? L’UE dans la politique étrangère de l’Ukraine

7Au lendemain de son indépendance, l’Ukraine a annoncé que sa politique étrangère serait « multivectorielle », c’est-à-dire équilibrée entre l’Ouest (l’Union européenne, les Etats-Unis et l’Otan) et l’Est (essentiellement la Russie dont elle dépend pour son approvisionnement énergétique). Les autres mots-clés étant le « choix européen », affirmé dès l’indépendance, et le « partenariat stratégique » avec les Etats-Unis, la Russie, l’UE, mais aussi la Pologne. Cette ligne politique générale a connu quelques fluctuations. Le président Koutchma était arrivé au pouvoir en 1994 sur un programme électoral pro-russe. Au cours de son premier mandat, sa politique extérieure s’est infléchie pour devenir pro~européenne : en 1998, l’adhésion à l’UE était annoncée comme un objectif stratégique. Son deuxième mandat, en revanche, a été fortement marqué par la crise politique de l’automne 2000 (dite koutchmagate) [5] qui lui a fait perdre tout crédit en Occident, tandis que Vladimir Poutine devenait le seul chef d’Etat d’un certain poids à lui conserver son soutien. D’où une réorientation des relations extérieures vers l’Est, qui s’est concrétisée notamment par l’accession de Léonid Koutchma à la présidence de la CEI en janvier 2003 et par la participation ukrainienne à la création, le 19 septembre 2003, d’un « Espace économique commun » avec la Russie, le Kazakhstan et la Biélorussie.

8Ces évènements récents marquent un infléchissement de la politique de distanciation vis-à-vis de la CEI pratiquée depuis l’indépendance (l’Ukraine n’a pas signé le Traité de sécurité collective de 1992).

9Pour leur part, les Ukrainiens sont en majorité favorables à l’orientation européenne. Selon les sondages, plus de 60 % d’entre eux se prononcent en faveur d’une adhésion et un tiers pour un rapprochement avec la Russie et la CEI, les régions de l’Ouest et du Centre étant très pro-occidentales, et celles de l’Est et du Sud plus favorables à la CEI. En fait, il semble qu’une large proportion de la population ne voie pas de contradiction dans un renforcement simultané des liens avec la Russie et avec l’UE. En ce qui concerne les élites, aucune force politique ne se déclare opposée au choix européen, mais c’est la formation « Notre Ukraine » de l’ancien Premier ministre réformiste, Viktor Iouchtchenko (à la tête du gouvernement de décembre 1999 à avril 2001), qui tient les propos les plus argumentés et surtout les plus crédibles. Le discours pro-européen du « parti du pouvoir » (celui du Président, du Premier ministre, Viktor Ianoukovitch, ancien gouverneur de Donetsk, ainsi que des partis défendant les intérêts des oligarques) semble surtout utilisé à des fins de légitimation intérieure et extérieure. Pour l’électorat, le « choix européen » est identifié à la prospérité, la paix et la modernité. Sur le plan international, il conditionne l’attribution des prêts indispensables pour redresser l’économie [6]. L’issue de l’élection présidentielle d’octobre 2004 sera donc cruciale pour que l’Ukraine passe d’un choix européen « virtuel » à une politique de réformes active qui la rapproche des normes occidentales.

10Viktor Iouchtchenko est de loin le candidat potentiel le plus populaire, mais le « parti du pouvoir » fera tout pour lui barrer la route. Or, il est douteux que les admonestations répétées des organisations internationales, entre autres de l’Union européenne, suffisent à rendre le scrutin loyal.

? La politique de l’UE vis-à-vis de l’Ukraine

11Au lendemain du référendum ukrainien du 1^er décembre 1991, qui avait recueilli une majorité de plus de 90 % en faveur de l’indépendance, la préoccupation première de la Communauté européenne n’était certes pas d’envisager une intégration économique avec l’Ukraine, et encore moins l’adhésion de celle-ci. La « Déclaration sur l’Ukraine » du 2 décembre 1991 s’inquiétait surtout du respect par ce pays de « tous les engagements de l’Union soviétique dans le domaine du contrôle des armements et de la non-prolifération nucléaire » et de la « responsabilité solidaire [des nouveaux Etats indépendants] en ce qui concerne la dette extérieure de l’URSS » [7]. Face à l’éclatement de l’empire soviétique, la Communauté pensait donc en priorité à sa sécurité. Dans l’esprit des Ukrainiens, en revanche, un rapprochement avec la CEE permettait de contre-balancer le poids de la Russie après plus de trois siècles de domination russe.

12Les difficultés de la transition économique, et notamment la chute vertigineuse du niveau de vie, ont amené rapidement les autorités ukrainiennes à solliciter l’aide de la communauté internationale. Mais de même que les Etats-Unis, la Communauté européenne a subordonné son assistance au désarmement nucléaire. En effet, au début des années 1990, les armements hérités de l’Union soviétique faisaient de l’Ukraine la troisième puissance nucléaire mondiale. Cet obstacle fut levé le 14 janvier 1994 avec la signature à Moscou par les Présidents américain, russe et ukrainien d’un accord prévoyant l’élimination de toutes les armes nucléaires du territoire ukrainien. Dès lors, la voie était ouverte à la conclusion de l’Accord de partenariat et de coopération (APC) en négociation depuis 1992.

? L’Accord de partenariat et de coopération (APC)

13L’APC entre la CEE et l’Ukraine a été signé en juin 1994. Le fait d’être le premier Etat de la CEI à signer un tel accord a revêtu à l’époque une grande valeur symbolique pour Kiev. Il a, du reste, été ratifié par le Parlement ukrainien dès le mois de novembre. Mais il n’a été entériné par les Etats membres de l’UE qu’avec beaucoup de retard et n’a pu de ce fait entrer en vigueur que le 1^er mars 1998, ce qui a constitué une première déception pour la partie ukrainienne. Néanmoins, pendant cette période intermédiaire de quatre ans, les relations n’ont pas été interrompues :
un accord intérimaire a été signé le 1^er juin 1995, reprenant les parties commerciales de l’APC, et est entré en vigueur en février 1996. Entre-temps, l’UE avait accordé un prêt à la balance des paiements d’un montant de 85 millions d’écus et dont l’octroi était subordonné à la conclusion d’un accord avec le FMI, ainsi qu’à la fermeture de la centrale nucléaire de Tchernobyl. De fait, les questions de sécurité nucléaire ont dominé les relations Ukraine-UE durant les années qui ont suivi l’indépendance. Dès 1994, la Commission proposait de participer au financement des opérations de fermeture du site de Tchernobyl et à l’achèvement de deux nouveaux réacteurs nucléaires à Khmelnitski et à Rovno (projet K2R4). Des négociations difficiles se sont poursuivies les années suivantes pour aboutir à un accord au sommet Ukraine-UE à Vienne en octobre 1999 : les dirigeants européens s’engageaient, en contrepartie de la fermeture de Tchernobyl le 15 décembre 2000, à accorder un prêt non remboursable de 100 millions de dollars pour la réalisation d’un nouveau sarcophage, ainsi qu’un crédit de 585 millions de dollars assorti d’un prêt de la Berd de 215 millions de dollars pour le projet K2R4. Or, si l’Ukraine a bien tenu ses engagements, les négociations sur ce dernier point piétinent toujours, car la sécurité de ces réacteurs de type russe est jugée insuffisante. Le 30 octobre 2003, le président Koutchma s’est indigné de ce que la communauté internationale ne tienne pas ses promesses et il a annoncé que l’Ukraine achèverait seule la construction des deux réacteurs controversés et entamerait aussitôt la construction d’une nouvelle tranche.

14En novembre 1996, la Commission européenne a publié un premier « Plan d’action pour l’Ukraine » : elle y analysait sévèrement la situation du pays.

15Elle soulignait notamment que « la transformation de l’économie ukrainienne se heurte à de fortes résistances politiques, administratives et corporatistes, ainsi qu’à la faiblesse du niveau de vie de la population et à l’absence de capitaux pour l’investissement ». On peut dire que ce constat reste valable dans ses grandes lignes pour l’Ukraine de 2004, malgré les progrès sensibles de la situation économique et l’amélioration du cadre législatif.

16L’APC conclu avec l’Ukraine pour une période initiale de dix ans (c’est-à-dire jusqu’en 2008) se donnait quatre objectifs principaux [8] : établir un dialogue politique, soutenir la transition démocratique, promouvoir le commerce et les investissements, instaurer une coopération mutuellement bénéfique dans certains domaines (notamment scientifique et culturel). Il s’agit d’un accord non préférentiel. Les parties s’octroient mutuellement la clause de la nation la plus favorisée.

17Elles prévoient également de garantir la libre circulation des marchandises et des capitaux. Des accords spécifiques régissent les secteurs du textile (1993) et des produits sidérurgiques (1995).

18L’APC est assorti d’une clause évolutive permettant de l’adapter en fonction des circonstances. En particulier, l’établissement d’une zone de libreéchange est envisagé, lorsque l’Ukraine aura progressé dans ses réformes économiques. Le principal instrument financier est constitué par le programme Tacis (Technical Assistance for the Commonwealth of Independant States) qui accorde des aides. L’APC définit également un cadre institutionnel pour les contacts bilatéraux, avec des sommets semestriels, des conseils de coopération annuels (au niveau ministériel) et des comités de coopération réunissant de hauts fonctionnaires.

19Quel bilan établir aujourd’hui de l’application de cet accord ? Un rapport publié en mars 2003 tirait des conclusions contrastées des cinq premières années de son application [9].

20Sur le plan politique il a permis l’établissement d’un dialogue, du moins avec les élites. L’UE reconnaît les progrès accomplis sur la voie de la démocratisation et de l’instauration d’un Etat de droit, mais s’inquiète des retards dans la réforme de la justice ainsi que des atteintes à la liberté de la presse.

21Sur le plan économique, les négociations en vue de l’adhésion à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ont soutenu le processus de transition vers l’économie de marché.

22La coopération, notamment dans le domaine de l’énergie devra être renforcée (transit des hydrocarbures, réforme du secteur…). De nombreux différends commerciaux n’ont pas été résolus :
l’Union reproche à Kiev ses procédures de certification abusives, ses taxes discriminatoires et, d’une manière générale, son protectionnisme. Pour sa part, l’Ukraine dénonce les quotas européens sur ses exportations de textile, les mesures anti-dumping contre l’acier et les produits chimiques, qui aboutissent en pratique à fermer le marché européen à ces biens, alors qu’ils bénéficient d’avantages comparatifs. Finalement, l’APC a surtout permis d’apporter une aide à travers le programme Tacis (tableaux 1 et 2).

23Aide jugée d’ailleurs insuffisante par Kiev, surtout comparée aux montants accordés à travers le programme Phare aux pays candidats. Néanmoins, avec plus d’un milliard d’euros d’aide en dix ans, l’UE est le premier bailleur de fonds de l’Ukraine. Enfin, les APC ayant été conclus au début des années 1990, alors que la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que l’Espace judiciaire européen n’étaient pas encore mis en œuvre, ces deux volets importants en sont absents.

Tableau 1

Aide européenne à l’Ukraine 1998-2002

Tableau 1 Aide européenne à l’Ukraine 1998-2002 (en millions d’euros) Programme national (Tacis) 233,0 Sûreté nucléaire (Tacis) 72,9 Coopération transfrontalière (Tacis) 22,5 Programme régional (Tacis) 34,1 Aide visant à faire la jonction dans le secteur de l’électricité entre la fermeture de Tchernobyl et la construction de nouveaux réacteurs 65,0 Aide humanitaire (ECHO) 10,1 Sarcophage de Tchernobyl 150,5 Aide macro-financière 168,0 Total 756,1

Aide européenne à l’Ukraine 1998-2002

Tableau 2

Répartition des fonds alloués à l’Ukraine au titre des programmes nationaux 1998-2002

Tableau 2 Répartition des fonds alloués à l’Ukraine au titre des programmes nationaux 1998-2002 (en millions d’euros) Aide au secteur privé et au développement économique 75,0 Compensation des conséquences sociales de la transition 56,7 Développement des infrastructures 1,8 Energie 11,3 Protection de l’environnement, gestion des ressources naturelles 5,0 Développement rural 3,5 Conseil, petits projets 35,2 Programme Tempus (étudiants) 24,0 Total 233,0 Source : Commission européenne, 9 janvier 2003

Répartition des fonds alloués à l’Ukraine au titre des programmes nationaux 1998-2002

? La Stratégie commune

24La Stratégie commune à l’égard de l’Ukraine adoptée en décembre 1999 par le Conseil européen d’Helsinki visait à « accroître le degré de cohérence de la politique communautaire » envers ce pays. Kiev avait fondé beaucoup d’espoirs sur cette nouvelle approche. Le fait qu’elle suive de près la stratégie commune UE-Russie adoptée six mois plus tôt, semblait en effet démontrer la volonté européenne d’afficher un traitement privilégié de ces deux Etats par rapport aux autres pays de la CEI, voire de les traiter sur un pied d’égalité. Mais ce qui s’annonçait comme un instrument de politique étrangère novateur devait décevoir l’Ukraine, car il n’était assorti d’aucun engagement ni d’aucun financement supplémentaire. Pour paraphraser un commentateur russe, cette stratégie commune n’était ni commune ni stratégique. Au final, la constatation que le dialogue avec la Russie a été dès l’abord plus soutenu n’a fait qu’accroître le ressentiment éprouvé à l’égard du choix opéré par l’Union de privilégier les relations avec Moscou.

? Les propositions ukrainiennes

25L’entrée en vigueur de l’APC en mars 1998 fut perçue par Kiev comme devant logiquement conduire à l’adhésion à moyen terme. Le président Léonid Koutchma a d’ailleurs signé dès le 11 juin 1998 un décret relatif à la « stratégie d’intégration de l’Ukraine dans l’Union ». Ce document proposait neuf objectifs, tant économiques que politiques, culturels et sociaux, mais il restait largement théorique. Deux ans plus tard, en septembre 2000, l’Ukraine présentait un « Programme national d’intégration », plus détaillé et comprenant un plan d’adoption de l’acquis communautaire. L’Ukraine y proposait les étapes suivantes : adhésion à l’OMC en 2003, Union douanière et accord d’association avec l’UE d’ici 2007, adhésion à l’horizon 2010-2011.

26Il va sans dire que cet échéancier, complètement déconnecté de la réalité, n’a jamais reçu l’aval de Bruxelles.

27L’UE estime que l’Ukraine doit d’abord exploiter les opportunités offertes par l’APC avant d’envisager un autre type d’accord. Elle lui reproche d’ailleurs de violer fréquemment les clauses de l’APC, par exemple lorsqu’elle accorde des avantages fiscaux jugés discriminatoires à la compagnie sud-coréenne Daewoo.

28Kiev a néanmoins pris des initiatives pour tenter de faire avancer les pour-parlers sur un certain nombre de points sensibles. C’est ainsi qu’entre septembre 2000 et janvier 2001, elle a produit pas moins de sept mémorandums visant à améliorer la coopération politique, militaire et technique avec l’UE. Mais seules les suggestions concernant la lutte contre l’immigration illégale ont retenu l’attention de Bruxelles. En effet 90 % des migrants illégaux qui entrent en Ukraine dans l’espoir de rejoindre l’UE passent par la frontière ukraino-russe qui s’étend sur plus de 2 000 kilomètres et dont les Russes refusent la démarcation concrète. Les contacts sur ce point ont abouti à l’adoption en 2001 d’un Plan d’action Justice et Affaires intérieures, qui organise la coopération en matière de lutte contre la criminalité organisée et l’immigration clandestine et devrait préluder à la négociation d’un accord de réadmission des immigrés clandestins.

29De surcroît, à partir de 2001, l’Ukraine a pris un certain nombre de mesures visant à définir un cadre institutionnel interne pour les questions relatives à l’intégration européenne. Le ministère de l’Economie en a désormais la charge tandis qu’un département ainsi qu’un secrétariat d’Etat à cet effet étaient créés au sein du ministère des Affaires étrangères (ce dernier poste est occupé par Oleksandr Chalyi, réputé pour son activisme pro~européen). Enfin, en janvier 2003, un décret du président Koutchma instituait un Conseil national pour l’intégration européenne et euro-atlantique. Cette prolifération d’organismes aux compétences mal définies a abouti en fait à une « sur-institutionnalisation » [10] : la compétition et l’absence de coordination entre ces différentes institutions les a en effet rendues en grande partie inopérantes.

? La communication sur l’Europe élargie

30A peine plus d’un an avant l’entrée en vigueur du traité d’adhésion, la Commission européenne a présenté, le 11 mars 2003, une communication intitulée L’Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud. Pourquoi un nouveau cadre à la veille de l’élargissement de 2004 ? Parce que, avec le déplacement de ses frontières vers l’Est, l’UE est confrontée à des menaces qu’elle traitait indirectement jusqu’à présent : immigration illégale, trafics divers, conflit de Transnistrie, etc.

31Mais ce qui a joué un rôle fondamental dans la genèse de ce document, c’est le fait que les pays candidats ne soient pas disposés à ignorer leurs voisins de l’Est. Le meilleur lobbyiste de l’Ukraine auprès des instances européennes a été, dès l’origine, la Pologne : celle-ci a maintes fois affirmé qu’elle souhaitait que l’élargissement ne s’arrête pas à sa frontière orientale et soutenu la candidature de l’Ukraine avec laquelle elle a élaboré dès le début des années 1990 un « partenariat stratégique ».

32La communication de mars 2003 propose que « l’Union s’emploie à créer un espace de prospérité et de bon voisinage, un cercle d’amis ». Cette notion est reprise dans le document sur la « Stratégie de sécurité de l’UE », diffusé en juin 2003, qui souligne la nécessité de « promouvoir un arc de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites et fondées sur la coopération », sans créer « de nouvelles lignes de division en Europe ».

33L’UE souhaite que l’adhésion cesse d’être considérée systématiquement comme l’aboutissement naturel et idéal de toute relation organisée avec l’Union ; un statut de voisin privilégié assorti d’avantages économiques, commerciaux et culturels doit devenir l’outil par excellence de ses relations avec les pays voisins.

34Les contacts institutionnels bilatéraux entre l’UE et ses voisins du Nord-Est (Ukraine, Biélorussie, Moldavie) désignés dans la communication de la Commission par le sigle NEIO (Nouveaux Etats indépendants occidentaux) resteront déterminés par les APC. Sur le plan économique, l’Union devrait offrir à ces pays une perspective de participation au marché intérieur, ainsi que la poursuite de l’intégration économique et de la libéralisation afin de promouvoir à terme la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux (les quatre libertés). La Commission envisage enfin la création d’un nouveau fonds (fonds de voisinage) pour la Russie et les trois NEIO, mais seulement à partir de 2007 puisque le budget de l’Union est bouclé jusqu’en 2006.

35En attendant, il est simplement prévu d’assurer une meilleure coordination entre les financements existants.

36L’« Initiative nouveaux voisins » avait été au départ assez mal perçue par l’Ukraine. Ce statut lui est apparu comme un lot de consolation pour les pays rejetés définitivement en dehors de l’Union, donc de l’Europe, car l’appartenance à l’UE est souvent assimilée à un brevet d’« européanité ».

37La tonalité du dernier sommet Ukraine-UE, qui s’est tenu à Yalta début octobre, a néanmoins semblé confirmer que 2003 marquait un véritable tournant dans les relations entre l’Ukraine et l’Union. Pour la première fois, le président de la Commission européenne, Romano Prodi a évoqué l’éventualité d’une adhésion à terme de l’Ukraine. Les négociations pour l’établissement du Plan d’action européen pour l’Ukraine ont d’ores et déjà commencé et le commissaire à l’Elargissement, G. Verheugen, estime qu’il pourrait être finalisé en six mois.

38L’Ukraine demande notamment que l’UE lui reconnaisse le statut d’économie de marché, comme elle l’a fait pour la Russie en 2002. Elle pose également le problème de ses exportations de produits sidérurgiques vers les pays d’Europe centrale et orientale (PECO), qui risquent d’être concernées par les quotas en vigueur dans l’UE : la structure du commerce extérieur ukrainien repose en effet en grande partie sur des importations d’énergie en provenance de Russie à des prix préférentiels et sur des exportations de produits sidérurgiques et chimiques vers les PECO [11].

? Les frontières se referment

39Après l’effondrement des régimes communistes, le contrôle aux frontières entre les Etats d’Europe centrale et orientale avait quasiment disparu. On peut dire que cette zone était devenue «de facto une zone de libre circulation des personnes. (…) En fait, il semble que le droit de se déplacer librement à travers les frontières ait été au cœur même de ce que les citoyens de cette région entendaient par être libres » [12].

40Des contrôles ont été restaurés depuis, mais, jusqu’à une période récente, il suffisait de présenter un passeport en cours de validité aux postes frontières.

41Toutefois, si l’aide de l’Union viendra compenser certains coûts liés à la mise en place de nouveaux postes frontières, l’institution de visas obligatoires pose un certain nombre de problèmes d’ordre politique et économique. Dans la partie la plus occidentale de l’Ukraine, les minorités ethniques avaient conservé leur identité malgré des politiques d’assimilation linguistique et culturelle très dures. Après 1991, l’assouplissement des conditions de circulation a permis à des familles longtemps séparées de reprendre contact. Il a aussi permis aux minorités de restaurer des liens avec la « mère-patrie », qu’il s’agisse de l’importante communauté polonaise de Lvov ou des multiples communautés de Transcarpatie et d’Odessa (45 % de la population n’y est pas d’origine ukrainienne).

42Sur le plan économique, l’ouverture des frontières a fait apparaître ce que les Polonais ont appelé les « fourmis » et les Ukrainiens les «tchelnoki», c’est-à-dire des gens pratiquant le commerce de navette et qui comblent les insuffisances des marchés locaux tout en tirant bénéfice des différences de prix.

43On estime que 240 000 personnes vivent ainsi de ce petit commerce à la frontière polono-ukrainienne, les trois quarts d’entre eux n’ayant aucune autre source de revenus, et les autres tentant d’augmenter des ressources qui, sinon, se situeraient en dessous du minimum vital. Toutefois, le commerce transfrontalier ne se limite plus au trafic d’essence, d’alcool ou de tabac : pendant la seconde moitié des années 1990, plus de 50 % des biens de consommation - alimentation, meubles, équipements du foyer, habillement et chaussures - achetés à l’Ouest de l’Ukraine provenaient de Pologne.

44En réalité, le phénomène des tchelnoki est devenu marginal. Le commerce transfrontalier est désormais essentiellement réalisé par de petites entreprises régionales qui s’arrangent souvent pour ne pas payer de taxes. Cette économie grise représenterait 80 % des échanges et serait naturellement beaucoup plus touchée par l’introduction de visas que le commerce légal [13].

45Avant même l’élargissement de mai 2004, les Etats candidats frontaliers de l’Ukraine ont dû imposer des visas d’entrée à ses ressortissants, mais la Pologne et la Hongrie ont retardé autant qu’elles l’ont pu la mise en œuvre de cette mesure. Varsovie a attendu le 30 juillet 2003 pour signer un accord avec Kiev, instituant sous certaines conditions un visa gratuit, à entrées multiples et de longue durée pour les Ukrainiens et maintenant l’entrée sans visa en Ukraine des Polonais. Le 9 octobre, la Hongrie et l’Ukraine signaient un accord du même type. Dès l’application de ce régime par la Pologne, le 1^er octobre 2003, des files se sont formées devant les consulats polonais en Ukraine impliquant une attente de plusieurs jours parfois.

46Les services consulaires avaient depuis longtemps prévenu qu’il leur serait matériellement impossible de fournir des visas pour les dix millions de passages annuels à la frontière ukraino-polonaise.

? La coopération transfrontalière

47La communication sur l’Europe élargie envisageait la création d’un nouvel instrument de voisinage, tenant compte de l’expérience acquise en matière de coopération transfrontalière par les programmes Phare, Tacis et Interreg.

48Au cours d’une première phase (2004-2006), la coordination entre ces programmes serait améliorée dans le cadre de « programmes de voisinage », dont les principaux objectifs seraient, d’une part, le renforcement de la coopération transfrontalière et régionale, d’autre part, la facilitation des flux légaux de personnes, de biens et de services à travers les frontières externes de l’Union.

49L’écart de revenus entre l’Ukraine et ses voisins occidentaux est actuellement très important : en 2000, le revenu moyen annuel était évalué à 700 dollars par habitant en Ukraine, tandis qu’il s’élevait à 4 790 dollars en Pologne, à 4 710 en Hongrie, à 3 700 en Slovaquie et à 1 670 en Roumanie.

50De surcroît, les régions occidentales d’Ukraine (hormis l’oblast d’Odessa) sont parmi les moins développées, ce qui renforce cet écart au voisinage de la frontière. Le programme Tacis de coopération transfrontalière financera dix programmes de voisinage (associant deux ou trois pays voisins) pour 2004-2006 : trois d’entre eux concerneront l’Ukraine. Ils pourront couvrir un large éventail de projets :promotion du commerce, de l’investissement et du tourisme, coopération entre chambres de commerce, aide aux PME, relations entre écoles et universités de part et d’autre de la frontière, lutte contre les maladies contagieuses, protection de l’environnement (gestion de l’eau et de la biodiversité, parcs régionaux, développement rural, etc.).

51L’enveloppe financière totale prévue est de 129 millions d’euros, dont 75 millions pour les programmes de voisinage et 54 millions pour le développement du réseau de postes frontières : la promotion des corridors transeuropéens de transport (corridors III, V, et IX pour l’Ukraine) et, notamment, la suppression des goulots d’étranglement aux postes frontières sont en effet primordiales pour encourager le commerce et l’investissement.

52Soulignons que le montant global de ce programme est en hausse sensible par rapport aux années précédentes (39 millions d’euros pour la période 1998-2002).

Tableau 3

Frontière orientale de l’UE élargie avec l’Ukraine

Tableau 3 Frontière orientale de l’UE élargie avec l’Ukraine Frontière Longueur Principale Population Superficie Taux de Principales (km) région (millions) (milliers chômage industries concernée de km²) (oblast) Ukraine-Pologne 430 Lvov 5,2 nd 10 Machines-outils Ukraine-Slovaquie 90 Volyn 1 20 12,5 Agro-alimentaire Ukraine-Hongrie 100 Odessa 2,5 33 12,4 Bois, agroalimentaire Ukraine-Roumanie 170+360 Transcarpatie 1,2 13 nd nd Source : Tacis Cross-Border Cooperation : Strategy Paper and Indicative Programme (adopté par la Commission européenne le 21 novembre 2003)

Frontière orientale de l’UE élargie avec l’Ukraine

? L’évolution des échanges économiques

53Les autorités ukrainiennes avaient espéré que l’APC allait permettre d’accroître les échanges commerciaux avec les pays de l’Union européenne.

54La part de ces derniers dans le commerce extérieur du pays a effectivement progressé régulièrement, même si on ne peut en attribuer qu’une faible partie à l’application de l’accord : elle s’établissait en 2002 à 19,6 % des exportations et à 22,5 % des importations. La part de l’UE dans les exportations devrait passer mécaniquement à environ 38 % après l’adhésion des huit pays d’Europe centrale et orientale en 2004, à condition toutefois qu’un accord soit trouvé sur l’accès de l’acier ukrainien au marché à 25, qui tienne compte des volumes de livraison traditionnels à destination des PECO.

55Inversement, la part des pays de la CEI décroît régulièrement. Si elle était, en 1996, de 63 % pour les importations et de 61 % pour les exportations, ces proportions étaient tombées respectivement à 46 % et à 26 % [14] en 2003.

56Bien que le pays reste fortement dépendant de la Russie (et dans une moindre mesure du Turkménistan) pour ses importations d’hydrocarbures, ces chiffres montrent qu’il a réussi à réorienter ses exportations vers de nouveaux marchés. La Russie reste néanmoins son premier client (18,7 % du total), suivie par l’Allemagne (6 %), l’Italie (5,5 %), la Chine (4,2 %), la Hongrie (3,8 %) et la Pologne (3,4 %).

57Mais ces échanges sont asymétriques :
l’Ukraine n’est en effet que le 42^e fournisseur de l’UE et son 47^e client [15].

Tableau 4

Commerce de l’Ukraine avec l’Union européenne

Tableau 4 Commerce de l’Ukraine avec l’Union européenne (en milliards d’euros) Exportations Importations 1996 1,46 2,63 1998 2,24 3,54 2000 2,95 3,66 2002 4,17 5,50 Source : Eurostat

Commerce de l’Ukraine avec l’Union européenne

58Les intérêts russes et européens se sont directement affrontés depuis plusieurs mois sur le dossier de l’oléoduc Odessa-Brody, la compagnie russobritannique TNK-BP souhaitant l’utiliser dans le sens Nord-Sud, tandis que sa vocation initiale (acheminer le pétrole de la Caspienne vers l’Europe occidentale) était soutenue par l’UE et les Etats-Unis. Les autorités ukrainiennes ont fini par trancher en février 2004 en faveur de la position européenne malgré l’intense lobbying russe.

59L’Ukraine a évalué à 500 millions d’euros les pertes commerciales qu’elle va subir à la suite de l’élargissement (c’est-à-dire 10 % de ses exportations actuelles vers les PECO) et a demandé une compensation à l’Union.

60Mais elle n’a pas pris en compte les effets positifs dont elle bénéficiera, notamment avec les délocalisations du fait de la hausse des coûts de production dans les nouveaux Etats membres.

61Par ailleurs, on peut supposer que les entreprises occidentales viendront s’approvisionner en Ukraine où les produits resteront meilleur marché.

62Les investissements européens représentent 37 % des investissements étrangers en Ukraine. Mais les flux restent faibles, reflétant le mauvais climat des affaires et l’insuffisance des réformes économiques. Le stock cumulé d’IDE s’élevait à 5,3 milliards de dollars au 1^er janvier 2003, soit 111 dollars par habitant, ce qui est extrêmement peu en comparaison avec les pays d’Europe centrale et orientale. Ils ont néanmoins augmenté de 30 % en 2003 pour atteindre 1 milliard de dollars, contre 700 millions de dollars en 2002.

63Les principaux pays d’origine sont le Royaume-Uni (presque 10 % du total des IDE en Ukraine au 1^er janvier 2003), suivi par les Pays-Bas et l’Allemagne. Les investissements français restent dérisoires puisqu’ils ne comptent que pour 0,72 % dans le total.

64Les évolutions récentes en matière de commerce extérieur démontrent l’attractivité économique de fait du marché européen pour ses « nouveaux voisins ».

65L’Ukraine saura-t-elle tirer parti du rapprochement géographique qui va s’opérer en 2004 et des nouvelles dispositions de l’UE à leur égard ? La réponse dépendra certes beaucoup de l’orientation politique du prochain Président ukrainien, mais au moins autant des moyens financiers et humains que l’Union sera prête à distraire de ses priorités budgétaires.