bien des responsables locaux étaient prêts à se laisser corrompre pour fermer les yeux sur le commerce privé et les déplacements non autorisés. Le long de la frontière avec la Chine, le contrôle devint si faible que plusieurs centaines de milliers de réfugiés purent gagner la Région autonome coréenne de la République populaire de Chine. Au tournant du siècle, le vieux système « stalinien » de la Corée du Nord semblait sur le point de craquer. Au niveau local, la corruption et les abus de pouvoir ne cessaient de s’accroître.

10 Seules des mesures extraordinaires pouvaient sauver l’ordre public et le régime. L’une d’elles fut justement la formulation en 1998 de « la politique de l’armée d’abord » (s?n’gun ch?ngch’i), qui donnait la priorité à la sécurité nationale. Pour la première fois, l’armée prenait le pas sur le Parti du travail nord-coréen. Ce « communisme militaire » était la riposte de Kim Jong Il, qui avait pris la présidence de la Commission de défense nationale en 1993, à l’émergence de l’individualisme capitaliste dans la société.

11 La nouvelle ligne politique ne pouvait toutefois pas ranimer une économie moribonde. En juillet 2002, le régime dut encore céder du terrain en libéralisant certains aspects du système industriel et de la distribution. Ces modestes « mesures pour l’amélioration de la gestion de l’économie » (ky?ngje kwalli kaes?n choch’i) rappelaient les « réformes » introduites à contrecœur en URSS dans les années 1960 et 1970, mais le gouvernement se garda bien d’y faire allusion, de peur de laisser entendre que le système était imparfait.

12 En Corée du Sud et ailleurs, ces mesures furent interprétées comme le début d’un changement économique et politique. Or, si l’on crut trop volontiers que Kim Jong Il était sur le point d’engager ce processus de réformes à la chinoise que la Sunshine Policy visait précisément à favoriser, il s’avéra que les « mesures de juillet » n’étaient rien de plus que la reconnaissance par le régime nord-coréen de pratiques en cours depuis des années qu’il était incapable d’éradiquer [4]. En fait, ces ajustements à la marge, qui ne visaient qu’à améliorer les performances économiques du système, mais nullement à changer de manière significative la vie des gens, devaient être contrebalancés par la politique du s?n’gun. Cette confusion et ces signaux contradictoires adressés par Pyongyang firent la fortune de quelques-uns, mais le désespoir de beaucoup d’autres.

13 À partir de 2005, les accès de durcissement du gouvernement nord-coréen à l’encontre des activités de marché dans le pays et l’inconstance de son attitude envers les ZES furent aussi frustrants pour la population du Nord que pour les investisseurs du Sud. Pour éviter de déstabiliser la nomenklatura de l’État et du parti, les cadres jusqu’au niveau moyen et les militaires avaient reçu l’assurance, assez rapidement après les mesures de juillet 2002, que le système de marché qui avait gagné tout le pays était transitoire et appelé à disparaître. Dès 2005, la répression commença contre les éléments potentiellement dangereux (colporteurs, contrebandiers) et les comportements « anti-socialistes » actifs sur les marchés. La planification et le vieux système public de distribution furent peu à peu rétablis, tandis que s’estompait la politique de libéralisation partielle.

14 À la fin de l’année 2007, les autorités s’en prirent directement à l’économie de marché. Jang Song Thaek, le beau-frère technocrate [5] de Kim Jong Il, fut placé à la tête du nouveau « Département des organes administratifs », créé spécialement pour lui au sein du Comité central du parti, avec pour mission de superviser la police, la justice et tout ce qui touchait à la sûreté intérieure. Jang inspecta lui-même la zone frontalière avec la Chine afin « d’éradiquer » la contrebande et resserra le contrôle sur l’activité des marchés libres dans tout le pays. Un an plus tard, il remplaça Kim Jong Il, malade, à la Commission de défense nationale [6]. Son ascension marqua la victoire des conservateurs au sein de l’élite dirigeante nord-coréenne.

L’ère de la coopération économique intercoréenne

15 La Sunshine Policy fut formulée Kim Dae-jung avant l’élection présidentielle de 1997, à un moment où beaucoup d’analystes croyaient que la RPDC s’effondrerait avant la fin du siècle. Auparavant, personne n’avait imaginé que des « zones de coopération » pourraient voir le jour le long de la zone démilitarisée et que des voitures, des bus et des trains la traverseraient chaque jour. C’est pourtant ce sur quoi Kim Dae-jung et Kim Jong Il s’accordèrent lors de leur rencontre au sommet en juin 2000. Dès lors, l’accroissement du trafic aérien et maritime entre les deux Corées devint impressionnant. En dix ans, de 1998 à 2007, presque deux millions de Sud-Coréens visitèrent la zone touristique du Mont K?mgang, sur la côte orientale de la péninsule, et un demi-million de personnes traversèrent la frontière pour affaires dans le complexe industriel de Kaes?ng. Au début de l’année 2007, 300 à 400 véhicules et un millier de personnes traversaient quotidiennement la zone démilitarisée et, à la fin de cette même année, le commerce intercoréen atteignit 1,79 milliard de dollars et représenta 40 % des exportations de la RPDC.

16 Le projet de zone touristique du Mont K?mgang fut lancé dès 1998, en coopération par Hyundai Asan  [7] et l’Agence du tourisme nord-coréenne. Devant le nombre sans cesse croissant de touristes, une liaison routière à travers la zone démilitarisée fut ouverte en 2003, et en 2007 les touristes sud-coréens furent autorisés à utiliser leurs propres véhicules. Même s’ils n’avaient pas le droit de circuler en dehors des itinéraires qui leur avaient été indiqués, ces visiteurs pouvaient avoir un aperçu de ce qu’était le Nord, et profiter de leurs contacts avec les employés nord-coréens dans les hôtels, les restaurants et les boutiques pour échanger des informations  [8]. À partir de 2002, la zone fut également utilisée par les Croix-Rouges des deux pays pour les réunions de familles séparées, ce qui permit à 16 673 Sud-Coréens et 5 539 Nord-Coréens de revoir leurs parents pour la première fois depuis la guerre. La construction d’un centre spécial destiné à ces retrouvailles était presque terminée quand le processus fut interrompu après la 16^e session, qui avait réuni 396 Sud-Coréens et 97 Nord-Coréens du 17 au 22 octobre 2007.

17 Quand à la construction du complexe industriel de Kaes?ng, elle commença en 2003, à l’extrémité occidentale de la zone démilitarisée, à 60 kilomètres à peine au Nord de Séoul. Inauguré en mars 2005, le complexe devint le symbole de la réconciliation entre les deux Corées. À la fin de l’année 2007, toutes les infrastructures étaient terminées, et la moitié des objectifs du premier plan de développement était atteinte. Ses 350 hectares avaient attiré 83 usines sud-coréennes employant 32000 Nord-Coréens, sous la direction d’environ 1600 cadres du Sud. En mars 2008, quelques entreprises chinoises et allemandes commencèrent elles aussi à y investir, comme le fabricant de pièces détachées pour automobiles Prettl, qui prévoyait de créer 500 emplois au printemps 2009 [9].

18 La main-d’œuvre du parc est formée majoritairement de jeunes ouvrières et employées nord-coréennes [10]. Le salaire minimum mensuel fut d’abord fixé à 57.5 $ sans compter les heures supplémentaires [11]. Les salaires des employés sont payés via un bureau central « direct, général et spécial » (Chungang t’?kku kaebal chido chongguk) qui retient 7.5 $ de prélèvements sociaux et reverse le reste aux travailleurs, au taux de change officiel (142 won pour un dollar).

19 S’il peut être attractif pour les PME du Sud, en raison de la faiblesse des salaires et des subventions accordées par Séoul, le parc industriel de Kaes?ng n’en présente pas moins de sérieux inconvénients. Les biens qu’on y produit sont made in North Korea et comme tels lourdement taxés partout à l’importation, ce qui ruine leur compétitivité sur le marché international  [12]. En outre, l’Arrangement de Wassenaar sur le contrôle du commerce des armes conventionnelles et des biens et technologies à double usage interdit d’expédier en Corée du Nord un très grand nombre de biens et de matières premières, même pour le complexe de Kaes?ng dans le cadre d’un système de production « en consignation »  [13] dans lequel tous les biens importés et transformés restent la propriété des entreprises sud-coréennes installées dans le complexe. C’est pour cette raison qu’on n’a jamais produit autre chose à Kaes?ng que des textiles, des cosmétiques, des produits chimiques, des semi-conducteurs et des câbles. Pourtant, entre 2004 et 2008, le parc a rapporté au moins 100 millions de dollars par an à une Corée du Nord au bord de la ruine  [14], et, en avril 2009, sa production représentait un peu moins de 19 millions de dollars en valeur pour une production cumulée d’un peu plus de 600 millions de dollars entre janvier 2005 et avril 2009 [15].

20 Un autre pas symbolique vers la réconciliation fut l’ouverture en décembre 2007 d’une liaison ferroviaire de marchandises régulière à travers la zone démilitarisée. Chaque jour ouvrable, un train de 12 wagons transportait des matériaux de construction de la gare de Munsan au Sud à la gare de Pongdong au Nord – sur un trajet d’environ 20 km – et revenait chargé de chaussures, de sous-vêtements et autres biens fabriqués dans le complexe industriel. Il n’y eut jamais de liaison régulière pour les voyageurs, mais, après le sommet de 2007 entre Kim Jong Il et Roh Moo-hyun (le successeur de Kim Dae-jung), un service de bus fut inauguré qui, pendant quelques mois [16], transporta quotidiennement quelque 500 touristes de Séoul à Kaes?ng, site de l’ancienne capitale du royaume de Kory? (918-1392).

21 Pendant toute la période de la Sunshine Policy, Séoul accorda sans condition à la RPDC une aide massive d’une valeur de 2,48 milliards de dollars sous Kim Dae-jung et de 4,7 milliards sous Roh, dont 1,57 milliard en liquide. Environ 450000 tonnes d’aide alimentaire furent livrées gratuitement chaque année, dont la distribution n’était pratiquement pas contrôlée, ainsi que 300000 tonnes d’engrais chimiques. Il est fort peu probable que les très réalistes dirigeants du Nord aient pu penser que cette aide durerait indéfiniment. Parallèlement à la coopération avec Séoul, le gouvernement de Pyongyang assura en quelque sorte « ses arrières » en recevant de la Chine une aide à peu près équivalente à celle envoyée par la Corée du Sud.

22 Toujours est-il que cette politique, quelles qu’aient été ses lacunes, semblait bien fonctionner et obtint des résultats concrets. Chung Se-hyun, ministre de la Coopération sous Kim et Roh, déclara en 2008 : « La Sunshine Policy n’est pas une politique à sens unique ne profitant qu’au Nord. Ses critiques doivent comprendre qu’elle vise à accroître la dépendance du Nord envers nous » [17]. Sur ce point d’ailleurs, les dirigeants du Nord ne se firent jamais d’illusions : ils considérèrent toujours que la coopération et l’aide avaient pour but de faire craquer la carapace idéologique de la RPDC. De leur côté, les Sud-Coréens n’étaient pas assez patients pour attendre que cela se produise, et l’élection présidentielle de décembre 2007 ramena les conservateurs du Grand Parti national (Hannaradang, GPN) au pouvoir à Séoul. Le nouveau président, Lee Myung-bak, ne tarda pas à annoncer que l’ère des concessions inconditionnelles était terminée. Il savait que l’électorat avait adhéré à son discours sur la nécessité de « faire preuve de réalisme » face au Nord. Manifestement, Pyongyang pensa que cette rigueur n’était qu’un slogan de campagne : pendant tout un trimestre, ses médias ménagèrent la nouvelle administration, mais Lee mit bel et bien un terme à la Sunshine Policy et abandonna tous les projets visant à renforcer la coopération.

Séoul : les conservateurs au pouvoir

23 En dix ans de Sunshine Policy, les polémiques ne cessèrent jamais entre ses partisans et ses détracteurs. Avant même que Lee s’installe à la Maison Bleue, nombreux étaient ceux qui prévoyaient que les relations entre les deux Corées allaient se dégrader et que la fragile coopération économique serait à tout le moins considérablement freinée. Certains le déploraient, d’autres s’en réjouissaient. La victoire du GPN ne mit pas fin au débat.

24 Avant même d’arriver au pouvoir, Lee Myung-bak dénonçait déjà « une politique d’apaisement unilatéral », « une politique du distributeur automatique » en vertu de laquelle Pyongyang venait retirer de l’argent chaque fois qu’il en avait besoin, ce qui coûtait une fortune aux contribuables sud-coréens et créait des tensions avec les États-Unis. Selon lui, même Pyongyang n’y croyait pas et ne voyait là que « les habits neufs de la vieille stratégie de confrontation » destinée à détruire le socialisme nord-coréen [18]. Pendant sa campagne, Lee proposa sa propre stratégie, intitulée « Vision 3000 » et fondée sur une aide conditionnelle au développement censée procurer au Nord une croissance de 10 % par an et porter son revenu par tête à 3000 $ en dix ans  [19], grâce à un plan d’aide global portant sur cinq secteurs majeurs : l’industrie, l’éducation, les finances, l’infrastructure et les conditions de vie. Pour l’industrie, par exemple, Séoul proposait de développer 100 entreprises nord-coréennes dont les exportations devaient rapporter plus de 3 milliards de dollars. Pour l’éducation, le Sud formerait 300000 ouvriers et investirait 40 milliards de dollars via un fonds international de développement.

25 Au préalable, Pyongyang devait remplir toutes les obligations prévues par le communiqué du 19 septembre 2005 adopté à l’issue du quatrième « round » des négociations à Six (entre les deux Corées, les États-Unis, la Chine, le Japon et la Russie). Paradoxalement qualifiée de « globale et flexible », l’approche de Lee avait en fait pour objectif premier la dénucléarisation du Nord, dont dépendaient tout progrès futur en matière de coopération et tout investissement privé ou public du Sud au Nord. Les projets de coopération seraient désormais classés en trois catégories selon leur importance et leur coût. La première catégorie, l’aide humanitaire (riz, engrais, matériel médical, soutien à la reforestation et aux projets environnementaux) se poursuivrait. Les projets commercialement viables et bénéficiant au Sud (développement des ressources naturelles, des infrastructures de transport et de communication, entre autres) étaient supposés se poursuivre sous le contrôle d’un Fonds de coopération intercoréenne nouvellement créé. Les projets de la troisième catégorie, les plus coûteux – en particulier la réhabilitation des infrastructures nord-coréennes en ruine et la création d’une autre « zone spéciale de paix et de coopération » autour du port de Haeju, sur la côte occidentale, à 75 kilomètres à l’Ouest de Kaes?ng – étaient suspendus. Il en fut de même pour presque tout ce que Kim Jong Il et Roh Moo-hyun avaient décidé au sommet de 2007. Pour dénoncer l’accord passé du temps de son prédécesseur, Lee invoqua l’absence d’étude de faisabilité sérieuse avant la signature. Le régime de Pyongyang fondait de grands espoirs sur cette opération et son abandon compromit toute la poursuite de la coopération.

26 Plus dommageable encore fut le choix de Lee de faire des droits de l’homme une de ses priorités essentielles [20]. Il promit qu’il n’hésiterait pas à évoquer ouvertement la question avec les dirigeants nord-coréens, au nom d’une « critique constructive » dont il assurait qu’elle ferait beaucoup pour améliorer le sort des Nord-Coréens. Or, aussi correct qu’il ait été moralement et politiquement, ce choix politique fut désastreux pour la coopération intercoréenne. Après avoir été réorganisé, le ministère de la Réunification reçut une nouvelle mission dont l’objectif allait dans un sens complètement opposé à ce qui avait été mis en place sous les administrations précédentes, à savoir la promotion de « la coprospérité et [de] la coexistence pacifique via la réconciliation et la coopération ». En insistant de manière agressive sur la dénucléarisation et la démocratisation, Lee s’aliéna Pyongyang, rendant dès lors la réhabilitation économique et l’ouverture politique du Nord plus improbables que jamais.

27 Toutefois, le Président n’avait pas définitivement arrêté l’aide alimentaire et répétait que les livraisons reprendraient dès que Pyongyang en ferait officiellement la demande. Son refus d’envisager tout accroissement de cette aide unilatérale était cependant un autre signal fort adressé aux dirigeants du Nord. En mars 2008, ceux-ci décidèrent de répondre clairement : les médias de Pyongyang commencèrent à fustiger « la clique réactionnaire et belliciste » de Lee, et des programmes spéciaux d’éducation, y compris à l’intention des travailleurs des ZES du Mont K?mgang et de Kaes?ng, furent organisés pour la dénoncer.

28 Les relations Nord-Sud se dégradèrent encore davantage quand l’armée nord-coréenne prit prétexte de certaines remarques formulées par le général Kim Tae-young, nouveau chef de l’état-major général du Sud, pour menacer de rompre le dialogue intercoréen entre généraux. Kim avait déclaré devant le Parlement que ses forces étaient prêtes à frapper préventivement les sites nucléaires du Nord en cas de menace contre le Sud. La réponse du Nord ne se fit pas attendre : « Si la partie sudiste ne retire pas ses propos inconsidérés au sujet de “frappes préventives” et ne formule pas des excuses claires, notre Armée populaire considèrera que cela démontre sa volonté de suspendre le dialogue et tous les contacts » [21]. Ensuite, Pyongyang procéda à des tirs d’essai de missiles à courte portée, menaça de geler le démantèlement de la centrale nucléaire de Y?ngby?n et continua de refuser de mettre en œuvre l’accord sur l’abandon de ses programmes d’armement nucléaires conclu dans le cadre des négociations à Six. En mars 2008, dans un contexte de raidissement bilatéral, l’armée nord-coréenne se déclara prête à « riposter à la moindre menace d’attaque “préventive” par une frappe plus rapide et plus dévastatrice » [22], et la marine mit son homologue du Sud en garde contre toute tentative d’intrusion dans les eaux territoriales disputées entre les deux Corées en mer Jaune.

29 La communauté internationale continuant d’exercer sa pression sur le régime de Pyongyang pour l’obliger à faire toute la lumière sur ses programmes nucléaires et à avancer sur les dossiers des droits de l’homme, des prisonniers de guerre et des personnes kidnappées [23], 11 des 13 fonctionnaires sud-coréens en poste à Kaes?ng et dont la mission était de faciliter les contacts entre les investisseurs et leurs partenaires du Nord furent expulsés ; seuls restèrent les deux fonctionnaires chargés de l’entretien des installations. Après une réunion d’urgence du cabinet, le porte-parole de la présidence sud-coréenne annonça que « cet incident très regrettable compromettait les progrès de la coopération économique avec le Nord », et que le gouvernement agirait « en conformité avec des principes inébranlables mais avec souplesse » afin de prévenir « toute aggravation de la situation tant qu’on pourrait l’éviter ». Quant au nouveau ministre de l’Unification, il affirma que non seulement aucune concession ne serait faite face à ces expulsions, mais que celles-ci allaient « freiner le développement de la zone de Kaes?ng en inquiétant les investisseurs potentiels »  [24]. Ce qui se révéla rapidement être la vérité…

La coopération intercoréenne en crise

30 Le 11 juillet 2008, une touriste sud-coréenne de 53 ans, Park Wang-ja, en vacances au Mont K?mgang, fut abattue par une sentinelle nord-coréenne pour avoir pénétré dans une zone militaire alors qu’elle se promenait sur la plage avant le lever du jour. Invoquant une « mesure d’autodéfense », Pyongyang refusa la création d’une commission d’enquête conjointe. Séoul réagit en suspendant tous les voyages touristiques et souleva la question à une réunion du Forum régional de l’ASEAN à Singapour. Cela n’empêcha pas Pyongyang d’enjoindre Hyundai Asan de réduire, avant le 20 août, à 200 personnes le nombre de ses employés, désormais « inutiles », sur le site du Mont K?mgang (où restaient encore en poste 536 personnes, dont 114 Sud-Coréens). Seuls 74 Sud-Coréens et 125 Chinois d’origine coréenne, indispensables pour l’entretien des installations, furent donc maintenus sur place. Ces coupes claires démontraient que le régime nord-coréen ne redoutait pas de riposter à la ligne dure adoptée par Séoul. Avait-il vraiment mesuré les risques qu’il prenait ? Le plus grave, selon Yoo Ho-yul, professeur d’études nord-coréennes à la Korea University, fut la perte de confiance des investisseurs étrangers, qu’il cherchait à attirer en même temps qu’il discutait de l’abandon de son programme nucléaire [25].

31 Lee tenta quelques gestes d’apaisement. En septembre, il autorisa trois ONG progressistes militant pour le dialogue à envoyer des délégations à Pyongyang pour discuter des moyens de renforcer les échanges avec leurs homologues de RPDC. En octobre, il supprima la nécessité d’obtenir une autorisation préalable pour les entreprises sud-coréennes désireuses d’investir au Nord  [26]. Dans ce climat un peu moins tendu, une joint venture fut inaugurée à Pyongyang même. Pyongyang Hemp Textiles, dont le capital de 30 millions de dollars était apporté à parts égales par Andong Hemp Textiles et par Saebyol, une compagnie commerciale du Nord, devait employer un millier de travailleurs nord-coréens sur une zone de 47000 mètres carrés dans la capitale. Plusieurs centaines d’invités assistèrent à l’inauguration qui avait été retardée de deux mois à cause des tensions [27].

32 Cependant, à Séoul, les conservateurs ne désarmaient pas. Selon eux, ces investissements n’avaient d’autre effet que de « prolonger la vie du régime communiste ». Le gouvernement conditionna la livraison au Nord de 3000 tonnes de tuyaux d’acier à un accord qui devait être conclu lors du nouveau « round » des négociations à Six sur le contrôle des mesures de désarmement auxquelles Pyongyang s’était engagé. Le Journal des travailleurs nord-coréen (Rodong Sinmun) accusa les dirigeants du Sud de poursuivre une politique de « confrontation effrénée » et de traîner la RPDC dans la boue [28]. À la mi-octobre, le Nord exigea que Séoul interdise les activités d’organisations sud-coréennes qui s’étaient mises à envoyer vers le Nord des ballons chargés de tracts contre le régime. Pyongyang invoquait un accord de 2002 qui interdisait les attaques de propagande entre les deux parties, et à la suite duquel les haut-parleurs installés par les deux armées dans la zone démilitarisée avaient été débranchés. Lee répondit que le Sud était une démocratie qui respectait la liberté d’expression. Toutefois, quand le Nord menaça d’envoyer l’armée expulser les Sud-Coréens encore présents à Kaes?ng, le ministre de l’Unification demanda aux organisations concernées de suspendre leurs actions parce qu’elles nuisaient aux relations intercoréennes et aux entreprises installées dans le parc. Deux groupes refusèrent cependant et annoncèrent un nouveau lâcher de 100000 tracts en déclarant à la presse : « Si le Sud cède aux menaces, le Nord ne cessera jamais d’exiger toujours plus (…). Cela fait déjà cinq ans que nous envoyons des tracts et nous ne pouvons pas accepter qu’on nous demande brusquement de cesser » [29]. Alors que les rumeurs sur l’état de santé de Kim Jong Il se multipliaient, les tracts venus des airs, dont certains avaient atterri jusque dans la banlieue de Pyongyang, semblaient inquiéter de plus en plus le régime, d’autant que les militants sud-coréens mettaient souvent des dollars ou des yuan chinois avec les tracts. Selon le Réseau pour la démocratie et les droits de l’homme en Corée du Nord, l’armée, la police et les réservistes avaient été mobilisés pour les ramasser dans toute la zone frontière. Outre le châtiment qu’elles infligeaient à ceux qui les lisaient, les autorités firent courir le bruit que les tracts étaient imprégnés d’une substance radioactive qui rendait aveugle.

33 Le régime de Pyongyang choisit de frapper là où cela ferait le plus mal. Cela surprit les conservateurs, qui croyaient tous que le Nord bénéficiait trop de la coopération pour se risquer à en perdre les avantages. Kim Jong Il était-il irrationnel au point de saborder Kaes?ng, cette mine de devises et d’expertise où des dizaines de milliers de Nord-Coréens engrangeaient des dollars et apprenaient les technologies avancées ? Déjà, selon le ministère de l’Unification, en octobre 2008 le commerce intercoréen avait diminué de plus de 20 % par rapport à l’année précédente. C’était la première fois qu’on observait un recul à deux chiffres de cet indicateur. Cela n’empêcha pas la délégation nord-coréenne aux pourparlers intercoréens entre généraux d’annoncer cinq nouvelles mesures restrictives à compter du 1^er décembre : « Expulsions sélectives » parmi les Sud-Coréens encore présents à Kaes?ng et au Mont K?mgang, restriction de l’accès aux sites à ceux qui restaient, fermeture des liaisons terrestres à travers la zone démilitarisée (bus touristiques pour Kaes?ng et liaison ferrée Munsan-Pongdong) et restriction de tout le trafic à la frontière, avec de lourdes sanctions en cas de transgression [30]. La RPDC interdit également toute publication sud-coréenne, alors qu’elle autorisait jusque-là l’entrée sur son territoire de 20 journaux à l’usage des Sud-Coréens travaillant dans les bureaux du comité de gestion du parc de Kaes?ng  [31].

34 Ce n’était qu’un prélude. Le 30 mars 2009, un homme d’affaires sud-coréen, connu seulement sous le nom de « Yoo », fut arrêté à Kaes?ng pour avoir proféré des « remarques insultantes » à l’égard de la RDPC et pour avoir prétendument essayé de convaincre une employée nord-coréenne de faire défection. Alors que Pyongyang refusait de discuter de l’affaire dans quelque forum que ce fût et maintenait « Yoo » en prison, le gouvernement de Séoul annonça qu’il exigerait désormais un sauf-conduit pour tous les cadres qui allaient travailler au Nord, au risque que toute activité s’arrête à Kaes?ng. La RPDC durcit encore son attitude après le vote de nouvelles sanctions par le Conseil de sécurité de l’ONU, en réponse à un tir de missile à longue portée en avril 2009 et au deuxième essai nucléaire nord-coréen (résolution 1874) de mai la même année. Le 11 juin 2009, Pyongyang annula tous les accords salariaux, fiscaux et relatifs au loyer concernant Kaes?ng, en exigeant l’augmentation du salaire minimum à 300 $ et le paiement immédiat d’une avance sur loyer de 500 millions de dollars. Les Sud-Coréens devaient accepter ou vider les lieux. Les investisseurs étaient déjà en difficulté : leur chiffre d’affaires (74,5 millions de dollars) avait diminué de 6,6 % au premier semestre par rapport à l’année précédente, et leurs exportations étaient en chute libre à 7,15 millions de dollars (-56 %) [32]. Le départ du fabricant de fourrure Skinne marqua la fin du boom des investissements sud-coréens au Nord.

35 En août 2010, après que les entreprises sud-coréennes eurent cessé de verser les salaires des 42000 employés qui restaient, pour protester contre l’augmentation des taxes et de nouvelles exigences salariales, un accord provisoire fut conclu, qui portait le salaire minimum mensuel à 60,78 $ jusqu’au 31 juillet 2011 [33]. Cette augmentation pourtant minime diminua la compétitivité du parc face aux salaires en Chine et en Asie du Sud-Est. Aujourd’hui, la coopération intercoréenne est au plus bas.

Leçons pour l’avenir

36 Pyongyang rejette la responsabilité de la dégradation des relations intercoréennes sur « la politique de confrontation exacerbée » du Sud, et ajoute que l’avenir des deux ZES est entre les mains de Séoul. La situation actuelle va coûter très cher au gouvernement sud-coréen, qui a garanti les investissements à hauteur de 90 % contre les risques de guerre ou de fermeture forcée de leurs installations. Si les investisseurs se retirent, le Nord perdra une source de revenus importante, mais il gardera au moins les infrastructures du parc industriel et de la station touristique, puisqu’elles sont sur son territoire.

37 Rien ne permet de chiffrer les bénéfices qu’ont pu réaliser les investisseurs sud-coréens. Hyundai Asan et les entreprises installées à Kaes?ng ont toujours reçu des subventions du gouvernement du Sud, directement et indirectement, et pas toujours dans la transparence ; les autorités n’ont d’ailleurs jamais voulu révéler combien cela avait coûté. D’après Andrei Lankov, de l’Université Kookmin à Séoul, « Kaes?ng est un des meilleurs résultats qu’ait eus la coopération intercoréenne ; mais, sur le plan purement financier, il ne constitue sans doute pas une bonne affaire pour le Sud, et il n’a guère aidé à stabiliser la situation politique » [34]. Il n’en reste pas moins que le gouvernement de Séoul, outre qu’il doit s’inquiéter pour l’avenir de ses investissements, est face à un dilemme politique : la ZES est en effet le seul endroit où des Nord et des Sud-Coréens travaillent côte à côte au quotidien, ce qui permet au gouvernement de Séoul de disséminer des informations susceptibles de miner peu à peu le régime nord-coréen  [35].

38 Les conservateurs ont toujours dénoncé les ZES comme un moyen de subventionner Pyongyang. Il est vrai que Kaes?ng rapportait environ 100 millions de dollars par an au pouvoir nord-coréen. Pourquoi donc a-t-il sabordé le parc si résolument ? L’affaire des ballons remplis de tracts a tout l’air d’être un prétexte : ceux-ci ne menaçaient pas plus le régime que toute la propagande déversée massivement sans aucun effet depuis le Sud avant l’accord de 2002. La raison est à chercher dans ce qui se passait dans le complexe lui-même, et qu’a souligné Andrei Lankov : à travers de multiples contacts impossibles à contrôler, les travailleurs nord-coréens découvraient que leurs compatriotes du Sud étaient très différents de ce que disait la propagande. Peut-être même y discutait-on, prudemment, de politique… Cela ne pouvait qu’être dangereux à long terme, comme le soulignait déjà un autre expert russe de la Corée du Nord, Alexander Zhebin, au début des années 1990, quand on a commencé à évoquer la possibilité d’une coexistence pacifique dans la péninsule  [36].

39 Les dirigeants du Nord le savaient bien, qui avaient exigé à l’origine que les ouvriers soient remplacés tous les ans, avant de réaliser que c’était impossible pour des raisons techniques. Inévitablement, des rumeurs merveilleuses sur la vie au Sud – qu’il était impossible de faire cesser – ont circulé entre les ouvriers et dans leurs familles. Pour le Parti du travail, chaque employé du Mont K?mgang et de Kaes?ng était devenu une publicité vivante pour le capitalisme et le moment est arrivé où il n’était plus possible de laisser faire. À Kaes?ng, au moins 20 personnes ont été inquiétées pour avoir parlé en bien du Sud et du capitalisme. En 2007, pour faire cesser les discussions sur les ZES  [37], il y a eu de nombreuses mutations parmi les cadres du parti, et certains des dirigeants favorables à la politique de réconciliation ont été limogés. Choe Sung Chol, qui avait été longtemps en charge des relations avec le Sud, aurait été exécuté en 2009 pour ne pas avoir prévu la politique du nouveau gouvernement conservateur, et peut-être aussi pour avoir reçu des pots-devin d’investisseurs sud-coréens, pratique au demeurant courante durant les beaux jours de la coopération [38].

40 Les dirigeants du Nord ont longtemps entretenu le mythe d’un Sud « misérable et désespéré », ployant sous le joug de l’impérialisme américain. La contrebande de DVD venus du Sud et les contacts directs noués dans les ZES ayant démenti cette fable, la propagande décrit maintenant le Sud comme un pays riche, mais moralement corrompu et miné par les discriminations sociales. Elle assure que ses habitants admirent la pureté spirituelle et l’indépendance nationale du Nord, et rêvent de se régénérer par le juche sous la conduite de Kim Jong Il, dépeint comme aussi populaire au Sud qu’il l’est (ou est supposé l’être) au Nord. Le régime ne peut pas prendre le risque que ce mythe s’effondre à son tour et que la population se rende compte à quel point elle est misérable en comparaison avec la prospérité et la liberté dont jouissent les gens du Sud. C’est pour cela que les ZES étaient dès le départ un pari risqué. L’élite dirigeante les a tolérées tant que les bénéfices financiers étaient élevés et le risque politique contrôlable. Sans doute pensait-elle, au début de l’expérience, pouvoir empêcher la dissémination d’informations dangereuses. Dans leur rapport Inter-Korean Cooperation 2000-2008, Sabine Burghart et Rüdiger Frank comparent ce qui se passe en Corée avec ce qui s’est passé en Europe de l’Est. Ils rappellent que « tous ceux qui ont vécu dans l’Europe communiste peuvent témoigner de la façon dont le poison idéologique l’a lentement minée comme un cancer, avant de révéler toute sa puissance mortelle et de détruire le système de l’intérieur » [39]. Selon eux, Kim Jong Il lui-même aurait déclaré en 1995 : « La grande leçon que nous devons tirer de la chute du socialisme dans certains pays, c’est qu’elle a commencé avec la corruption idéologique » [40].

41 La RPDC ne peut pas se permettre d’imiter l’expérience chinoise, parce que celle-ci exige un relâchement considérable du contrôle policier à l’intérieur du pays. Le régime chinois y a survécu, mais la grande différence est qu’il n’avait pas à sa porte un « autre » riche et puissant, une autre « moitié » de la même nation bénéficiant de bien plus de liberté et de prospérité. Les dirigeants de Pyongyang pensent que, si leur population vient à s’en rendre vraiment compte, ils n’y survivront pas. Désormais placées sous le contrôle direct de l’armée, les deux ZES apparaissent aujourd’hui comme les reliques d’une expérience trop dangereuse pour être jamais retentée. La RPDC est en train de se replier sur la politique du s?n’gun et sur le système d’avant 1990, en ne conservant du marché que ce qui est indispensable pour continuer à fonctionner.

42 Quant aux conservateurs de Séoul qui espèrent hâter la fin du régime en le privant de toute ressource, ils pourraient bien provoquer l’inverse de ce qu’ils souhaitent : dans ce pays à nouveau isolé, le régime peut survivre bien plus longtemps, car une population misérable et affaiblie n’a ni l’énergie ni les armes pour se soulever, surtout si elle ignore presque totalement combien son sort pourrait être différent. En refermant le pays et en prolongeant ainsi les souffrances de son peuple, la nomenklatura nord-coréenne gagne du temps pour continuer à profiter de sa vie relativement luxueuse.

43 A près dix ans de coopération réussie, la plupart des accords conclus à l’occasion des sommets de 2000 et 2007 sont aujourd’hui remis en question sans avoir été menés à leur terme. La zone touristique du Mont K?mgang est à l’abandon, le complexe industriel de Kaes?ng en grandes difficultés et la liaison ferroviaire à la frontière interrompue ; les deux Corées n’ont pas envoyé d’équipe commune aux Jeux olympiques de Pékin et Pyongyang et Séoul en partagent la responsabilité.

44 En dépit de la volonté ostensiblement proclamée d’affranchir le processus de coopération des considérations politiques, les dirigeants des deux parties n’ont jamais établi la confiance et la compréhension mutuelle qui auraient permis de donner la priorité à la logique économique. Les déclarations abruptes d’un général sud-coréen, une touriste qui s’égare pendant une promenade matinale, des montgolfières chargées de tracts, tout cela a été habilement utilisé par le régime nord-coréen pour empêcher que se produise une contamination idéologique à trop grande échelle. De leur côté, les conservateurs de Séoul ont manipulé le problème nucléaire et celui des droits de l’homme pour faire cesser la coopération sans condition avec la RPDC, ce qui a eu pour effet de mettre fin à la coopération tout court.

45 Dans un premier temps, Pyongyang a jugé le processus risqué, mais profitable. La dévastation provoquée par les inondations, la sécheresse et la famine ne lui laissaient guère le choix. Les libéraux au pouvoir à Séoul, quant à eux, avaient les moyens financiers et politiques de manœuvrer. Ensuite, à mesure qu’il avançait, le processus de coopération a exigé de Séoul de plus en plus de moyens, tout en représentant de plus en plus de dangers pour Pyongyang. La complexité du jeu politique régional, marqué par le legs de la Guerre froide et par la crise économique mondiale, a fait le reste.

46 Les deux dernières années ont montré clairement qu’aucune des deux patries n’était assez motivée pour maintenir les ZES en état de fonctionner avec les infrastructures qu’elles nécessitent. Les vieux conservateurs qui dominent aujourd’hui la vie politique, à Pyongyang comme à Séoul, ne sont pas des visionnaires ; ils réagissent à court terme, mus par la hantise de la survie, d’un côté, par un populisme bon marché, de l’autre. Il faudra sans doute encore deux ou trois ans avant que les mécanismes de succession dynastique au Nord et de nouvelles élections générales au Sud ramènent – peut-être – la génération des réformateurs au pouvoir.

47 Les accords de 2007 entre Roh Moo-hyun et Kim Jong Il n’ont pas encore été appliqués. La complémentarité entre l’industrie avancée du Sud et les ressources naturelles et la main-d’œuvre du Nord attend toujours d’être mise en œuvre. Il faudra d’abord reconstruire et améliorer les infrastructures : voies ferrées, liaisons routières, ports et aéroports attendent d’être remis en service et reliés entre eux. Cela exigera des investissements massifs du secteur privé, et beaucoup de volonté et de coordination entre les deux gouvernements rivaux. On n’y parviendra pas sans que s’ouvre une nouvelle phase de coopération très améliorée entre les deux pays.

48 En attendant, la nation divisée en revient à la logique de guerre froide qui prévalait avant le pacte de non-agression et de dénucléarisation de décembre 1991. Pourtant, dix ans de Sunshine Policy ont changé les choses, surtout la perception que la population de chacun des deux pays a de l’autre. Et cela rend inévitable une nouvelle tentative de coopération économique [41]. ?