ROBERT C. LIEBERMAN Shaping Race Policy : The United States in Comparative Perspective Princeton, Princeton University Press, 2005, XVIII – 312 pages.

1déjà auteur d’une étude remar-quée consacrée à l’impact de la configuration raciale américaine sur les formes et les limites de l’État providence aux États-Unis depuis l’époque du New Deal  [1], Robert Lieberman, professeur associé de science politique à l’Université de Columbia, propose à présent une analyse comparée à vocation explicative des trajectoires des États-Unis, du Royaume-Uni et de la France en matière d’intégration des minorités (minority incorporation), ici envisagée principalement sous l’angle socioéconomique. L’objet immédiat de la comparaison est l’élaboration, la mise en œuvre et l’efficacité au regard de cet objectif – plus ou moins communément défini comme tel suivant les cas – des politiques publiques relevant de la lutte contre les discriminations dans l’emploi, d’une part, du fonctionnement de l’État providence, d’autre part. Bien que ces politiques diffèrent suivant leur degré d’articulation avec l’objectif en question, a priori plus grand dans le premier cas que dans le second, les examiner conjointement se justifie notamment par le fait que, dans les trois pays considérés, la position de l’individu sur le marché du travail et, plus précisément, son statut éventuel de titulaire d’un emploi déterminent largement la nature et l’ampleur des prestations sociales dont il sera appelé à bénéficier. Quant aux résultats d’un tel examen, mené ici avec une systématicité qui force l’admiration, ils varient très sensiblement d’un pays mais aussi d’un domaine d’action publique  [2] à l’autre, ce qui tend à invalider la thèse d’une surdétermination des performances enregistrées – comme des stratégies requises pour les obtenir – par l’intensité d’un racisme historiquement cristallisé et conçu comme un attribut de la société dans son ensemble  [3]. Pour simplifier, les États-Unis se distingueraient par le contraste observé entre le relatif succès des dispositifs de lutte contre les discriminations dans l’emploi et l’échec des programmes relevant de l’État providence en tant qu’instrument de réduction des inégalités entre groupes définis sur une base ethnoraciale, et ce à peu près à l’inverse de la configuration britannique. Quant à la France, de par une singulière conjonction de facteurs « culturels » au sens le plus large du terme (prééminence d’un principe de non-usage de catégories raciales par les pouvoirs publics) et institutionnels (absence, jusqu’en 2005, d’une instance administrative spécifiquement destinée à veiller à l’application de la législation antidiscriminatoire), ou encore intermédiaires entre ces deux registres (affectation de fait d’une proportion particulièrement élevée du budget de l’État providence à des dépenses bénéficiant aux titulaires d’un emploi, population dans laquelle les membres des minorités sont relativement sous-représentés), en définitive, elle serait perdante sur les deux tableaux… De manière générale, si l’auteur se montre toujours soucieux de repérer précisément les modes de composition des déterminants institutionnels et idéels de l’action publique dans chaque contexte national  [4], il conclut le plus souvent à la primauté des premiers, en mettant notamment l’accent sur les effets de la centralisation du pouvoir, apparemment positifs pour ce qui est de la capacité de l’État providence à contribuer à l’intégration des minorités – la confrontation des expériences américaine et britannique en témoigne –, intrinsèquement indéterminés et parfois négatifs en ce qui concerne l’action antidiscriminatoire. Ainsi, dans le cas des États-Unis, ce serait au contraire la relative fragmentation du dispositif de supervision de la mise en œuvre du Civil Rights Act de 1964 qui, en mettant à la disposition des groupes d’intérêt mobilisés pour orienter celle-ci dans une direction plus contraignante une pluralité de points d’entrée dans le processus décisionnel, aurait largement contribué aux succès enregistrés à cet égard.

2Toujours stimulant, souvent convaincant et relativement équilibré dans l’attention portée aux différents cas étudiés, l’ouvrage intègre un matériau empirique imposant dans un cadre d’analyse homogène et clairement défini. À cet égard, il offre une contribution de première importance à une littérature émergente qui semble témoigner d’un « tournant comparatif » dans l’étude des politiques publiques relatives à la gestion de la « diversité » croissante des populations des démocraties occidentales  [5]. Certaines critiques peuvent toutefois lui être adressées  [6].

3Les premières tiennent à l’inégale actualisation des données prises en compte et des références bibliographiques mobilisées suivant les pays. Très complètes du côté américain, ces dernières, pour ce qui est de la France, font pratiquement l’impasse sur les publications en français intervenues durant la dernière décennie, tandis que les développements concomitants – très brièvement évoqués p. 217-219 – ne sont pas non plus véritablement intégrés à la démonstration. Or, dans ce cas, c’est précisément à partir de la seconde moitié des années 1990 que les discriminations raciales ont été érigées en problème public  [7] et, exception faite de quelques travaux précurseurs  [8], construites en tant qu’objet central d’investigation scientifique  [9] … Dans le même ordre d’idées, le caractère peu « vigoureux » (p. 195) de la mise en œuvre du dispositif antidiscriminatoire britannique, sur lequel l’auteur choisit de mettre l’accent, n’apparaît comme tel qu’au regard des formes plus contraignantes de discrimination positive en vigueur aux États-Unis – auxquelles tend alors à être attribuée une valeur normative –, mais surtout que dans la mesure où l’inflexion significative intervenue en l’an 2000 – extension de la portée du Race Relations Act de 1976 aux autorités publiques et accroissement corrélatif du pouvoir de contrôle de la Commission for Racial Equality –, mentionnée en une phrase dans le chapitre de conclusion (p. 218), n’est pas réellement prise en compte  [10]. Sans véritablement invalider les caractérisations globales des différentes configurations nationales élaborées par Lieberman, l’intégration de ces éléments empiriques supplémentaires aurait pu le conduire à relativiser et historiciser davantage les contrastes établis dans le cadre du modèle proposé.

4D’autres réserves, de nature sans doute plus fondamentale, ont trait au statut de la démarche comparative par rapport au cadre théorique privilégié, d’une part, à la dimension et au degré de généralité des catégories utilisées au sein même du cadre en question, d’autre part.

5En effet, tout au long de l’ouvrage, la comparaison se trouve réduite à sa valeur instrumentale et se voit assigner une fonction et une seule : celle d’élargir l’échantillon examiné de manière à pouvoir mieux mettre à l’épreuve des hypothèses quant à la puissance de détermination causale respective des « idées » et des « institutions » et la nature de leurs modalités d’articulation – comme il est indiqué très clairement p. 12-13. Tout se passe comme si était exclue d’avance la possibilité que de la confrontation avec ce matériau empirique élargi émergent des éléments conduisant à reconsidérer une armature théorique apparemment définie une fois pour toutes en amont de l’enquête comparative. Peut-être est-ce là en partie le résultat d’une stratégie d’exposition qui occulterait les effets de rétroaction produits par cette enquête sur la conception de la problématique générale, mais telle n’est pas l’impression dominante qui se dégage de la lecture. Et dans la mesure où ce n’est pas le cas, l’usage de la comparaison ici en vigueur peut paraître d’autant plus limitatif que les catégories qui font figure d’unités de référence – soit la dichotomie canonique entre « idées » et « institutions », dont le maniement s’apparente à une figure imposée pour bon nombre de politistes américains  [11] – sont trop grossières pour ne pas déboucher in fine sur la conclusion attendue : chacune de ces deux séries de facteurs, considérée isolément, s’avérant impuissante à expliquer l’intégralité des phénomènes de changement politique et social observés, il conviendrait plutôt de s’attacher à repérer leurs modes d’agencement spécifiques dans les différents contextes historiques considérés (p. 24, 117,200-201). C’est indéniable, mais ce n’est pas non plus une révélation… Vu la richesse et la rigueur de l’ouvrage, il est dommage que sa valeur ajoutée sur le plan théorique paraisse ainsi dépendre de la mise à distance de propositions alternatives aussi manifestement intenables.

6Enfin, il est des cas où le tropisme « néo-institutionnaliste » de l’auteur – allié à une conception stato-centrée et donc assez restrictive des « institutions » tenues pour pertinentes, largement identifiées aux contraintes induites par le fait et les modalités de la séparation (horizontale et verticale) des pouvoirs dans chacun des cadres nationaux considérés – le conduit à laisser de côté des éléments d’explication alternatifs au moins aussi convaincants mais extérieurs à cette grille d’analyse. On en voit un exemple dans le chapitre où il entreprend d’expliquer la prohibition de la discrimination indirecte dans le Race Relations Act britannique de 1976 – alors que, aux États-Unis, le Civil Rights Act de 1964 s’était abstenu de franchir ce pas – par des propriétés inhérentes à la « configuration institutionnelle du processus législatif » (p. 167) au Royaume-Uni et, plus précisément, par le fait que, dans ce cas, l’existence d’une majorité parlementaire solide et uniformément mobilisable aurait dispensé le gouvernement de l’obligation d’accepter les compromis nécessaires à la formation d’une coalition victorieuse, lui permettant ainsi « d’inscrire dans la loi la politique de son choix » (p. 165). Cette interprétation, en effet, pose au moins deux problèmes.

7D’une part, dans la mesure où elle prétend rendre compte du contraste entre les choix législatifs opérés dans les deux pays, elle semble suggérer que, en 1964, le gouvernement de Lyndon Johnson aurait également souhaité obtenir l’interdiction de la discrimination indirecte mais aurait été contraint d’y renoncer sous la pression des Républicains modérés du Congrès dont le soutien lui était indispensable. Or, s’il est exact que les partisans du projet de loi avaient dû multiplier les assurances quant au fait que celui-ci ne couvrirait pas les cas de figure relevant de la discrimination indirecte – comme il est opportunément rappelé p. 161-162 –, il ne s’agissait pas là à proprement parler d’une concession de leur part, encore moins d’un revirement. C’était simplement le moyen de contrer la tactique alors privilégiée par les adversaires les plus résolus de la législation et consistant à agiter le spectre de l’édification d’un système de préférences raciales dans l’emploi au bénéfice des Noirs « sous-représentés », pour une raison ou pour une autre, dans la main-d’œuvre des entreprises, évolution présentée à tort comme la conséquence naturelle et immédiate de la loi, dans une perspective polémique et non véritablement descriptive  [12]. Contrairement à une illusion rétrospective dont l’auteur ne se démarque pas ici de manière suffisamment nette, la grande majorité des partisans de la législation n’ambitionnaient pas initialement d’interdire la discrimination indirecte, pour la simple raison que la distinction conceptuelle entre discrimination directe et discrimination indirecte demeurait alors des plus floues. Ce n’est qu’à partir du moment où, une fois le Civil Rights Act entré en vigueur, le caractère erroné du présupposé – largement répandu – selon lequel la prohibition effective des discriminations directes aurait nécessairement pour conséquence la résorption du sous-emploi des Noirs est devenu perceptible – et de plus en plus évident – que la question de savoir s’il conviendrait également d’interdire les pratiques relevant de la discrimination indirecte (disparate impact discrimination) a pu être formulée en ces termes.

8D’autre part, et comme Lieberman le reconnaît lui-même implicitement dans son chapitre introductif (p. 8), l’analyse « institutionnaliste » – du moins dans sa variante centrée sur des configurations institutionnelles nationales considérées indépendamment les unes des autres – demeure impuissante à éclairer entièrement le processus au terme duquel le gouvernement britannique en est venu à identifier l’interdiction de la discrimination indirecte comme constituant « la politique de son choix ». En particulier, en ne relevant pas que les formules – citées p. 166 – employées par le Secrétaire à l’Intérieur Roy Jenkins pour qualifier les pratiques relevant de la discrimination indirecte (« fair in a formal sense (…) but (…) discriminatory in its operation ») et justifier leur inclusion dans la gamme des comportements prohibés par le Race Relations Act sont presque mot pour mot empruntées à la décision de la Cour suprême des États-Unis Griggs v. Duke Power Company qui, en 1971, avait déjà étendu la portée du Civil Rights Act aux pratiques en question  [13], l’auteur est conduit à sous-estimer l’impact des transferts de paradigmes d’action antidiscriminatoire d’un pays à l’autre – point effleuré mais non développé p. 156 – et de tout ce qui relève de l’« isomorphisme »  [14] ou du « mimétisme »  [15] institutionnel à l’échelle internationale. Dans cette perspective, cependant, il était relativement logique que les autorités britanniques, en 1976, puisent leur inspiration dans les développements les plus récents intervenus outre-Atlantique – dans l’arrêt Griggs plutôt que dans le Civil Rights Act de sept ans antérieur –, prenant ainsi acte de l’expérience et du savoir pratique accumulés dans l’intervalle quant à l’incapacité d’un dispositif prohibant uniquement la discrimination directe à remédier au sous-emploi des membres des minorités ethnoraciales à brève échéance. Si la discrimination indirecte a été mise hors la loi par le Race Relations Act et non par le Civil Rights Act, donnant ainsi à la législation britannique un caractère a priori plus radical, c’est sans doute moins du fait de l’inégalité dans la contrainte représentée par la nécessité éventuelle de passer des compromis pour obtenir la prohibition de la discrimination directe que parce que l’insuffisance de cette prohibition au regard d’un objectif d’intégration des minorités était devenue, au fil du temps et précisément dans la mesure où l’option consistant à s’en tenir à elle avait déjà été expérimentée aux États-Unis de 1964 à 1971, de plus en plus nettement perceptible. La dimension proprement dynamique du changement politique aurait dû être ici au cœur de l’analyse  [16].