1p international (FMI), les bureaucraties africaines ne sont our la Banque mondiale et le Fonds monétaire ni efficaces ni viables. La corruption et la mauvaise gestion des ressources publiques qui caractérisent ces administrations ont été dénoncées comme étant les principaux obstacles à la reprise économique des pays concernés.

2C’est la raison pour laquelle, depuis les années 1990, les Institutions financières internationales (IFI) ont institué la « bonne gouvernance » comme le seul instrument capable de remédier à ces insuffisances. L’expression « bonne gouvernance » désigne une série de mesures dont l’objectif est de transformer des administrations publiques « en état de dysfonctionnement » en prestataires de service efficaces, transparents et répondant de leurs actes devant la population, dans le cadre de l’État de droit. Une de ces mesures est la réforme de la fonction publique, autrement dit, la réorganisation de la bureaucratie d’État, selon les principes de la « nouvelle gestion publique » (New Public Management, NPM). La Banque mondiale et le FMI font donc de la réorganisation de la fonction publique l’une des conditions premières de leur soutien financier à un État. En Afrique subsaharienne, où la plupart des pays ont mis en application les réformes de la bonne gouvernance durant la dernière décennie, la réorganisation de la fonction publique a eu des résultats nuancés. En dépit de l’introduction de nouveaux systèmes de gestion et de comptabilité, de la sous-traitance et de la privatisation de fonctions non régaliennes du gouvernement et du licenciement du personnel gouvernemental surnuméraire, les performances et l’efficacité des bureaucraties africaines ne sont toujours pas jugées satisfaisantes par la « communauté des bailleurs de fonds ».

3Partant d’archives et de données ethnographiques sur la réforme de la fonction publique au Malawi entre 1994 et 2004  [1], nous voudrions démontrer ici que la mise en application du programme de la bonne gouvernance n’a pas réussi à atteindre les dynamiques sous-jacentes des bureaucraties postcoloniales de l’Afrique subsaharienne. Les politiques promues par les IFI sont fondées sur des conceptions technocratiques de l’État perçu en l’occurrence comme un corps homogène qu’il s’agit de « réparer » avec une série d’« outils » fournis par les experts de la Banque mondiale ou du FMI. Dans le cas des États africains, une telle perspective est biaisée car elle ne prend pas en considération l’héritage colonial et les trajectoires historiques de ces États depuis leur indépendance.

4Ainsi, l’un des principaux éléments de la réforme de la fonction publique au Malawi a été la réduction des dépenses en termes salariaux, par le licenciement, réduction considérée par les consultants des IFI comme le premier pas vers la création d’une administration publique plus efficace  [2]. La diminution du nombre de fonctionnaires – généralement tenue pour l’une des marques distinctives des réformes néolibérales – était d’ailleurs pour les organismes internationaux l’une des conditions du maintien de leur soutien financier. Selon les chiffres officiels, entre 1994 et 2000, le gouvernement du Malawi a donc licencié environ 34 000 employés, principalement des personnels polyvalents et des fonctionnaires occupant des positions subalternes dans l’administration et appelés « juniors ». Or cette mesure, qui est probablement l’une des plus contestées de la réforme, se prête particulièrement bien à une analyse de l’application du programme car, loin de créer une cohésion jusque-là inédite au sein de la fonction publique, elle n’a fait que renforcer les clivages qui y existaient déjà, non seulement à cause de l’histoire coloniale et postcoloniale du Malawi, mais aussi du fait de la création, au cours des années 1990, de nouvelles agences avec le soutien des IFI.

5Notre objectif n’est pas de dresser un bilan de cette réforme mais plutôt de transcender les catégories contingentes de la pensée du développement – qui raisonne en termes de « réussites » et d’« échecs » – et de contribuer, par là même, à une meilleure compréhension des dynamiques d’un État postcolonial en Afrique subsaharienne. Ce faisant, nous adopterons un regard critique sur l’ingénierie sociale promue par les IFI et distinguerons l’analyse sociologique de la pratique du développement. Notre démarche s’appuie sur un savoir anthropologique critique en plein essor qui s’interroge notamment sur la pratique de construction ou d’encadrement des objets mêmes des interventions de développement  [3]. Le danger qu’il y a à mêler catégories d’analyse et catégories analysées est bien connu dans d’autres champs d’enquête  [4].

6Colonie britannique jusqu’en 1964, le Malawi, qui figure parmi les pays les moins développés selon l’index du Programme des Nations unies pour le développement  [5], a mis en application un certain nombre de mesures pensées et financées par les IFI, visant à résoudre des problèmes de la fonction publique préalablement identifiés. La mise en œuvre des ordonnances politiques de la Banque mondiale et du FMI n’est pas un fait nouveau pour le Malawi, qui a été l’un des premiers pays à appliquer les fameux programmes d’ajustements structurels en 1979, puis la série habituelle de réformes visant à stimuler la croissance économique, sans que les résultats soient pour autant probants  [6]. Sous le régime paternaliste de Kamuzu Hastings Banda, « président à vie » de 1971 à 1994, tous les aspects de la vie sociale et politique étaient strictement contrôlés par les services de sécurité de l’État et par le seul parti politique autorisé, le Parti du congrès du Malawi (Malawi Congress Party, MCP). Dans la fonction publique, qui n’échappait pas à ce contrôle, régnait une culture de la peur. Les fonctionnaires devaient une loyauté inconditionnelle au Président et au MCP. La loi du parti unique a pris fin en 1993 lorsque la population, consultée par référendum, a voté majoritairement en faveur de l’introduction de la démocratie multipartite. Les premières élections libres ont été remportées en 1994 par Bakili Muluzi et le Front démocratique uni (United Democratic Front, UDF). Muluzi a dirigé le pays durant deux mandats, jusqu’en 2004, date à laquelle a été élu le Président actuel Bingu wa Mutharika. Certes, au cours des premières années qui ont suivi l’introduction de la démocratie multipartite, la population malawienne a découvert avec enthousiasme ses nouvelles libertés politiques, mais elle a également éprouvé très rapidement un sentiment de désillusion face à l’incapacité des gouvernements démocratiquement élus à redresser une économie en déclin depuis les années 1980. Afin de mettre un terme à la crise économique, ces derniers ont appliqué les ordonnances politiques des IFI, qui allaient de la dérégulation de l’économie à la réforme de la fonction publique.

La vision instrumentale de la bonne gouvernance

7Nouveau paradigme de l’aide au développement, la bonne gouvernance a ouvert au cours des années 1990 une ère nouvelle, celle d’une plus grande ingérence dans les affaires des gouvernements des pays en voie de développement. Afin de mettre en place les conditions favorables au développement économique, les IFI ont appelé à une refonte radicale des institutions étatiques de ces pays suivant le dogme néolibéral. La bonne gouvernance devait ainsi créer un « développement économique et social durable »  [7] ainsi qu’« une stabilité macroéconomique, une viabilité extérieure et une croissance économique ordonnée »  [8].

8La brochure intitulée Governance and Development publiée en 1992 a été la première formulation officielle du nouveau programme de développement de la Banque mondiale. Elle définit la gouvernance comme « la manière dont le pouvoir est utilisé dans la gestion des ressources économiques et sociales en vue du développement d’un pays »  [9]. Selon la Banque mondiale, les dimensions principales de la gouvernance sont « la gestion du secteur public, la responsabilité, le cadre juridique du développement, l’information et la transparence »  [10]. Bien qu’il s’agisse de la première publication exclusivement consacrée aux questions de bonne gouvernance, la Banque mondiale avait déjà abordé le problème des bureaucraties d’État dans les pays en voie de développement dans un rapport sur l’Afrique subsaharienne, publié en 1989, qui identifiait notamment la « gouvernance détériorée » comme l’une des principales causes de la crise économique en Afrique. Ce rapport faisait en particulier porter la responsabilité de ladite crise sur l’expansion des services publics et sur l’interférence de l’État dans l’économie après l’indépendance  [11]. En 1992, en accord avec cette critique néolibérale, les experts et chercheurs de la Banque mondiale ont choisi des instruments visant à créer un « environnement favorable » en « définissant et en protégeant le droit de propriété, en offrant des systèmes juridiques et de régulation efficaces et en améliorant l’efficacité de la fonction publique »  [12].

9Ils ont ensuite développé « l’approche par la gouvernance »  [13], en expliquant notamment que les échecs rencontrés lors des précédentes réformes de la fonction publique en Afrique subsaharienne devaient être imputés au « caractère patrimonial » de l’État  [14]. Une variante de l’approche par la gouvernance a été appliquée au Malawi, et certaines fonctions clés comme la collecte des impôts et les inspections douanières – notamment maritimes – ont été attribuées à de nouvelles agences gouvernementales autonomes ainsi qu’à des entreprises privées. À ces mesures se sont ajoutés un programme de réforme de la fonction publique, l’externalisation de fonctions gouvernementales annexes, telles que le jardinage, les services de sécurité et la charpenterie, ainsi que la privatisation des entreprises nationales. Selon la vision de la Banque mondiale, l’État devait donc désormais se limiter à des fonctions essentielles et une gestion efficace créerait l’espace nécessaire pour que les entreprises privées participent à la croissance économique.

Redimensionner la fonction publique

10Tel a été l’un des principaux objectifs de la réforme de la fonction publique au Malawi  [15]. Pour les experts des IFI, une fonction publique réduite constituait une condition préalable nécessaire à la bonne gouvernance. En 1996, le gouvernement du Malawi a donc annoncé son intension d’externaliser et de privatiser ses fonctions non régaliennes, de réduire les « empiètements et doublons dans la machinerie gouvernementale », d’améliorer les performances et l’efficacité et d’« élaborer et mettre en œuvre un programme de réduction des coûts qui [aiderait] à construire une fonction publique peu coûteuse et viable »  [16].

11La Banque mondiale a conduit deux études, en 1991 et 1993, destinées à mieux évaluer les problèmes qui se posaient au sein de la fonction publique et à élaborer des recommandations  [17]. Ces études ont mis en avant la nécessité de réduire le nombre de personnels qui occupaient les échelons les plus bas de la fonction publique, c’est-à-dire de l’Industrial Class (IC) et, dans une moindre mesure, de la Subordinate Class (SC). Contrairement à ces derniers, les employés de l’IC ne faisaient pas partie de l’« establishment de la fonction publique », expression désignant les positions spécifiées dans la liste du personnel permanent et contrôlées par la Commission du service publique (Public Service Commission), chargée des embauches et des licenciements des fonctionnaires  [18].

12Avant la réforme, la fonction publique garantissait un emploi à vie à des milliers de travailleurs manuels, agents d’entretien, ouvriers, jardiniers, gardiens de sécurité, réceptionnistes, coursiers, etc., bien que tous ces postes de l’IC soient officiellement des emplois temporaires. Outre un salaire régulier – quoique modeste –, la fonction publique offrait à ces employés des avantages sociaux tels que la sécurité sociale, les congés maladie ou des pensions de retraite. Chaque année, de plus en plus de personnes trouvaient du travail dans ce réseau d’emplois subalternes. En 1995,35 % des fonctionnaires occupaient des postes subalternes, tandis que 5 % à peine (soit 5 000 personnes)  [19] occupaient des postes de gestionnaires ou de directeurs, bien d’autres de ces postes restant par ailleurs vacants par manque de candidats qualifiés  [20]. Dans l’administration publique malawienne, ces fonctionnaires de haut rang étaient appelés des « patrons », ce qui laisse supposer l’étendue de leur pouvoir en matière de prises de décision, le terme désignant également des agents seniors qui supervisaient les équipes subalternes dans un service. Évidemment, une telle augmentation du personnel subalterne ne correspondait pas à des besoins réels.

13Les experts de la Banque mondiale ont été les premiers à remettre en cause ce modes de fonctionnement, et ce dès le début des années 1990. Au cours de leurs missions sur place, ils ont très bien identifié les pratiques de cooptation en cours : les chefs de département et autres hauts fonctionnaires abusaient de leur autorité pour fournir un emploi et une sécurité sociale à certains de leurs clients ou à des membres de leur famille. Ils employaient également des individus à l’instigation d’hommes politiques qui usaient, eux aussi, de leur influence pour trouver du travail à leurs clients. La capacité d’employer des personnels IC sans en référer à la Commission du service public ou du Département de gestion des ressources humaines était également utilisée pour embaucher des employés fictifs, communément appelés « travailleurs fantômes », dont les salaires étaient empochés par certains hauts fonctionnaires des départements et des services financiers. Les experts de la Banque mondiale ont donc conseillé de supprimer l’IC et de licencier ses employés. Ces licenciements ont été faits à la discrétion de chaque département. En revanche, la Commission du service public et le Département de gestion et de développement des ressources humaines devaient donner leur aval pour l’intégration, sur des postes titulaires, des IC conservés  [21].

14La mise en œuvre effective du plan d’action s’est révélée bien plus complexe que ce que prévoyaient les accords signés entre la Banque mondiale et le gouvernement. Les objectifs n’ont pas été atteints, les dates butoirs ont été dépassées et la réalisation a souvent été soumise à des décisions ad hoc, à des intérêts particuliers et à des événements non anticipés. Néanmoins, la Banque mondiale et le FMI sont parvenus à maintenir une pression suffisante pour empêcher que le gouvernement ne revienne à sa pratique antérieure d’embauche massive de personnel temporaire et sans formation mais bénéficiant du soutien de politiciens ou de parrains occupant des échelons élevés au sein de l’administration publique. En général, du fait de la transition démocratique, les hommes politiques de l’UDF et des autres partis ne se sont pas opposés à cette réforme car ils avaient tendance à associer les fonctionnaires au régime de Kamzu Banda. Le gouvernement, de son côté, s’est bien gardé d’encourager la réforme car il craignait une révolte des fonctionnaires ; c’est le vice-pré-sident, qui avait fait la promotion de la réforme de la fonction publique, qui a eu la charge de la mener à bout.

15Le secrétaire d’État à la Gestion des ressources humaines (Secretary of Human Resource Management) a calculé qu’il ne fallait garder que 16 000 employés de l’IC, lesquels seraient ensuite titularisés. Selon les estimations, en 1994, l’administration publique employait environ 50 000 personnes dans la classe IC. Cette évaluation demeure néanmoins floue car aucune donnée fiable n’est disponible avant le recensement de la fonction publique en 1995  [22]. La Lettre de politique de développement (Letter of Development Policy), soumise par le gouvernement à la Banque mondiale et demandant 106,4 millions de dollars pour la première phase de la réforme – c’est-à-dire le Programme de restructuration fiscale – indiquait qu’en réponse aux exigences de la Banque mondiale, soumettant son aide financière à la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique, le gouvernement avait licencié entre février et septembre 1995 environ 20 000 fonctionnaires, occupant pour la majorité d’entre eux les échelons inférieurs de l’IC. Cela signifiait qu’il fallait encore licencier 14 000 fonctionnaires pour que l’objectif des 16 000 emplois conservés soit atteint. La seconde vague de licenciements, qui a eu lieu entre 1997 et 1998, a touché les employés dits « juniors »  [23]. Cette catégorie comprenait tous les fonctionnaires dits subalternes, y compris ceux des plus bas échelons, comme les personnels polyvalents, les ouvriers non qualifiés, les agents de vulgarisation ayant peu ou pas de formation, ainsi que les agents de la classe intermédiaire, tels que les enseignants et les employés de bureau n’ayant aucune autorité sur les autres fonctionnaires  [24].

16En 1997, le gouvernement a mis en place une structure spécialisée, l’Agence de gestion du changement du secteur public (Public Sector Change Management Agency, PSCMA), dont la fonction était de conduire des évaluations du fonctionnement de chaque ministère. La mise en place de la PSCMA était l’une des conditions du versement du crédit pour le financement du programme de réforme de la fonction publique. Les évaluations devaient aboutir à des recommandations en vue d’améliorer les performances, de restructurer la direction interne, d’éliminer les « empiètements et doublons » et de « réduire la facture salariale ». La plupart des membres de la PSCMA étaient âgés de moins de 40 ans, diplômés en économie ou en gestion des ressources humaines, et représentaient l’élite des fonctionnaires de carrière. Les officiers supérieurs des ministères de tutelle tels que la Santé et l’Agriculture, dont le pouvoir discrétionnaire était menacé par la réforme de la fonction publique, ont souvent refusé de coopérer avec les membres de la PSCMA et leur ont opposé de multiples formes d’insoumission : lenteurs stratégiques, non-respect des dates butoirs et des rendez-vous, résistance – silencieuse – à la réorganisation de leurs départements. Les évaluations ont tout de même été achevées en 2004, et à cette date, selon les chiffres officiels, tous les employés IC avaient été soit licenciés, soit titularisés en SC. Certains services, comme la sécurité ou le jardinage, ont été privatisés. Il est possible cependant que le nombre d’employés titularisés ait dépassé les 16 000 initialement prévus. Par exemple, la réduction des coûts n’a pas touché le personnel temporaire travaillant pour des projets bénéficiant d’un financement extérieur mais exécutés par le gouvernement. De nombreuses personnes licenciées sont ainsi parvenues à réintégrer la fonction publique via des projets situés hors du domaine de compétence du Département de gestion des ressources humaines et de la Commission du service public. Du fait de l’absence de statistiques, il n’est pas possible d’établir le nombre exact de ces personnes, mais les données ethnographiques récoltées lors de nos séjours sur le terrain nous permettent de considérer que leur nombre s’élève à plusieurs milliers.

17Quoi qu’il en soit, pour les IFI, l’entreprise de réduction des coûts a été un succès : le licenciement de la majorité des jeunes fonctionnaires surnuméraires a permis en effet de libérer des ressources financières pour augmenter les salaires des hauts fonctionnaires. Mais la notion de « succès » est contingente ; elle dépend plus des objectifs et du contexte politique du projet en question que des catégories d’analyse. Bien que les objectifs fixés par les experts de la Banque mondiale ou du FMI aient été atteints, la réduction de la facture salariale a surtout accentué les clivages existants de la fonction publique malawienne, menaçant par là même sa cohésion sur le long terme.

Une fonction publique de plus en plus fragmentée

18On peut distinguer deux types de clivage : le premier, entre les nouvelles agences chargées de promouvoir la réforme et les ministères concernés ; le second, déjà présent durant la période coloniale britannique, entre les « patrons » et les « juniors ».