Aux États-Unis

20En 1996, la plupart des adversaires de la réforme Clinton avaient annoncé un désastre social de première grandeur. Pour ne prendre qu’un exemple, l’un des experts et hommes politiques les plus écoutés sur ces questions, le sénateur démocrate Daniel Patrick Moynihan, avait qualifié la nouvelle loi « d’acte de politique sociale le plus brutal depuis la Reconstruction  [20] » et prédit que « ceux qui en [étaient] partie prenante [emporteraient] cette infamie jusque dans la tombe »  [21].

21Cinq ans plus tard, force est de constater que la catastrophe annoncée n’a pas eu lieu. La réforme est même un succès, du moins si l’on en juge par la diminution du nombre des bénéficiaires de l’aide sociale. Alors qu’ils étaient 14,4 millions en 1994 (près d’une famille sur 7), ils ne sont plus que 5,4 millions en 2001, ce qui représente une réduction de 64 % pour la période 1994-2002 et de 58 % pour la période 1996-2002. Pressées par la menace de voir se vider leur compte épargne temps limité à cinq ans, les femmes ont préféré travailler que de renoncer au chèque conditionnel délivré par les autorités locales (comté). Par conséquent, la proportion d’allocataires adultes exerçant une activité passe de 11 % en 1996 à 33 % en 2000. Ces résultats exceptionnels s’expliquent en grande partie par l’insolente santé de l’économie américaine durant la période 1995-2001. Toutefois, la récession économique de 2001 produit des effets rapidement perceptibles : la proportion d’allocataires adultes ayant un travail décroît légèrement – de 33 % en 2000 à 32,6 % en 2001  [22] – et le nombre de candidatures à l’aide sociale augmente, quoique légèrement aussi (3,4 millions en 2001 contre 3,3 millions en 2000). En outre, 60 % des allocataires sont sans emploi depuis trois ans. C’est dans ce contexte, et profitant de la nécessité pour le Congrès de réexaminer le dispositif institué par la loi de 1996 – loi temporaire appelée à faire l’objet d’une procédure de « réautorisation » tous les cinq ans –, que l’administration Bush propose en 2001 un durcissement de la législation, désormais intitulée « Progresser vers l’indépendance » (Working Toward Independence).

22La première innovation consiste à porter de 30 à 40 heures la durée du travail hebdomadaire permettant de toucher l’aide sociale à taux plein. La seconde est l’initiative de soutien aux « mariages sains » (Healthy Mariage Initiative), plus précisément à la formation et au maintien de « couples sains et mariés »  [23]. L’idée est simple : le mariage représentant l’un des meilleurs moyens de prévenir la pauvreté, les conseillers qui aident ou incitent les couples à poursuivre la vie commune économisent l’argent du contribuable.

23Le projet de réforme de 2001 a été piloté pratiquement du début à la fin par l’administration du DHHS, notamment par le secrétaire d’État Tommy Thomson, ancien gouverneur du Wisconsin  [24], le sous-secrétaire d’État Wade Horn, promoteur de la Healthy Mariage Initiative, le directeur du Bureau d’assistance à la famille Andrew Bush, ancien directeur du programme W2 dans le Wisconsin, puis gestionnaire du programme TANF de la ville de New York  [25], et Don Winstead, ancien administrateur du programme TANF en Floride. Composé de « républicains impliqués dans la gestion des programmes d’aide sociale depuis des années » et ayant « les mêmes priorités et la même intelligence de la situation »  [26], ce groupe d’experts entretient également des liens étroits avec le principal think tank de la nouvelle droite, la Heritage Foundation, dont le directeur, Robert Rector, est l’un des plus radicaux parmi les théoriciens du workfare.

24Les convictions des membres de ce groupe sont les suivantes : l’accès au travail salarié est le meilleur moyen de sortir de la pauvreté ; les politiques de formation étant inefficaces, mieux vaut privilégier le placement rapide sur le marché du travail, en pariant sur le fait que les bénéficiaires verront leurs revenus augmenter à mesure que leur expérience professionnelle augmentera ; l’aide n’est pas un droit, mais une faveur  [27] ; la mise en œuvre de sanctions plus sévères aura pour effet d’inciter les bénéficiaires de l’aide sociale à travailler ; la première cause de la pauvreté n’est pas le déficit de protection sociale mais l’éclatement des structures familiales traditionnelles, d’où la nécessité de renforcer l’institution du mariage, étant donné que les enfants qui grandissent dans une famille unie, toutes choses égales par ailleurs, risquent beaucoup moins de se retrouver en dessous du seuil de pauvreté ; la priorité n’est pas tant la lutte contre la pauvreté que la diminution continue du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale ; enfin, l’existence d’un important niveau de pauvreté n’est pas considérée comme scandaleuse même s’il existe une limite à ne pas dépasser, en particulier pour les enfants. C’est ce dernier point qui constitue sans doute le plus important des clivages idéologiques entre démocrates et républicains. L’élection de George Bush en 2000 a ensuite ouvert une fenêtre d’opportunité pour ce groupe de réformateurs qui se sont vu accorder par le Président une sorte de blanc-seing pour conduire le débat relatif à la réautorisation. En particulier, d’après Ron Haskins, alors conseiller à la Maison Blanche, au nom de l’argument selon lequel « la plupart des mères qui [avaient] quitté le TANF [travaillaient] désormais 35 heures ou plus »  [28], la proposition concernant les 40 heures a été explicitement approuvée par George Bush et le vice-Président Dick Cheney.

25Quasi identique à la proposition de l’administration Bush, le projet de législation adopté par la Chambre des représentants – alors dominée par les républicains – sous l’intitulé Personal Responsibility and Individual Development for Everyone Act est ensuite transmis à la Commission des finances du Sénat, présidée par le républicain Grassley, la minorité démocrate étant conduite par le sénateur Baucus. Dans l’ensemble, les sénateurs républicains se montrent beaucoup plus circonspects. Ils préconisent notamment d’étendre à cinq ans la période durant laquelle les personnes ayant quitté le TANF pourraient continuer à recevoir l’aide médicale gratuite, alors que la majorité des représentants entendaient réduire cette période à un an  [29]. En dépit de ces concessions, depuis 2003, la minorité démocrate – qui inclut le sénateur John F. Kerry – a entrepris de bloquer le vote de la loi en refusant de participer à la session plénière avec la Chambre des représentants qui, selon elle, permettrait vraisemblablement aux républicains, assurés de disposer d’une confortable majorité, de refuser l’adoption d’un texte de compromis à caractère bipartisan. À en croire Don Winstead, « cette situation est appelée à durer. Au fond, il n’y a pas de désaccord majeur entre républicains et démocrates sur le projet, mais les démocrates ne veulent pas faire de concessions pour des raisons partisanes »  [30]. Tous les trois ou six mois, le Congrès se contente donc de renouveler l’autorisation budgétaire permettant de faire fonctionner le dispositif.

En Grande-Bretagne

26Dans la mesure où ils participaient d’un projet de responsabilisation des chômeurs, les programmes britanniques constitutifs de la Nouvelle Donne mis en place de 1997 à 2001 ont logiquement commencé par cibler les catégories de bénéficiaires a priori les plus aisément employables et partant insusceptibles de faire valoir des raisons qui les conduiraient à pouvoir se soustraire à l’obligation de recherche d’emploi : les jeunes de 18 à 24 ans et les chômeurs de longue durée – par opposition aux mères célibataires et aux personnes handicapées. Suivant le principe alors brandi par l’aile centriste du parti travailliste suivant lequel il n’existe pas de droits sans devoirs, l’objectif est d’encourager les chômeurs à retrouver un emploi et à réaliser ainsi leur « potentiel humain » plutôt que de distribuer des prestations qui les enfermeraient dans le cercle de la dépendance  [31]. À l’instar de leurs homologues américaines, les élites gouvernementales britanniques sont convaincues que les politiques de formation sont inefficaces et qu’il faut favoriser le placement rapide des chômeurs sur le marché du travail. Américains et Britanniques avancent également une explication du chômage qui met davantage l’accent sur les comportements individuels que sur les facteurs macro-économiques. Pourtant, le dispositif d’encadrement des mères célibataires demeure moins coercitif que celui en vigueur aux États-Unis. Les parents isolés britanniques sont tenus d’assister à un entretien préalable avant toute demande d’allocation. Cet entretien a pour objectif d’étudier la possibilité pour la demandeuse d’occuper un emploi. Mais la participation au programme Nouvelle Donne est strictement volontaire, alors qu’elle est obligatoire pour les bénéficiaires de l’assistance aux États-Unis. Selon les estimations gouvernementales, ces deux programmes de la Nouvelle Donne ont été couronnés de succès. En 2004, le NDYP aurait permis le retour à l’emploi de 520 000 jeunes et le NDLP celui de plus de 276 000 parents isolés. Au total, les différents programmes d’activation auraient permis le retour à l’emploi d’un million de personnes depuis 1998  [32]. Le taux de chômage est à son niveau le plus bas depuis vingt ans puisqu’il oscille entre 4,5 et 4,8 % en 2006. Dans ces conditions, le problème à résoudre n’est plus le chômage de masse, mais la persistance d’un taux d’inactivité élevé des bénéficiaires de pensions d’invalidité – 2,7 millions de personnes en 2004, soit 7,5 % de la population en âge de travailler. Or 80 % de ces personnes ont des problèmes de santé dont la nature relativement bénigne ne les empêche pas véritablement de travailler. Au cours de son second mandat (2001-2005), le gouvernement travailliste entreprend donc de consolider le dispositif de la Nouvelle Donne en concentrant cette fois ses efforts sur deux catégories de population : les mères célibataires et, surtout, les bénéficiaires de l’allocation d’adulte handicapé. Politiquement, la tâche est plus délicate, dans la mesure où il s’agit de personnes qui demeurent victimes de barrières à l’emploi, que ce soit pour des raisons de santé ou de garde d’enfants.

27Pour ce qui est des mères isolées, c’est un fait que le sous-investissement chronique en matière d’équipements collectifs destinés à l’accueil des enfants en bas âge, joint au caractère relativement généreux des revenus de remplacement et des aides au logement, les a concrètement détournées du marché du travail. La volonté d’augmenter leur taux d’emploi demeurant toutefois limitée par la non-remise en cause de ce sous-investissement qui est l’une des clés du problème, les personnes en question ne se voient pas imposer d’obligations en matière de recherche d’emploi. Il en va différemment pour les 2,7 millions d’individus qui bénéficient d’une pension d’invalidité, et ce quand bien même le gouvernement, soucieux de ne pas heurter de front le puissant lobby des personnes handicapées, prend soin de souligner le caractère expérimental de la réforme entreprise, annoncée en octobre 2002 dans un document intitulé Pathways to Work (Les sentiers vers l’emploi)  [33].

28Lancé en octobre 2003 et d’abord testé dans sept localités britanniques, le programme combine incitations financières, accompagnement individuel et contrainte. Côté incitation, le gouvernement alloue au nouveau candidat soucieux de retrouver une activité une prime de retour à l’emploi d’un montant de 40 livres par semaine. Côté contrainte, les candidats à l’allocation d’adulte handicapé sont tenus de participer à une série d’entretiens individualisés avec un conseiller qui établit un plan de retour à l’emploi. Mais la véritable rupture intervient en février 2005, avec la publication par le ministère des Affaires sociales d’un document intitulé Department for Work and Pensions Five Year Strategy  [34], qui témoigne de l’évolution vers une approche plus nettement punitive du problème. En effet, le DWP planifie la suppression des pensions d’invalidité d’ici à 2008. Plus précisément, après avoir passé un test d’aptitude au travail, complété par un bilan d’employabilité (Employability and Support Assessment), les prestataires seraient divisés en deux groupes. Les 80 % d’entre eux qui ne souffrent que d’infirmités non invalidantes (mal de dos, dépression) recevraient une allocation de réhabilitation, tout en suivant un programme graduel de retour au travail sous la stricte supervision des conseillers pour l’emploi. Les autres, ceux qui souffrent d’infirmités plus graves, recevraient une allocation d’adulte handicapé (Disability and Sickness Allowance) d’un montant supérieur à l’actuelle pension d’invalidité. À la différence du premier groupe, ils ne seraient pas obligés d’exercer une activité. Ces propositions sont conformes au principe qui veut que l’on donne « du travail à ceux qui peuvent travailler, de l’assistance à ceux qui ne le peuvent pas », lequel insiste également sur la solidarité entre droits et devoirs : « Nous pouvons attendre davantage des gens dans la mesure où nous sauvegardons leur droit à la sécurité financière et élargissons leurs perspectives d’insertion sur le marché du travail »  [35].

29En 2005, à l’initiative d’un groupe constitué de représentants du Trésor (fonctionnaires de carrière du DWP et du cabinet du Premier ministre), la décision est prise de consolider et d’élargir les mesures d’activation à l’ensemble des personnes en âge de travailler, y compris celles qui souffrent d’infirmités légères. Si certaines divergences apparaissent alors quant à l’opportunité de renforcer les sanctions à l’encontre des personnes qui refuseraient de prendre part aux dispositifs de retour à l’emploi – option que le cabinet du Premier ministre soutient le plus résolument  [36] –, la rhétorique des droits et des devoirs fait l’objet d’un consensus. Quant à l’affaiblissement de la majorité travailliste consécutif aux élections de mai 2005, il ne semble guère en mesure de bouleverser la donne du débat social britannique. C’est du moins ce qu’indique la nomination par Tony Blair de David Blunkett, ancien ministre de l’Intérieur connu pour sa réputation d’intransigeance, au poste de ministre des Affaires sociales, avec notamment pour mandat de mener à bien la réforme des pensions d’invalidité lors de la session parlementaire de l’automne 2005. À la suite d’une affaire de conflits d’intérêts, Tony Blair a dû se séparer d’un allié de plus en plus contesté. En novembre 2004, il l’a remplacé par un autre lieutenant du New Labour, John Hutton. Le Premier ministre a cherché à renforcer son emprise sur le ministère des Affaires sociales en nommant aux côtés de John Hutton son conseiller aux Affaires sociales, Gareth Davies, connu pour ses ambitions réformatrices radicales et surnommé « le faucon ». Cette nomination a provoqué l’ire des fonctionnaires du ministère, et Gareth Davies est retourné à son poste auprès de Tony Blair. La réforme a été annoncée en janvier 2006  [37] par un document de consultation, dont le contenu est beaucoup moins punitif que ne l’aurait souhaité le Premier ministre. Les possibilités de sanctions financières sont néanmoins renforcées puisque la pension est désormais réduite au niveau de l’allocation chômage dans le cas où les candidats à la pension d'invalidité jugés aptes au travail refuseraient de participer aux activités d'insertion prévues dans le contrat d'aide au retour à l’emploi. En revanche, s’ils participent pleinement aux activités d’insertion, ils reçoivent un crédit de retour à l’emploi qui s’ajoute à la pension pour une durée de 52 semaines. Le document n’est donc guère différent en pratique du plan de cinq ans (Five Year Strategy) élaboré par le personnel du ministère des Affaires sociales en janvier 2005.

30Du point de vue du processus décisionnel, la seule différence notable entre l’épisode de 1997 et celui de 2004-2005 tient au rôle beaucoup plus actif du DWP, qui était auparavant confiné dans une fonction d’exécution des réformes décidées par les conseillers de Gordon Brown, Ed Miliband et Spencer Livermore. Les documents Five Year Strategy et le Green Paper « A New Deal for Welfare : Empowering People to Work » ont été élaborés par une équipe restreinte du DWP, qui comprend des fonctionnaires de carrière tels Kay Stratton et Michael Richardson ou encore des économistes comme Jonathan Portes. Néanmoins, ces documents ont reçu l’approbation à la fois du Cabinet du Premier ministre et du Trésor. Il s’agit donc de textes de compromis dont l’initiative peut être largement attribuée au DWP. L’équipe en charge de la réforme au sein du DWP entretient des contacts étroits avec le Trésor, notamment Nick Macpherson, mais a des relations plus difficiles avec les conseillers de Tony Blair, comme l’indique l’échec de la nomination de Gareth Davies au DWP en novembre 2005. Tous les membres de ce groupe politico-administratif entretiennent des liens informels et partagent certaines convictions – parfois proches de celles de leurs collègues américains : exercer un emploi est la meilleure garantie contre la pauvreté ; le grand succès du gouvernement est son bilan en matière de politiques actives de l’emploi : le chômage ayant disparu, l’objectif est à présent de diminuer le nombre de bénéficiaires des pensions d’invalidité ; l’inactivité est nocive, tandis que le travail a des vertus thérapeutiques ; si les individus ont droit à une assistance de l’État en termes financiers comme d’accès au marché du travail, ils ont également le devoir de s’aider eux-mêmes ; enfin, chaque bénéficiaire d’une pension d’invalidité doit faire l’objet d’un suivi contraignant, à l’instar de n’importe quel chômeur. De même que l’encadrement personnalisé caractéristique des politiques de la Nouvelle Donne a permis de réduire le chômage, ce suivi devrait conduire à une réduction spectaculaire du taux d’inactivité dans la société britannique, grâce à un savant dosage entre incitations et coercition.

En France

31Depuis la fin des années 1990, le débat porte essentiellement sur l’écart entre le salaire minimum (le SMIC  [38] ) et le RMI, écart que certains jugent trop minime pour inciter les RMIstes à retrouver un emploi. Dans cette perspective, la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions adoptée en 1998 a d’abord étendu la possibilité de cumuler un salaire et un revenu de subsistance déjà introduite par la loi de 1986 sur l’assurance chômage. Depuis le 1^er décembre 2001, les bénéficiaires du RMI peuvent aussi cumuler intégralement leur allocation et leur revenu d’activité jusqu’à la deuxième déclaration trimestrielle de ressources qui suit leur reprise d’activité.

32Toutefois, la principale innovation intervient en 2003, avec la loi relative à la décentralisation du RMI, qui instaure un revenu minimum d’activité (RMA) pour les personnes bénéficiant du RMI depuis au moins un an  [39]. Le RMA est un contrat à durée déterminée de dix-huit mois maximum ayant pour objet un travail à temps partiel dont la durée hebdomadaire ne doit pas être inférieure à 20 heures. La loi autorise le versement direct à l’employeur d’une somme équivalente à l’allocation du RMI, en contrepartie de l’embauche de l’un des bénéficiaires du dispositif et d’actions d’insertion individualisées définies conjointement par le salarié, le département et l’employeur. C’est désormais au Conseil général qu’est confiée la responsabilité de mettre en œuvre les politiques d’insertion, au sein desquelles le nouveau type de contrat aidé qu’est le RMA est appelé à jouer un rôle privilégié. L’objectif est de promouvoir une politique d’insertion plus incitative grâce à l’activation des dépenses passives, en l’occurrence l’allocation de RMI. Le RMA est conçu de telle sorte que, contrairement aux contrats emploi solidarité, il ne représente pas une charge supplémentaire pour la collectivité puisqu’il consiste à reconvertir en rémunération des sommes affectées à l’allocation  [40].

33Concrétisation d’une promesse de campagne du candidat Jacques Chirac formulée à l’occasion de l’élection présidentielle d’avril 2002, le RMA vise plus précisément à pallier les faiblesses du dispositif d’insertion des RMIstes. En effet, alors que la loi de 1988 créant le RMI avait mis en place un contrat destiné à assurer le lien entre l’allocation et l’engagement de l’allocataire à entreprendre une démarche d’insertion, le rapport du Sénat sur le projet de loi relatif au RMA note que « le taux de contractualisation oscille, depuis dix ans, autour de 50 %, avec des disparités départementales importantes »  [41]. Aux yeux du gouvernement, le RMI a ainsi eu pour effet d’enfermer un grand nombre de bénéficiaires dans une logique d’assistance, notamment de par l’existence de trappes à inactivité  [42]. La notion de trappes à chômage fait référence à l’idée selon laquelle les sans-emploi préféreraient le confort supposé du chômage, avec le RMI et les prestations connexes auxquelles il donne droit, à la reprise d’activité.

34Plus généralement, la réhabilitation de la valeur travail, objectif directeur du projet de loi portant création du RMA, fait fond sur une représentation de l’allocataire de minima sociaux comme acteur économique rationnel. Dans cette perspective, le RMIste se livrerait à un calcul coût/avantage au moment d’arbitrer entre le maintien dans le dispositif d’assistance (qui ouvre l’accès à une série de droits connexes comme l’aide médicale gratuite et l’aide au logement) et un emploi peu rémunérateur qui risque de lui faire perdre les avantages sociaux liés à son statut. L’échec des dispositifs d’insertion serait ainsi lié avant tout aux incertitudes financières induites par un éventuel retour à l’emploi. Le RMA résulte donc pour partie d’un effort d’empathie de la part des membres du Cabinet Fillon : « On part du principe que les RMIstes ont très peu d’incitation à travailler. Il faut donc essayer de leur faire goûter aux avantages du travail sans perdre les avantages du RMI… Si j’ai l’assurance de pouvoir conserver mes droits à la couverture maladie universelle et mes bons de transport, plutôt que de vivre passif, je me lance dans une activité qui me permet de gravir les échelons et de devenir indépendant »  [43].

35Cette vision paraît toutefois bien optimiste, puisque, selon le rapport du Sénat, « parmi les RMIstes qui retrouvent un emploi, 15 % perçoivent un revenu d’activité trop faible pour sortir du RMI et plus de 30 % n’y gagnent pas, voire y perdent financièrement »  [44]. Le rapport souligne en outre que les difficultés d’accès à l’emploi des RMIstes « tiennent plus aux carences de l’offre – celle des employeurs – qu’à la faiblesse de la demande – celle des allocataires »  [45]...

36Quoi qu’il en soit, lorsque s’engagent les discussions interministérielles sur le RMA en octobre 2002, l’objectif du ministre des Affaires sociales et de son Cabinet n’est pas de mettre à plat l’ensemble des dispositifs d’insertion, mais de compenser la réduction programmée des contrats emploi solidarité dans un contexte de crise économique et d’accroissement du nombre de RMIstes (de 10 % entre 2002 et 2003). Si le discours dominant est celui de la responsabilisation des allocataires, François Fillon tient aussi à éviter toute assimilation au workfare anglo-saxon. Par conséquent, son cabinet adopte à cet égard une position plus nuancée que les propositions du ministère des Finances visant à subordonner l’octroi de la prestation à la recherche active d’un emploi : « Bercy voulait obliger les bénéficiaires du RMI à s’inscrire à l’ANPE. Quand ils sont vu que cela risquait de faire augmenter le nombre de demandeurs d’emplois, cette suggestion a été mise de côté »  [46]. En définitive, la logique qui préside à l’élaboration du RMA est donc à la fois budgétaire, politique et idéologique. Budgétaire, parce qu’il s’agit pour l’État de remplacer les contrats aidés, notamment les contrats emploi solidarité, qui coûtent cher, par le RMA, qui, en principe, est « indolore » pour les finances publiques  [47]. Politique, dans la mesure où tout est fait pour accélérer le mouvement et faire passer la réforme de décentralisation du RMI et de création du RMA avant l’adoption de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. François Fillon voulait en effet que « sa » loi soit examinée par le Parlement avant la loi de décentralisation proposée par le ministre de l’Intérieur Nicolas Sarkozy. Idéologique enfin, de par l’accent mis par François Fillon sur la réhabilitation de la valeur travail et la responsabilisation des RMIstes. En témoigne notamment l’introduction dans la loi de 2003 de l’article L.262-37 précisant que l’intéressé « reçoit une information complète sur les droits et obligations de l’allocataire de revenu minimum d’insertion »  [48]. Certes, l’obligation de prendre part aux activités d’insertion figurait déjà dans la loi de 1988, ce qui permet aux promoteurs de la réforme de nier avoir introduit un principe de conditionnalité plus contraignant que dans le régime juridique précédent : « On n’a pas changé la règle, le refus du travail a toujours été un motif de suspension »  [49]. Mais la dimension coercitive du dispositif est désormais plus explicite.

37Quant au processus décisionnel conduisant à l’adoption de la loi de décentralisation du RMI et de création du RMA, il semble bien que l’impulsion décisive soit venue du cabinet de François Fillon. Dès l’été 2002, celui-ci s’efforce ainsi de presser le mouvement, faisant valoir auprès du Premier ministre l’urgence de la situation compte tenu de l’augmentation continue du nombre d’allocataires du RMI. Une fois obtenu le feu vert de Jean-Pierre Raffarin en février 2003, ce sont les services du ministre des Affaires sociales qui se mobilisent pour rédiger le projet de loi. La DGAS assure alors un rôle de coordination de l’ensemble des directions concernées, notamment la Direction de la Sécurité sociale et la Délégation à l’emploi et à la formation professionnelle, les consultations inter-administratives sous la forme de groupes de travail permettant de garantir l’adhésion de l’administration centrale. En revanche, la volonté politique d’aller vite a pour effet d’escamoter complètement les consultations avec le secteur associatif et les partenaires sociaux, ces derniers se montrant par ailleurs très peu intéressés par le RMA. La discussion parlementaire elle-même est réduite à la portion congrue, le rapporteur du projet de loi au Sénat, Bernard Seillier, se voyant chargé de faire adopter en seconde lecture par le Sénat le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale « sans y toucher une virgule », selon les termes mêmes de l’un des principaux acteurs de la réforme. C’est donc dans une relative précipitation que la loi est adoptée en décembre 2003, à peine un mois avant l’échéance du 1^er janvier 2004, date prévue pour l’adoption de la loi sur les responsabilités locales (adoptée le 13 août 2004 seulement).

Une prise en charge paternaliste des bénéficiaires

39L’analyse des politiques d’activation passe nécessairement par l’identification des représentations dominantes du public visé, qu’il s’agisse des mères célibataires aux États-Unis, des bénéficiaires des pensions d’invalidité en Grande-Bretagne ou des RMIstes en France. À cet égard, en dépit de l’hétérogénéité de l’ensemble constitué par ces populations, il n’est pas impossible de dégager des tendances observables à l’échelle transnationale. Plus précisément, les élites politiques américaines, britanniques et françaises semblent bien mettre en avant deux images du bénéficiaire a priori opposées.

40La première est celle de la victime : victime de l’enfermement dans une prestation d’assistance et de processus de marginalisation psychologique et économique concourant à la formation de « barrières à l’emploi » en Grande-Bretagne et aux États-Unis ; de l’« exclusion » en France. Cette victime, les pouvoirs publics se proposent de la réhabiliter par le travail, érigé en pierre angulaire de la dignité humaine. L’ensemble des travaux préparatoires aux propositions de réforme dans les trois pays insiste ainsi sur la volonté de travailler de la grande majorité des allocataires. La Department for Work and Pensions Five Year Strategy britannique souligne qu’« environ un million des bénéficiaires des pensions d’invalidité affirment qu’ils voudraient travailler s’ils recevaient une aide suffisante (...) dans leur démarche de retour à l’emploi »  [50]. De même, le rapport du Sénat français soutient que les « trois quarts des allocataires au chômage recherchent activement un emploi, mais [que] leurs demandes échouent faute de demande de la part des employeurs »  [51]. Aux États-Unis, selon le témoignage d’un membre de l’administration Bush, l’une des grandes réussites du TANF serait d’avoir modifié la perception des bénéficiaires de l’aide sociale dans l’opinion publique : « Les stéréotypes négatifs à l’endroit des bénéficiaires du TANF [que l’on constatait] il y a dix ans ont disparu. Le discours est beaucoup plus positif et les gens qui essaient de s’en sortir par eux-mêmes sont acceptés »  [52]. C’est cette représentation du pauvre méritant, désireux de rompre avec la logique d’assistance, qui justifie la mise en œuvre de programmes fondés sur l’adhésion attendue du bénéficiaire à un contrat de retour à l’emploi adapté à ses besoins et à ses aptitudes. Elle occulte cependant le caractère intrinsèquement inégalitaire de la relation entre le bénéficiaire et son « référent » (en anglais, personal adviser) et recouvre une logique paternaliste, les services de l’emploi se réservant constamment la possibilité de contrôler le comportement du bénéficiaire du contrat d’insertion par le biais de ce qu’il est convenu d’appeler « le contact régulier avec le référent ». Dans le cadre des politiques d’activation de la seconde vague plus spécifiquement, l’accent est mis sur la nécessité d’un tel suivi afin d’empêcher le décrochage du bénéficiaire par rapport au marché du travail. Le référent assume alors un rôle de mentor censé promouvoir le retour de la personne en question à l’emploi salarié et son maintien dans l’activité, de préférence dans le secteur marchand. Il a notamment pour fonction de suppléer à une éventuelle défaillance de la volonté du bénéficiaire au regard des exigences d’intégration sociale.

41À l’opposé du bénéficiaire de bonne volonté se situe l’assisté récalcitrant, celui qui refuse de s’engager dans une dynamique de retour à l’emploi. Cette image est nettement moins présente dans l’argumentaire des pouvoirs publics, généralement soucieux d’éviter de stigmatiser les allocataires des minima sociaux, d’autant qu’il n’existe pas de données statistiques véritablement fiables qui permettraient d’évaluer la part respective que représenteraient parmi ces derniers les personnes correspondant à chacun des deux profils. Elle peut néanmoins être convoquée lorsqu’il s’agit de justifier la mise en œuvre de mesures punitives : « Si l’on est confronté à la situation d’une personne qui refuse les propositions d’emploi et/ou de réinsertion alors que des professionnels se sont mobilisés et qu’il n’y a pas de carence du service public, alors il n’y pas d’états d’âme [à avoir]. Il n’existe pas de droits de tirage sociaux inconditionnels »  [53]. En Grande-Bretagne, le gouvernement s’efforce également de séparer le bon grain de l’ivraie, c’est-à-dire de distinguer les bons (deserving) des mauvais (undeserving) pauvres. Selon un fonctionnaire du Jobcentre Plus, « le sentiment général est qu’il y a un grand nombre de personnes pour qui le travail est une réelle option mais qui choisissent de ne pas exercer cette option »  [54]. Par conséquent, dans la stratégie publiée par le ministère des Affaires sociales en 2005, il est prévu que les allocataires qui suivent le programme de retour à l’emploi recevront une prestation légèrement supérieure à l’allocation chômage. En revanche, les récalcitrants se verront supprimer la prime de retour à l’emploi et toucheront seulement l’allocation de base  [55]. Aux États-Unis, enfin, on retrouve évidemment cette même distinction, à ceci près que l’administration Bush a entrepris de rendre plus restrictifs les critères d’identification des bons allocataires – puisque la volonté de former un couple hétérosexuel stable, de préférence marié, devient l’une des conditions d’attribution des prestations. On a donc bel et bien affaire à une régulation autoritaire et moralisatrice du comportement des allocataires qui s’apparente à une intrusion de l’État dans la vie privée des individus. En cela, cependant, le cas américain demeure singulier.

Des communautés de politique publique restreintes

42Dans chacun des trois pays, le processus de décision est dominé par des communautés ou des réseaux de politique publique unis par des liens idéologiques et intellectuels consistants. En tant que tels, ces groupes se caractérisent notamment par leur taille restreinte, leur caractère sélectif, la relative stabilité de leur composition, l’existence d’une vision du monde et d’une éthique professionnelle fédératrices, et, enfin, par des liens interpersonnels étroits  [56]. Dans les trois cas en question, on observe également un renforcement du processus de politisation des décisions selon une logique partisane – sinon purement idéologique –, qui confine les fonctionnaires de carrière dans un rôle d’exécution. C’est particulièrement manifeste aux États-Unis, où l’administration Bush a joué un rôle décisif dans l’élaboration des réformes. C’est également le cas, dans une moindre mesure, en Grande-Bretagne, où un réseau de conseillers politiques et de hauts fonctionnaires du Trésor et du ministère des Affaires sociales, impliqués depuis 1997 dans la mise en place des mesures d’activation, a conservé la haute main sur le processus de décision.

43En France, la réforme du RMA est également l’œuvre d’un cercle politicoadministratif restreint composé de conseillers et de chargés de mission du Cabinet Fillon, parmi lesquels figurent notamment Pierre Soutou, chargé de mission auprès du ministre, et Patricia Sitruk, conseillère technique. Pour des raisons de calendrier mais aussi, sans doute, en vertu d’un choix politique sinon partisan, le monde associatif (Emmaüs, l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux) et les associations de défense des chômeurs ont été écartés de la négociation, ou plutôt n’ont été consultés qu’après coup, à charge pour le rapporteur du projet de loi au Sénat, Bernard Seillier, de procéder au travail d’explication et de persuasion auquel le Cabinet n’a pas eu le temps ou le désir de se livrer. L’initiative de la réforme revenant aux responsables politiques, les services de l’administration centrale demeurent cantonnés à un rôle d’exécution, ce qu’ils n’apprécient pas toujours, comme le reconnaît l’un des acteurs concernés : « Les services n’aiment pas que les consignes viennent du Cabinet, ce qui peut créer non pas des résistances en tant que telles mais une certaine distance »  [57]. Or, dans le cas présent, si les experts de l’insertion, par exemple, Bertrand Fragonard, conseiller à la Cour des comptes, ont été consultés par le Cabinet, ce sont bien les membres de ce dernier, secondés par de jeunes énarques de la DGAS (Antoine Saint-Denis) et de la Direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle (DGFP) (Eloy Dorado), qui ont conservé le contrôle du processus de décision.

44L ’un des paradoxes de l’intensification des politiques d’activation tient à ce que, tout en se fondant sur des études d’évaluation de plus en plus précises des parcours individuels comme des attentes des publics cibles, elle repose sur une logique de contractualisation enjoignant aux individus de se conformer à des normes à géométrie variable mais de plus en plus exigeantes, théoriquement référées à un principe d’autonomie mais essentiellement moralisatrices. L’administration se trouvant confinée dans un rôle d’exécution, le travail de concertation avec les partenaires sociaux ou associatifs sert surtout à légitimer des décisions prises en amont. Plus généralement, la délibération et le débat contradictoire censément constitutifs de la décision publique dans une démocratie libérale ne jouent ici qu’un rôle mineur. Et si les acteurs politiques font constamment référence aux études existantes pour justifier leurs décisions  [58], ils le font de manière éminemment sélective. Par exemple, malgré les travaux qui mettent en évidence l’impact limité des mécanismes d’intéressement financier dans le processus de retour sur le marché du travail  [59], la plupart des acteurs politiques français ne s’attachent qu’à ceux des économistes qui justifient la mise en place d’un revenu d’activité financièrement plus attractif que le RMI. Autrement dit, le choix de la solution précède l’évaluation des coûts et des avantages des différentes options potentiellement envisageables ; les idéologies et les représentations partisanes jouent un rôle beaucoup plus déterminant que les débats d’experts.

45Un autre constat qui vaut pour les trois pays est celui de la faiblesse des mobilisations politiques des bénéficiaires des minima sociaux. On a bien affaire, pour reprendre la formule de Paul Pierson, à des weak welfare constituencies. Si Margaret Thatcher a largement échoué dans ses projets de restriction des programmes sociaux universels en vigueur en Grande-Bretagne dans les domaines de la santé et de l’éducation et Ronald Reagan dans son offensive contre les programmes Medicaid ou SSI – âprement défendus par des groupes de pressions bien organisés  [60] –, les programmes de logements sociaux ainsi que les minima sociaux ont pu faire l’objet de coupes sombres du fait de la très faible représentation politique des jeunes chômeurs en Grande-Bretagne et des mères célibataires aux États-Unis. Quant à la France, ce n’est pas la mobilisation des chômeurs qui permet d’expliquer la relative modération de la réforme du RMI-RMA, mais la prégnance d’une idéologie solidariste caractéristique des élites politiques dans leur ensemble.