1On pourra tenter de répondre au problème soulevé au moyen de trois développements successifs par lesquels nous envisagerons l’intérêt initial des métropoles, leurs fondements stratégiques controversés et le phénomène de banalisation dont elles font l’objet. Il en résultera, à l’égard de la question d’un aménagement équilibré du territoire qui est posée, que le développement de ces métropoles françaises est un processus qui n’apparaît ni souhaitable, ni redoutable.
I – L’intérêt de la métropole
2On sait l’intérêt porté au statut de métropole. Ce statut s’efforce de combler une des failles de notre organisation décentralisée : celle de son impuissance en rapport à l’éparpillement général des collectivités, des compétences et des ressources.
3Le remède de la métropole consiste à apporter un effet de globalisation pour faire mieux face aux problèmes d’aménagement et de développement qui commandent de traiter simultanément les aspects administratifs et financiers que la décentralisation a fragmenté à tous les niveaux limitant l’horizon de réflexion et d’action des élus locaux.
4Le statut de métropole veut ainsi ouvrir la voie à des conditions plus favorables à la vie économique et sociale. La métropole doit permettre de coiffer l’ensemble des politiques publiques et de leur conférer, dans son cadre unique, une meilleure cohérence. Face aux conduites collectives de projets, qu’on sait parfois illisibles et conflictuelles, toujours lentes, la métropole présente l’intérêt d’une administration concentrée, d’un décideur unique, puisqu’elle gèrera simultanément des compétences communales, départementales, régionales et étatiques. Il n’y aura ainsi plus à distinguer entre les voies communales, intercommunales et départementales, celles-ci devenant toutes métropolitaines. Des solutions analogues s’imposent notamment pour le logement, les transports et l’action économique.
5Les plus grandes agglomérations françaises étaient ainsi appelées à bénéficier de cette promotion institutionnelle ; à tout le moins celles pouvant espérer un rayonnement international qui serait inaccessible aux autres.
II – Les fondements stratégiques de la métropole
6La métropole devenait ainsi, dans notre organisation territoriale, la « ville-monde » décrite par F. Braudel (1985), ville conçue comme un pôle de prospérité autonome où ont vocation à se concentrer les populations, les informations, les richesses et les compétences stratégiques. Ces villes ont moins la préoccupation de leur environnement immédiat que la vocation à vivre en réseaux avec leurs homologues internationales. On trouvera, pour une illustration, éclairantes les motivations qui ont présidé à la création de la métropole de Toulon centrées sur la volonté de créer des relations juridiques sur un même pied avec les villes de Gênes et Barcelone à partir de ses possibilités portuaires et touristiques.
7La métropole des rapports, J. Attali (2008) et E. Balladur (2009) concrétisait exactement cette idée en proposant de renouveler notre administration urbaine sur le fondement de cette nouvelle rationalité économique et gestionnaire mondialisée. La métropole procède d’un archétype ainsi fortement inspirée par une sorte de doctrine économique officielle du début du XXIe siècle et dont les promoteurs participent à l’esprit de leur temps (Thierry Pech et Laurent Devezies, le rapport de l’OCDE de 2010 sur le concept de ville-monde remis à l’époque au président de la république…).
8L’orientation de ces travaux affirme des principes ayant une portée générale : la concentration spatiale des moyens est la clé du développement économique. Le développement se trouve ainsi corrélé à la taille des villes. On est en présence d’une doctrine de l’effet de taille, c’est-à-dire du rapport nécessaire entre la taille économique (identifiable par les zones d’emplois) et la performance économique (identifiable par l’augmentation du taux des personnes employées) ; observation faite que l’économie consomme toujours plus de matière grise, réclame des infrastructures et la réduction du coût des transactions.
9Face au déclin de l’industrie française - par sa délocalisation à l’étranger -, on assiste au déploiement de nouveaux secteurs au sein des grandes agglomérations qui y trouvent naturellement les moyens qu’ils recherchent. On serait même porté à constater un vaste processus de métropolisation de la société française recherchant partout la dimension comme modèle exclusif d’inspiration : aux grandes villes s’ajoutent de grandes régions, de grandes universités, de grandes entreprises…
10Alors, la préoccupante question qui nous est posée doit pouvoir trouver ses éléments d’expertise dans ce domaine de l’économie géographique qui appelle aujourd’hui une transformation profonde des mécanismes de création de richesses et, pour cela, de nos formes administratives. Il ne s’agit pas de l’approche la plus juridique pour parler des métropoles mais c’est celle qui, de façon générale, s’insinue dans toutes les discussions sur nos projets de réorganisation administrative territoriale commandant le renouvellement des solutions sur lesquelles notre édifice administratif fût autrefois construit.
11Cette vision du développement a, en effet, son revers, d’ailleurs assez douloureusement ressenti : ne creuse-t-on pas l’antagonisme entre les plus grandes villes et leur environnement périphérique et rural, la métropolisation des premières amenant le dépérissement du second ? En effet, au sein de cet environnement on sait que les possibilités d’emplois, tout comme les revenus, y sont toujours plus faibles, la mobilité plus réduite, les services publics moins présents et moins performants. Or, le développement exclusif que favorise le statut de métropole risque d’accentuer les situations de déséquilibre avec la crainte que notre organisation territoriale ne permette plus de traiter équitablement les affaires publiques.
12Pour reprendre les mots prononcés à l’occasion du rapport J.-P. Raffarin et Y. Krattinger (2014), on assiste à l’émergence d’un « sous-prolétariat territorial » dans les zones rurales soustraites à l’influence des métropoles et des agglomérations, 20 % de la population française vivant « au mauvais endroit ».
13Cette orientation pourra d’autant plus être douloureusement ressentie que les principaux facteurs d’égalisation qui permettraient de concilier notre tradition rurale avec l’essor urbain tendent désormais à s’effacer. On pense à l’abandon des politiques d’aménagement des territoires qui, jusque dans les années 1980, avaient favorisé une distribution publique plus équitable des sources de richesse. On pense également au déclin des vieux secteurs de l’industrie (automobile notamment) sous l’effet des délocalisations à l’étranger, alors que les nouveaux secteurs s’installent au sein des métropoles - ces secteurs bénéficiaient d’un coût du travail plus faible dans les territoires non métropolitains -.
14Le déséquilibre du territoire s’affirme donc comme un phénomène général en voie d’aggravation. Dans la situation dans laquelle elles se trouvent engagées, les zones non métropolitaines ne se renouvellent plus et ne sont plus tenues, hors secteurs touristiques, que par la présence des retraités et l’économie de services - c’est-à-dire d’aide à la personne -, avec d’importantes disparités selon le niveau d’aisance des retraités inégal selon les régions.
15Cette doctrine de l’effet de taille n’est donc pas à la recherche d’un mieux être réfléchi au profit de l’ensemble des français. Le souci qui l’inspire ne va pas sans cette exigence à raz-de-terre de concentrer les richesses où elles se trouvent déjà. Un sénateur pouvait s’indigner « qu’on arrose là où l’herbe est déjà verte » (Mathieu Darnaud). Le département du Rhône, qui s’est maintenu dans sa partie rurale, vit au moyen de l’aide de 70 millions d’euros annuel consentis par la métropole de Lyon qui l’a absorbée dans sa partie urbaine.
16Il est toutefois permis de se demander si la conception de cette doctrine de la concentration des moyens ne se heurte à aucune faille. A l’image de toutes les analyses « allant de soi » reposant sur des affirmations qui, chez nombre de libéraux, véhiculent des dogmes - « plus on est grand, plus on est performant » -, cette doctrine paraît contestable en ce que, de la complexité de la réalité économique et sociale, elle ne retient qu’un schéma largement simplifié et faussé. Fondée sur la constatation que le produit intérieur brut (PIB) par habitant est, en moyenne, plus élevé dans les grandes agglomérations, cette doctrine procède d’une donnée essentiellement vérifiable en région parisienne - 30 % du PIB avec 22 % de la population - et, de surcroît, repose sur le trompe l’œil d’éléments particuliers à la capitale - sièges sociaux des plus grandes sociétés, siège de l’Etat et de son administration, concentration des salaires les plus élevés, centralisation du réseau de chemin de fer national… - (notamment, Rapport Terra Nova, Remarques sur « La fin de la paix territoriale », 2014).
17En revanche, l’effet de taille favorisant la création d’emplois ne s’est jamais vérifié en province. S’y conjuguent des facteurs spécifiques à chaque endroit tenant à leur spécialisation économique, à des effets d’inertie - c’est-à-dire d’adossement à une croissance déjà acquise -, à des dynamiques régionales permettant simultanément de constater l’expansion des zones littorales ouest et sud et le déclin inexorable du nord-est. A partir de ces constatations - 1999-2011 -, il apparaît difficile d’en appeler à la nécessité, révélée par l’expérience, de soutenir la métropolisation de la France. L’éclatement de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale (DATAR) - 2014 - au moyen de laquelle le gouvernement se dotait d’une expertise en matière de géographie prospective approfondie et désintéressée, laisse place à une réflexion davantage produite en proximité avec les lobbies privés avec le risque d’engager l’avenir sur des affirmations sans discernement suffisant, ni examen critique.
18Le rapport produit par la DATAR sur la France à l’horizon 2020 faisait apparaître que les constats qui pouvaient s’imposer jusque dans les années 2000 - désertification des zones rurales : « diagonale du vide entre les Ardennes et le pays toulousain » - ne correspondent plus guère aux évolutions actuelles (Aménager la France de 2020, Paris - DATAR - 2002). A l’encontre du pronostic d’étalement urbain, ce sont les petites communes de 500 à 2500 habitants qui croissent le plus en population, alors qu’on observe corrélativement la dégénérescence des centres villes dans les moyennes et grandes agglomérations - avec d’ailleurs un phénomène comparable aux Etats-Unis et en Allemagne -. On voit simultanément émerger des interrogations critiques sur la « vivabilité des métropoles », la vie, dans leur cadre, devenant plus couteuse et plus exposée à la pollution. Finalement, le déclin des zones de services ne correspond pas forcément à celui des zones de population. Et l’on prend aujourd’hui le risque de définir une géographie économique largement indépendante d’une géographie des hommes.
III – La banalisation de la métropole française
19Alors, est-ce que l’introduction de la métropole dans le paysage administratif fait porter un coup redoutable à notre équilibre territorial ? Il semble que la métropole aujourd’hui pratiquée est enfermée dans un certain nombre de limites qui en atténuent la portée parce que son statut est tout à la fois recherché et redouté. Son histoire actuelle est, en effet, celle de sa banalisation à tous les égards. On n’éprouve plus que le mythe de la métropole. Son entrée dans le jeu politique à partir des années 2010-2014 n’aura pas laissé intacte son ambition initiale, signe de l’attirance et de la méfiance dont on la voit faire l’objet. L’inspiration et l’espérance qui ont conduit au modèle de la métropole ne sont plus totalement présentes dans la métropole d’aujourd’hui. Elles auront été bafouées par les textes et les pratiques révélant l’impossibilité - Lyon excepté dans une certaine mesure - de penser et de pratiquer la métropole au-delà du cadre habituel de l’intercommunalité. On la voit se couler dans les formes administratives classiques où elle se manifeste comme un produit communal, comme ce fût le cas, avant elle, pour la communauté urbaine et la communauté d’agglomération. La grande conséquence est l’effritement des ambitions stratégiques sur lesquelles l’idée de métropole avait été pensée. On peut soutenir cette vision des choses à trois points de vues :
201) Le statut positif de la métropole n’est que le résultat d’un compromis - lois 27 janvier 2014 et 7 août 2015 - ou, plus exactement d’un amalgame, entre le projet initial dans sa pureté et les résistances qu’il a suscitées. La loi n’en aura donné finalement qu’une traduction modeste. Le législateur aura même introduit une distorsion entre sa qualification officielle - collectivité territoriale pour Lyon et établissement public dans les autres cas - et sa nature profonde, distorsion qui impose au juriste un effort impossible pour définir une théorie juridique de la métropole :
21- Ainsi, comment ne pas voir cet écart entre une institution concentrée au plan des compétences - puisque la métropole puise à tous les niveaux territoriaux la somme des compétences utiles à son épanouissement - et une institution composée au plan de l’organisation et du pouvoir. En effet, à l’encontre du modèle suggéré par le rapport E. Balladur, les communes se maintiennent avec le dessein de transformer la métropole en une confédération de mairies nécessitant des organes de liaison (« conférence des maires ») et des ententes entre toutes les composantes de la métropole (« Pacte métropolitain » à Lyon). Cela transforme la gestion métropolitaine en accord multilatéral. Alors, contrairement à ce que l’on avait cherché à créer, il faudra toujours échanger, négocier, co-administrer.
22- Comment ne pas voir cet autre écart entre une institution dérivée et une institution autonome ? On se sera efforcé de cantonner la métropole en échelon intermédiaire de réalisation de projets. On l’observe même pour la métropole de Lyon : la loi l’assigne à l’élaboration « d’un projet de développement économique, écologique, éducatif, sportif, culturel et social de son territoire » - art. L. 3611-2 CGCT -. Celle-ci avait pourtant vocation à disposer de tous les attributs juridiques qui permettaient de la consacrer comme une collectivité territoriale de plein exercice sans se voir contrainte par la réalisation d’un projet qu’on lui demande de réaliser de l’extérieur.
23Son statut est contradictoire. D’une part ses compétences sont déterminées de manière trop précises et trop détaillées, sans doute par respect de la garantie des compétences des autres niveaux de collectivités qui se maintiennent sur son territoire - département en dehors du cas de Lyon et communes -, ce qui est de nature à freiner la dynamique indispensable à son objet. D’autre part, la métropole ne possède pas la consécration démocratique qu’elle mérite. Le principe de l’élection des conseillers métropolitains dans le cadre communal - comme pour les autres EPCI à fiscalité directe - minore, en effet, l’impact politique des élections métropolitaines. Celles-ci demeurent l’accessoire des élections municipales, comme si la métropole n’était pas représentative par elle-même - avec des élections permettant un débat public sur les enjeux métropolitains -, mais seulement à travers ses communes.
242) La diffusion du statut de métropole à une large échelle porte également son affaiblissement. Les débats parlementaires, notamment au Sénat, révèlent la préférence du réformateur à l’égard d’une conception restrictive de la définition et de l’acquisition du statut de métropole. L’adoption de l’article 70 de la loi du 28 février 2017 qui, au contraire, assouplissait les conditions d’acquisition de ce statut - dans le but d’en augmenter le nombre de 17 à 22 - fût systématiquement repoussée par les sénateurs, provoquant l’échec de la Commission mixte paritaire, puis le dépôt d’une question préalable en dernière lecture. On retiendra, à l’époque, l’ironie du secrétaire d’Etat chargé des collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, relevant qu’il y aura bientôt en France plus de métropoles que dans le reste du monde.
25Les points de vue échangés, parfois de manière âpre, n’ont pas relevé de l’analyse approfondie, mais les positions étaient nettes, marquées par la crainte du bouleversement de l’équilibre des préoccupations entre le monde urbain et le monde rural, exclusivement au profit des premières. La métropole leur paraissait également une arme plus ou moins précisément dirigée contre le statut communal et départemental dont la défense est, chez les parlementaires, une position constante.
26Pourtant, l’inflation du nombre des métropoles avait de quoi les rassurer. Si elle était dangereuse, comme toute inflation, c’était pour l’ambition même que la métropole portait, risquant précisément de réduire l’intérêt qui s’attache à l’obtention de son statut. En effet, toutes sont désormais condamnées à se partager les moyens administratifs et financiers qu’un nombre limité aurait concentré. Alors la métropole n’est plus la pièce maîtresse du développement économique échappant à son utilisation exclusive au profit des seules agglomérations capables de rayonnement international - quatre métropoles pour la région Auvergne-Rhône-Alpes). A toutes les nouvelles métropoles risque de faire défaut l’exclusivité que le procédé même impliquait. Avec 22 métropoles aujourd’hui, sans doute d’autres à venir, on est loin du statut d’élite qu’on pensait instituer.
273) Enfin, la pratique éclaire évidemment le destin de la métropole. Il est sans doute difficile de rendre compte d’une pratique générale et définitive attachée à la mise en œuvre du statut de métropole. D’abord, parce qu’il n’existe pas une homogénéité de ce statut. Quoi de commun, sinon la même dénomination de métropole, entre le régime général de l’établissement public valable dans la plupart des cas, où le voile de la personnalité juridique distincte de celle de l’établissement public de coopération intercommunale est d’une extrême minceur, et la collectivité à statut particulier dont a été personnellement dotée l’agglomération lyonnaise ? Quoi de commun entre la métropole du Grand Paris rassemblant 7 millions d’habitants et 131 communes et celle de Brest dont avec ses 215 000 habitants et ses 8 communes ? Ces disparités révèlent la métropolisation de la France à marche forcée sans procéder d’une vision clairement et fermement décidée.
28Un premier bilan d’exercice (« Le Monde des métropoles », dossier Pouvoirs Locaux, n°112 2018) ferait apparaître deux orientations opposées du développement métropolitain, l’une favorisant le développement de la métropole sur elle-même (Lyon, Grenoble…), l’autre, son développement au contact de son environnement. La seconde orientation révèrerait une métropolisation dans le genre intercommunal. On l’observe pour Brest dont la politique se détermine en étroite association avec les autres établissements publics de coopération intercommunale et les communes du pays brestois. Cette solidarité institutionnelle s’étant toujours pratiquée, la métropole de Brest fait figure de simple prolongement de l’ancienne communauté urbaine. Une constatation comparable vaut pour Lille en matière d’habitat. Dans le même sens, une politique contractuelle entre Nantes et Saint-Nazaire s’efforce de fixer les complémentarités communes entre les deux économies locales, Nantes pratiquant plutôt l’économie de services, Saint-Nazaire l’industrie portuaire.
29Il faut voir également que les règles de création des métropoles n’interdisent pas d’étendre leur périmètre jusqu’à leurs prolongements ruraux. C’est le cas de la métropole de Nice qui ne limite pas son périmètre à la bande littorale qui héberge 90 % de sa population, mais élargit son territoire jusqu’aux montagnes se situant à la frontière du parc du Mercantour, facilitant ainsi le financement d’infrastructures d’intérêt territorial général - recueillement des eaux à partir d’un bassin - versant à Isola 2000 -.
30La situation actuelle créée par l’apparition des métropoles en France n’autorise donc ni pessimisme radical, ni optimisme rassurant au regard de la question posée. En effet, le droit et la pratique en ont banalisé les traits. Et, c’est certainement dans le cadre éprouvé de l’intercommunalité qu’il faut envisager de l’étudier car elle n’a pas connu la consécration supérieure pour laquelle son institution avait été imaginée. Soutiendra-t-on que la métropole, comme bien d’autres institutions, ne pouvait vivre que dans la mesure où elle était infidèle à son idéal ?
