1 – Les divisions des Etats membres et l’insuffisante solidarité européenne

16D’après les dispositions de la PESC/PSDC, revues et corrigées par le traité de Lisbonne, la solidarité possède une double dimension : elle « constitue un fondement de l’action extérieure de l’Union et une valeur qu’elle vise à promouvoir ». Il est de plus indiscutable que

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« la solidarité en tant que lien entre les Etats membres de l’Union constitue le fondement de la conduite de la politique extérieure et de sécurité commune, mais aussi la condition de l’affirmation de l’Union comme acteur uni malgré le partage des compétences externes avec les Etats membres » [19].

18Plusieurs articles du TUE expriment et précisent cette nécessaire solidarité entre les Etats membres. L’article 24-2 TUE affirme que dans le respect des principes et des objectifs de son action extérieure,

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« l’Union conduit, définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune fondée sur un développement de la solidarité politique mutuelle des Etats membres, (…) ».

20Les deux premiers alinéas du paragraphe 3 du même article sont encore davantage explicites : « Les Etats membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent l’action de l’Union dans ce domaine. Les Etats membres œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales ». Comme le précise l’alinéa 3 de ce même article 24-3 TUE, il revient au Conseil et au Haut Représentant de veiller au respect de ces principes. Alors que la Haute Représentante a tenté, selon le Président du Parlement européen, d’esquiver un débat parlementaire sur le Mali [20], on est en droit de s’interroger sur sa volonté et sa capacité à faire respecter ces dispositions du TUE. L’article 32-1 TUE précise encore que, lorsque les Etats membres se concertent au sein des Conseils pour tenter de dégager une approche commune sur toute question de politique étrangère et de sécurité, ils « sont solidaires entre eux ». Selon l’article 34-2 TUE, la solidarité politique mutuelle est également à la base des obligations qui incombent aux Etats membres qui sont membres du Conseil de sécurité de l’ONU, vis-à-vis des autres Etats membres. Enfin, s’il y a recours à l’abstention constructive de la part d’un Etat membre, dans un esprit de solidarité mutuelle, il doit s’abstenir de toute action susceptible d’entrer en conflit avec l’action de l’Union ou d’y faire obstacle (Article 31-1 TUE).

21A vrai dire, le rôle de l’Union européenne dans la crise malienne a mis en évidence le grand décalage existant entre ces dispositions et la pratique des Etats membres, comme l’intervention en Libye l’avait déjà montré. A l’évidence, des sujets comme l’intervention en Libye ou la reconnaissance d’un Etat palestinien divisent profondément les Etats membres de l’Union européenne, qui se montrent incapables de faire preuve d’un minimum de solidarité. Si l’on envisage les trois principaux Etats membres, il faut bien avouer que leurs positions respectives sont peu conciliables et éloignées de l’idée de solidarité. Le Royaume-Uni ne jure quasiment que par l’OTAN et, selon ses dirigeants, seules les nations possèdent une légitimité pour entreprendre une action internationale. La France a une position à la limite de la schizophrénie : elle souhaite une Europe puissance, acteur international de premier plan, tout en ne voulant pas renoncer à un affaiblissement de la moindre parcelle de sa souveraineté. Quant à l’Allemagne,

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« vingt ans après son unification, elle continue de s’interroger sur la meilleure articulation possible entre ses intérêts allemands et les solidarités qui la lient à l’Union comme à l’Alliance atlantique » [21].

23Selon une autre manière d’envisager cette question – qui n’est pas dénuée d’intérêt non plus –,

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« entre l’Allemagne pacifiste, la Grande-Bretagne pragmatique qui ne souhaite pas de “passagers clandestins” dans les opérations, et les Etats de l’ancienne Europe de l’Est qui parfois semblent davantage faire confiance à l’OTAN qu’à l’Union européenne pour assurer leur sécurité, la synthèse peut paraître difficile » [22].

25Sur ce plan de la solidarité, il est exact d’affirmer qu’une opération au Mali était programmée pour 2013 et, bien que l’intervention française ait tout de même créé un effet de surprise, cette solidarité européenne aurait pu s’exprimer davantage. Sans chauvinisme aucun,

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« force est de constater que, pour l’opération Serval comme pour la mission de formation EUTM Mali, la solidarité européenne ne s’est pas exprimée dans des conditions satisfaisantes » [23].

27Les députés européens ont par exemple fortement critiqué l’absence de solidarité des Etats membres avec la France, « au-delà de la mise à disposition d’avions de transport ou d’équipes médicales » et appelé les autres Etats membres à faire preuve de solidarité concrète avec la France [24]. Le Sénat a ainsi dénoncé un

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« manque d’appétence réel, au-delà des affichages, de nos partenaires européens, pour un continent, l’Afrique, qu’ils considèrent à tort comme périphérique, et sur lequel se joue pourtant une partie de l’avenir de la sécurité et de la prospérité de l’Europe » [25].

29Il n’y a eu par conséquent aucune réelle solidarité européenne, ni aucun affichage d’un intérêt commun défendu par l’Union européenne. De manière catégorique, ce manque d’ambition politique et diplomatique permet-il alors d’affirmer que « la solitude française n’est pas tenable, sauf à vider l’Union européenne de son sens » [26], ou à tout le moins à renvoyer sine die ou à jamais le projet d’une Europe puissance ? Cette remarque est d’autant plus pertinente que plusieurs Etats membres (Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Belgique ou encore le Danemark) ont apporté une aide à l’opération Serval menée par la France dans un cadre bilatéral, alors que le Danemark bénéficie d’une clause d’opting out en matière de défense. Et comble de l’ironie, les Etats-Unis ont apporté un appui politique et logistique à l’opération française [27].

2 – Les opérations extérieures engagées par l’Union européenne

30L’UE possède une expérience solide et concrète en matière de gestion des crises. Elle a lancé sa première « opex » le 1^er janvier 2003 et, au plan opérationnel, on constate une diversification et une multiplication des activités menées. De 2003 à 2012, vingt-quatre opérations ont été déployées sur quatre continents, 80 000 personnels européens étant à pied d’œuvre. Les activités opérationnelles peuvent être des activités de gestion civile, des activités de gestion militaire, ou encore des activités mixtes civilo-militaires [28]. La réactivité de l’Union européenne à la crise du Sahel a débouché sur la création de la mission civile EUCAP Sahel Niger [29] (a), de la mission militaire de formation EUTM Mali [30] (b). En raison de son importance pour l’ensemble de la région saharienne, on doit également mentionner la mission civile de soutien à la sécurité des frontières en Libye EUBAM Libye [31] (c).

a – EUCAP Sahel Niger

31La mission civile de formation, d’encadrement, de conseil et d’assistance EUCAP Sahel Niger a été créée durant l’été 2012, à la demande du gouvernement nigérien. Son objectif est de renforcer les capacités du Niger, afin de lui permettre de mieux lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée. Cette mission civile, qui n’exerce aucune fonction exécutive, s’inscrit dans le cadre de la Stratégie intégrée de l’UE pour la sécurité et le développement de la région du Sahel (V. infra) et doit permettre aux autorités du Niger de mettre en œuvre le volet sécurité de leur propre stratégie pour la sécurité et le développement. Elle doit contribuer à la mise en place au Niger d’une approche intégrée, cohérente et durable en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. Selon la Haute Représentante, une des raisons à l’origine de sa création est à rechercher dans les conséquences du conflit en Libye qui a considérablement aggravé l’insécurité dans la région du Sahel [32]. Ainsi, une équipe composée de 44 experts internationaux et de 28 agents locaux va œuvrer, sous la houlette du colonel F. Espinosa Navas [33], en disposant d’un budget de 8,7 millions d’euros pour la première année de fonctionnement, à renforcer le dispositif nigérien de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, par le biais de conseils et de formations.

32Durant son mandat de deux ans, EUCAP Sahel Niger exercera les cinq tâches principales suivantes : fournir conseils et assistance pour la mise en œuvre du volet sécurité de la stratégie nigérienne pour la sécurité et le développement ; soutenir la coordination régionale et internationale dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée ; renforcer l’Etat de droit en développant les capacités d’enquête criminelle et en élaborant des programmes de formation adéquats ; améliorer la capacité des forces de sécurité nigériennes à s’inscrire dans la durée ; aider à recenser, à programmer et à mettre en œuvre des projets dans le domaine de la sécurité [34]. Si cette mission civile est concentrée pour le moment sur le Niger, du fait de sa vocation à s’appliquer dans le cadre de la Stratégie intégrée de l’UE pour la sécurité et le développement au Sahel, ses activités pourraient être étendues à terme au Mali et à la Mauritanie. Cette possibilité d’extension confirme la dimension régionale de la mission EUCAP Sahel Niger, toute action entreprise dans le domaine de la sécurité au Sahel devant posséder nécessairement cette dimension [35].

b – EUTM Mali (European Training Mission)

33La formation de l’armée malienne représente la principale réponse de l’Union européenne à la crise malienne. Elle se concrétise par la mise sur pied d’une mission militaire de formation EUTM Mali, dont l’objectif global est de répondre aux besoins opérationnels des forces armées maliennes. Le concept de gestion de crise relatif à cette nouvelle mission PSDC, qui se fondait sur les objectifs de la PSDC et sur la résolution 2071 du Conseil de sécurité, a été approuvé en décembre 2012 par le Conseil [36]. Cette mission PSDC vise à appuyer la formation et la réorganisation des forces armées maliennes. Elle doit contribuer à améliorer les capacités militaires des forces armées maliennes, afin de leur permettre sous le contrôle des autorités civiles, de rétablir l’intégrité territoriale du Mali et de réduire la menace que constitue les groupes terroristes. Elle doit par conséquent aider les autorités maliennes à récupérer le contrôle des territoires du Nord, qui ont été conquis par les rebelles islamistes.

34Si l’on examine plus en détails l’objectif de la mission EUTM Mali, la mission de formation militaire porte sur la formation des forces armées maliennes, la fourniture de conseils en matière de commandement et de contrôle, de logistique et de ressources humaines, ainsi que dans les domaines du droit international humanitaire, de la protection des civils et des droits de l’homme [37]. La mission EUTM Mali ne participera pas à des opérations de combat. Dirigée par le Général de brigade F. Lecointre, elle a été lancée le 18 février 2013 dans le cadre de la résolution 2085 du Conseil de sécurité, avec l’adoption du plan de mission et des règles d’engagement [38]. Elle fait partie intégrante de l’approche globale de l’Union européenne à l’égard de la situation au Mali et dans la région du Sahel. Elle est prévue pour une durée initiale de 15 mois – jugée trop courte pour mener à bien la mission par le général Lecointre en raison de l’état de déliquescence de l’armée malienne – et le montant de référence financière pour ses coûts communs est fixé à 12,3 millions d’euros. Son action a débuté le 2 avril 2013, avec près de 550 militaires provenant de 23 Etats membres de l’Union européenne. La France, nation cadre, est la plus impliquée dans cette mission de formation avec 210 militaires, suivie par l’Allemagne, l’Espagne, le Royaume-Uni et la République tchèque. Ces militaires européens devraient former environ 3 000 soldats maliens (quatre bataillons) sélectionnés par l’armée malienne et issus de quatre régions du Mali, ces soldats devant être ensuite déployés dans le Nord du pays [39].

35La décision PESC qui institue la mission EUTM Mali insiste sur la cohérence de la réponse de l’Union européenne et la coordination. L’EUTM Mali doit coordonner son action avec la mission EUCAP Sahel Niger (V. supra), mais également avec l’action bilatérale des Etats membres de l’UE au Mali, ainsi qu’avec l’ONU, l’UA, la CEDEAO, les Etats-Unis et le Canada. Comme il est de coutume, un accord sur le statut des forces de la mission de l’UE a été conclu avec le Mali. Il organise les modalités juridiques et pratiques relatives au stationnement et aux activités des personnels et/ou de la force de l’Union sur le territoire de l’Etat hôte de l’opération EUTM, soit le Mali [40].

36Différentes critiques ont été émises contre la manière dont l’Union européenne est intervenue au Mali. En effet, si l’Union a apporté un appui politique sans réserve à l’opération « Serval » déployée par la France, EUTM Mali est une action – la seule – proprement européenne de formation de l’armée malienne. On a ainsi pu déclarer que « l’UE se contente d’une mission de formation » [41], sans doute du fait de l’inertie de nombreux Etats membres, alors que

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« l’opération au Mali aurait pu être l’occasion « idéale » de mettre en place un groupement tactique de l’Union européenne, ou « battlegroup ». En d’autres termes, pourquoi n’y a-t-il pas eu d’opération « EUFOR Mali » » [42] ?

38Alors que cette force de réaction rapide de l’Union européenne est opérationnelle depuis 2007 et que cette mission PSDC civile a été conçue comme une mission militaire, bien que la différence entre les deux puisse être ténue, le manque de volonté politique est évident. De surcroît, la difficulté à monter l’opération EUTM Mali en l’absence de solidarité mutuelle des Etats membres (v. supra) – la France a du presque « mendier » auprès des autres Etats membres pour faire le plein des effectifs de l’EUTM Mali — apparaît en nette contradiction avec une quelconque volonté de relance de l’Europe de la défense. Alors,

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« à quoi sert-il que l’Union européenne ait à sa disposition des corps bi ou multinationaux très bien entraînés, projetables, interopérables si elle reste toujours dans l’impossibilité de les déployer, au nom du respect de dispositions constitutionnelles qui font obstacle à leur envoi sur le terrain ? » [43].

c – EUBAM Libye

40Cette troisième mission, EUBAM Libye, est une mission civile qui a une durée initiale de deux ans et dispose d’un budget de 30,3 millions d’euros pour ses douze premiers mois. Elle va se déployer progressivement durant le mois de juin 2013 le chef de cette mission d’assistance pour une gestion intégrée des frontières en Libye est le Colonel A.-J. Hartikainen [44]. Selon la Haute Représentante, EUBAM Libye est « une mission importante pour la Libye et toute la région, mais également pour la sécurité des frontières de l’UE » [45]. Parce que ce sont des armes venues de Libye qui ont en grande partie permis d’armer lourdement AQMI, MUJAO et autres groupes terroristes, le contrôle des frontières libyennes prend toute son importance. En bonne logique,

« the strengthening of the Libyan borders should be seen in the wider regional perspective considering the specificities of the Maghreb and Sahel regions, which will be considered in the implementation of the mission’s mandate. Libya porous borders affect the neighboring countries and vice-versa » [46].

3 – La nomination d’un Représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) pour le Sahel

41Selon l’article 33 TUE, sur proposition du Haut représentant, le Conseil peut nommer des représentants spéciaux, qui exercent leurs mandats sous l’autorité de celui-ci. Depuis plusieurs années, le Conseil nomme des Représentants spéciaux basés dans différentes régions du monde. Au nombre de dix, ils assurent la promotion des politiques et des intérêts de l’Union dans des zones connaissant des troubles, dans le but de consolider la paix, la stabilité et l’Etat de droit.

42Le RSUE pour le Sahel est M. Reveyrand de Menthon, sa nomination permettant à l’UE de manifester son intérêt pour cette région d’Afrique. Les objectifs généraux de son mandat sont de « contribuer activement aux efforts régionaux et internationaux visant à instaurer durablement paix, sécurité et développement dans la région (du Sahel) », entendue comme le Mali, la Mauritanie et le Niger. Il doit également s’attacher à « améliorer la qualité, l’intensité et l’incidence de l’action pluridimensionnelle que mène l’Union au Sahel ». En ce qui concerne le Mali, les objectifs généraux de l’UE « consistent à encourager, grâce à une utilisation coordonnée et effective de tous ses instruments, le retour de ce pays et de sa population sur la voie de la paix, de la réconciliation, de la sécurité, du développement » [47]. Son mandat prévoit qu’il coordonne l’approche globale de l’Union européenne à l’égard de la crise régionale qui sévit au Sahel, en se fondant sur la Stratégie de l’Union européenne pour la sécurité et le développement dans la région du Sahel (v. infra). La Haute Représentante a précisé qu’il

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« jouera un rôle clé dans la mise en œuvre de la politique globale de l’UE au Sahel, par la Stratégie de l’UE pour la sécurité et le développement dans la région du Sahel et en liaison avec nos partenaires internationaux » [48].

44Il devra notamment entretenir une coopération étroite avec les Nations Unies et l’Envoyé spécial du Secrétaire général pour le Sahel, qui est l’ancien Président de la Commission européenne, R. Prodi. Il représente l’UE au Groupe de soutien et de suivi sur la situation au Mali (V. infra) et doit « assurer la visibilité du soutien qu’apporte l’Union à la gestion de la crise et à la prévention des conflits (…) » [49]. Au-delà des nombreuses facettes de son mandat, cohérence et visibilité de l’action de l’Union au plan international en sont les maîtres mots.

1 – L’étendue de l’implication de l’Union européenne

46Le Chapitre VIII de la Charte de l’ONU permet une décentralisation du maintien de la paix, et l’expansion du maintien de la paix constatée depuis un peu plus d’une vingtaine d’années s’est traduite par un recours accru aux organisations régionales [52]. L’Union européenne est ainsi devenue un partenaire précieux pour l’ONU. La création du Haut-Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et du SEAE, suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, n’y est pas étrangère [53]. Selon l’article 21 du TUE, innovation du traité de Lisbonne, l’action de l’UE sur la scène internationale repose notamment sur le respect des principes de la Charte des Nations Unies et du droit international. Les initiatives qu’elle entreprend à ce titre ont notamment pour but de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale, conformément également aux buts et aux principes de la Charte. Il ressort encore des articles 42 et 43 TUE que les missions conduites au titre de la PSDC s’effectuent conformément aux principes de la Charte de l’ONU et qu’elles peuvent consister, entre autres, en des missions humanitaires et d’évacuation, des missions de conseil et d’assistance en matière militaire, des missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits [54]. Cette panoplie a pour but de

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« permettre à l’Union européenne d’agir rapidement et efficacement sur tout le spectre des mesures de gestion des crises, en étroite coopération avec les organisations internationales et régionales, ainsi qu’avec les pays partenaires »,

48le soutien accordé

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« aux organisations régionales et aux autorités locales en faveur de la stabilité dans les zones non gouvernées ou fragiles renfor(çant) la sécurité des citoyens et des intérêts de l’Union européenne » [55].

50La volonté de collaboration de l’Union européenne ne concerne pas seulement l’ONU, car les organisations régionales et sous-régionales africaines sont également parties prenantes et incluses dans le règlement du conflit malien. Il ressort nettement des différents documents adoptés par l’ONU et l’UE que l’objectif à atteindre est de renforcer et rétablir l’Etat malien, de ramener la paix dans la région, les différents partenaires incarnant en quelque sorte une communauté internationale en action.

51Si l’on se place du côté de l’ONU, le Conseil de sécurité incite, sans ambiguïté aucune, l’Union européenne à agir dans plusieurs résolutions adoptées sur la base du Chapitre VII et portant sur la crise malienne. Dans la résolution 2056, l’Union européenne n’est pas visée expressément, mais il est nécessaire de relever que le Conseil de sécurité

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« demande aux Etats membres (donc aux Etats membres de l’UE) d’envisager de prendre des mesures pour empêcher la prolifération d’armes et de matériels connexes de tout type dans la région du Sahel, … »

53et les engage « à soutenir l’entreprise de réforme des forces de sécurité maliennes et en renforcer les capacités, … » [56]. Un pas supplémentaire est franchi avec la résolution 2071 : le Conseil de sécurité invite

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« les Etats membres et les organisations régionales et internationales, y compris l’Union africaine et l’Union européenne, à prêter, dès que possible et de manière coordonnée, aux forces armées et aux forces de sécurité maliennes leurs concours et leur savoir-faire, ainsi que leur appui en matière de formation et de renforcement des capacités, (…), dans le but de rétablir l’autorité de l’Etat sur tout le territoire, de défendre l’unité et l’intégrité territoriale du Mali et de réduire la menace que représente AQMI et les groupes qui lui sont affiliés » [57].

55La résolution 2085

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« prend note de l’attachement des Etats membres et des organisations internationales à la reconstitution des capacités des Forces de défense et de sécurité maliennes, y compris le déploiement au Mali d’une mission militaire de l’Union européenne chargée de dispenser auxdites forces une formation militaire et des conseils ».

57Cette résolution, qui décide d’autoriser le déploiement de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), précise ses tâches en mentionnant le rôle de l’UE dans la reconstitution des forces maliennes et son soutien financier par l’intermédiaire de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique [58] (v. infra). Enfin, la résolution 2100, créant la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation du Mali (MINUSMA), évoque de manière plus détaillée et plus complète la participation de l’UE au règlement du conflit malien. Tout d’abord, ses considérants évoquent l’implication constante de l’Union européenne dans le règlement du conflit malien, ainsi que la Conférence internationale de haut niveau des donateurs de Bruxelles du 15 mai 2013 (v. infra). Ensuite, le Conseil de sécurité réaffirme le caractère essentiel de la formation des Forces de défense et de sécurité maliennes, en se félicitant du déploiement de la Mission de formation de l’UE EUTM Mali (V. supra). Il invite

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« l’Union européenne, en particulier son Représentant spécial pour le Sahel (v. supra), à coordonner étroitement son action avec celle de la MINUSMA, et des autres partenaires bilatéraux du Mali qui aident les autorités de transition maliennes à réformer le secteur de la sécurité » [59].

59Du côté de l’Union européenne, les conclusions du Conseil « Affaires étrangères » – cette formation étant présidée par le Haut Représentant selon l’article 27 TUE – contiennent les principaux éléments relatifs à l’implication de l’UE, bien que le Conseil européen ait par exemple rappelé que l’Union était « déterminée à fournir un appui financier et logistique pour le déploiement accéléré de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine » [60]. L’Union s’est toujours déclarée « pleinement mobilisée » par le conflit malien et a constamment déclaré vouloir « travailler en étroite coordination avec l’ONU, l’UA, la CEDEAO et les autres partenaires régionaux et internationaux concernés » [61]. Selon la Baronne Ashton, « l’UE reste en contact étroit avec les autres acteurs internationaux, notamment l’Union africaine, la CEDEAO et l’ONU, afin d’assurer une réponse internationale unifiée à la situation » [62]. La détermination de l’Union européenne à agir en concertation avec ses partenaires régionaux et internationaux peut si nécessaire permettre l’adoption de « sanctions ciblées contre ceux qui sont impliqués dans les groupes armés au nord (du Mali) et ceux qui entraveraient le retour à l’ordre constitutionnel » [63]. L’UE veut agir « en cohérence avec les résolutions pertinentes du CSNU, en particulier les résolutions 2071 et 2085 », pour soutenir « les efforts de la région et de la communauté internationale » [64]. La mission EUTM Mali accordera une attention particulière « aux droits de l’homme, au droit international humanitaire, à la protection des civils et à la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies [65], (…) » [66]. La Haute Représentante a d’ailleurs accueilli une conférence sur le leadership de femmes dans la région du Sahel, dans le but de renforcer leur rôle dans la stabilité politique et la prospérité économique [67]. Enfin, l’UE s’est félicitée « de la transformation prévue de la MISMA en une mission intégrée multidimensionnelle de stabilisation des Nations Unies sous le chapitre VII de la Charte des Nations Unies » [68].

2 – Les mécanismes de coopération et de coordination au service de cette implication

60A lire les conclusions du Conseil et les Déclarations de la Haute Représentante, l’UE et ses Etats membres considèrent comme capitale la coordination des efforts entrepris pour régler le conflit malien. De même, l’efficacité des mécanismes mis en œuvre est vitale. On doit à cet égard évoquer deux organes impliqués dans le règlement du conflit.

61Premièrement, le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine a créé le 20 mars 2012 un Groupe de soutien et de suivi sur la situation au Mali, qui est coprésidé par l’Union africaine, la CEDEAO, l’Union européenne et l’ONU. Tout en « encourageant la communauté internationale à coordonner ses efforts pour consolider les acquis sur les plans politique et sécuritaire au Mali, (…) », le Conseil de sécurité l’a invité à se réunir périodiquement [69]. Le Groupe de soutien et de suivi sur la situation au Mali s’est par exemple réuni au niveau ministériel le 5 février 2013 à Bruxelles, la Haute Représentante ayant déclaré à cette occasion que

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« la communauté internationale a pris ses responsabilités et a réagi rapidement pour protéger le peuple malien. La France a été en première ligne ; l’Union européenne et ses Etats membres, de même que la CEDEAO, l’Union africaine et leurs membres, travaillent ensemble pour apporter leur soutien sur tous les fronts » [70].

63L’UE a réitéré à plusieurs reprises

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« l’importance qu’elle accorde à la coordination étroite avec les efforts maliens et les autres partenaires régionaux et internationaux, notamment dans le cadre du Groupe de soutien et de suivi… » [71].

65Cette coordination entre les différents acteurs doit permettre d’aider « les pays de la région à faire face aux risques induits par la situation au Mali en matière de sécurité régionale et internationale » [72]. Le Conseil européen s’est pour sa part félicité que le Groupe de soutien et de suivi sur la situation au Mali imprime « un élan politique supplémentaire pour la mise en œuvre de la feuille de route (pour la transition par les autorités légitimes du Mali) » [73].

66Deuxièmement, le SEAE a instauré un mécanisme de centralisation (mécanisme de « clearing house ») pour soutenir la MISMA au Mali. Il se définit comme

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« une plate-forme sécurisée spécifique permettant de traiter de la manière la plus efficace les demandes de soutien logistique et les offres que les Etats membres et d’autres partenaires internationaux présentent en la matière à la MISMA ».

68Ses objectifs sont de permettre à la MISMA d’atteindre le niveau opérationnel nécessaire le plus rapidement possible, de lui fournir un soutien logistique pour le transport du matériel, du personnel et des munitions. Il est institué au sein de l’Etat-major de l’Union européenne [74], qui est la source de l’expertise militaire dans l’Union. « Clearing House Support Ecowas » sert de guichet unique pour enregistrer les offres de soutien des Etats membres de l’UE et des Etats tiers. Il permet « de mieux coordonner les efforts des donateurs et d’assurer une cohérence avec les autres activités déployées pour aider la population et le gouvernement du Mali » [75] et s’est avéré très utile du fait de la volonté d’accélérer le lancement de la mission EUTM Mali.

1 – L’interdépendance entre sécurité et développement

72Plusieurs documents et instruments de premier plan de l’Union européenne permettent d’affirmer clairement l’existence d’un lien étroit entre sécurité et développement.

73Dans sa Stratégie européenne de sécurité de 2003 (préc.), et comme elle le réitère dans le Rapport qui y est relatif en 2008, l’UE est persuadée qu’« il ne peut y avoir de développement durable sans paix et sans sécurité de même qu’il n’y aura de paix durable sans développement et sans éradication de la pauvreté » [81]. De plus, quand elle a précisé sa vision du développement dans un document dénommé « Consensus européen pour le développement » [82] en 2006, l’objectif primordial de sa politique de coopération au développement a été « l’éradication de la pauvreté dans le contexte du développement durable, notamment en s’efforçant de réaliser les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ». L’Union est parfaitement consciente que « l’insécurité et les conflits violents font partie des obstacles les plus importants à la réalisation des OMD » et que « la sécurité et le développement sont des aspects importants et complémentaires des relations de l’UE avec les pays tiers ».

74Dans ses conclusions sur une stratégie de l’Union européenne pour la sécurité et le développement dans la région du Sahel, le Conseil s’est déclaré

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« conscient de la multiplicité des aspects et des interrelations qui caractérisent les défis auxquels les pays de la région du Sahel sont confrontés, tant au niveau national qu’au niveau régional ».

76Il a rappelé « que l’on ne saurait séparer la sécurité et le développement », car « une amélioration de la situation sur le plan de la sécurité est indissociable de la croissance économique et de la réduction de la pauvreté dans la région » [83]. Une approche intégrée et globale pour la région du Sahel s’impose donc car la construction concomitante de la sécurité et d’un développement durable au Sahel représente une opportunité pour l’aide internationale. Cette analyse est à l’origine de l’élaboration par le SEAE d’un « projet phare » devant permettre à l’UE de s’affirmer au plan international, la Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel, qui « bénéficie d’une forte attention politique et administrative ». Cette stratégie a permis certaines avancées politiques, ainsi qu’une « meilleure prise de conscience de l’interdépendance entre la sécurité et le développement » [84].

77La Stratégie élaborée par le SEAE expose les motifs et les raisons qui militent pour une telle approche globale. Partant du constat que la sécurité et le développement au Sahel sont indissociables, elle ajoute que la sécurité et le développement au Sahel exigent également une coopération régionale plus étroite. A l’évidence, la fragilité des pouvoirs publics exerce une grande influence sur la stabilité de la région et sur sa capacité à combattre la pauvreté et les menaces qui pèsent sur la sécurité. De même, la pauvreté est à l’origine d’une instabilité susceptible de provoquer des flux migratoires incontrôlés. La détérioration des conditions de sécurité freine, voire limite, l’acheminement de l’aide humanitaire et de l’aide au développement. Finalement,

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« l’amélioration de la sécurité et du développement au Sahel a une incidence directe évidente sur la situation sécuritaire interne de l’UE. Il est dès lors important de garantir et de renforcer la cohérence et la complémentarité entre les aspects internes et externes de la sécurité de l’UE » [85].

79Il est clair qu’il ne peut pas y avoir au Mali, comme dans les autres Etats du Sahel, de développement sans sécurité ni de sécurité sans développement économique et social des différents Etats de cette région, qui apparaît bien comme la frontière géopolitique méridionale de l’Europe.

80La situation du Sahel, mais également celle de la Corne de l’Afrique, montrent que l’Union européenne s’efforce d’élaborer et de mettre en œuvre des réponses innovantes aux crises. Ainsi, en réponse aux graves crises alimentaires que connaît malheureusement l’Afrique, elle a mis en œuvre une nouvelle approche pour renforcer la résilience des populations vulnérables : soutenir la résilience de la Corne de l’Afrique (SHARE) et l’Alliance globale pour l’initiative résilience Sahel (AGIR). La Communication de la Commission définit la résilience comme

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« la capacité d’une personne physique, d’un ménage, d’une communauté, d’un pays ou d’une région à résister, à s’adapter et à récupérer rapidement à la suite de crises et de chocs ».

82AGIR Sahel prévoit une coordination étroite entre l’aide humanitaire et l’aide au développement de l’Union européenne, une amélioration des systèmes d’alerte précoce signalant les menaces de crises, ainsi qu’un partenariat en faveur de cette alliance globale, qui s’appuie sur les stratégies régionales existantes afin de les renforcer, en l’occurrence la stratégie régionale commune de la CEDEAO, de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), du Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel (CILSS) et le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest (SWAC) [86].

83Enfin, un outil de la panoplie de l’aide extérieure de l’Union européenne, l’instrument de stabilité [87], permet à l’Union d’intervenir et de contribuer à prévenir les crises ou à réagir aux situations de crise ou de crise émergente sur la planète. Il contribue « de manière essentielle à l’établissement de liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement » et les mesures qui en relèvent « apportent aussi une contribution décisive à l’approche globale de l’UE en matière de réaction aux crises » [88].

2 – Les objectifs et les lignes d’action de la Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel

84La Stratégie de l’Union européenne, qui s’adresse au pays du Sahel les plus touchés par les menaces et les défis qui affectent cette région d’Afrique — l’une des plus pauvres du monde — s’articule autour de quatre lignes d’action stratégiques de nature complémentaire : développement, bonne gouvernance et règlement des conflits internes ; politique et diplomatie, afin de promouvoir une vision et une stratégie commune permettant de s’attaquer aux menaces transfrontalières ; sécurité et Etat de droit, afin de renforcer les capacités des Etats concernés (Mali, Mauritanie, Niger) dans les domaines de la sécurité, du maintien de l’ordre et de l’Etat de droit, et leur permettre de lutter plus efficacement contre le terrorisme et le crime organisé ; prévention et lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation.

85Sur la base de ces quatre domaines d’action, le SEAE a élaboré en concertation avec les pays partenaires un plan d’action reposant sur un ensemble de mesures cohérentes. Chaque ligne d’action stratégique est mise en œuvre grâce à l’adoption d’action concrètes, le budget total étant de 167 millions d’euros. Le SEAE a décliné les objectifs de la Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel selon des perspectives à 3 ans, et à 5 à 10 ans. A un horizon de 3 ans, les objectifs sont d’améliorer l’accès aux opportunités économiques et éducatives et aux services de base (routes, moyens de subsistance, enseignement, services sociaux) pour les populations vivant dans les zones où l’insécurité est la plus grande, tout en améliorant leurs relations avec leurs Etats d’origine. Il s’agit également de réduire le nombre des attentats et des enlèvements, de limiter les capacités des groupes terroristes, donc d’améliorer la sécurité. Le soutien à la mise en œuvre d’accords de paix et le renforcement de la confiance entre les autorités locales et les autorités nationales n’est pas oublié. A l’horizon plus lointain de 5 à 10 ans, la Stratégie doit permettre de renforcer la stabilité politique, la sécurité, la bonne gouvernance et la cohésion sociale dans les Etats du Sahel, pour créer les conditions d’un développement durable afin que le Sahel ne soit plus un refuge pour les réseaux terroristes et criminels [89].

86L’UE souhaite développer et soutenir les initiatives existantes aux niveaux local (dans les régions sahéliennes de chaque pays), national, régional et international, car plusieurs dimensions spatiales se révèlent pertinentes. Elle entend ainsi garantir l’appropriation, la cohérence et l’impact à long terme des projets développés dans le cadre de la Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel. Le Mali a ainsi mis sur pied, dans le cadre de sa politique nationale de lutte contre l’insécurité et le terrorisme, le programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement dans le Nord du Mali (PSPSDN). Le programme de lutte contre le terrorisme au Sahel et le système d’information de la police de l’Afrique de l’Ouest (West African Police Information System, WAPIS) se déroulent à l’échelle régionale. Ils sont financés par l’instrument de stabilité. Le projet en faveur de la paix et de la sécurité, et le plan d’action pour la lutte contre le trafic de drogues et la criminalité de la CEDEAO reçoivent des enveloppes financières du FED [90]. Le Conseil de l’Union européenne a d’ailleurs rappelé récemment l’importance de la Stratégie pour le Sahel, et demandé à la Haute représentante et à la Commission de formuler « des propositions concrètes pour mettre en œuvre des actions de stabilisation dans le cadre de l’approche globale » [91]. A la décharge de l’Union, la porosité des frontières des Etats du Sahel ne lui facilite pas la tâche : non seulement elle l’oblige à renforcer les structures étatiques, mais également à insuffler une dimension transnationale à ses actions pour instaurer un climat sûr et stable sur le long terme.

87L’étude réalisée pour le compte du Parlement européen porte d’ailleurs un regard plutôt critique sur la Stratégie à l’égard du Sahel, même si l’engagement de l’Union dans cette région est en plein essor. Certaines critiques sont

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« formulées à l’égard de la fragmentation permanente des efforts associée à un manque de transparence et de la propension à sous-estimer l’importance des problèmes de sécurité alimentaire et des retombées du conflit libyen » [92].

89Par conséquent, l’objectif de l’approche globale n’est pas véritablement atteint, notamment parce que le plan d’action du SEAE comporte des lacunes. Il ne détaille pas clairement par exemple le lien existant entre les différentes étapes relevant des domaines d’action. Il est également étonnant que la question de la sécurité alimentaire ne soit traitée que de manière secondaire dans la présentation de l’aide financière de l’Union, alors que l’Office européen d’aide humanitaire ECHO a affecté plus de 250 millions d’euros à la lutte contre la malnutrition au Sahel. Enfin, alors que l’intervention de la France et du Royaume-Uni en Libye a gravement perturbé les priorités européennes au Sahel, les répercussions régionales du conflit libyen ont été fortement sous-estimées avant l’escalade de la violence au Mali au printemps 2012.

1 – Le financement de la stratégie pour la sécurité et le développement du Sahel

91Les Etats situés dans la région du Sahel reçoivent des financements d’un niveau relativement élevé de l’Union européenne. En 2012, la Commission européenne a ainsi accordé 337 millions d’euros d’aide humanitaire, afin de répondre à la crise sévissant dans la région du Sahel, et a décidé de mobiliser 164,5 millions d’euros supplémentaires du fait de l’aggravation de la crise alimentaire, à répartir entre la Mauritanie, le Burkina Faso, le Mali, le Niger, le Tchad et le Sénégal [95]. Le Mali aura finalement reçu un peu plus de 100 millions d’euros d’aide humanitaire en 2012.

92Outre ses interventions au titre de l’aide humanitaire, l’Union européenne gère des programmes de développement financés par le Fonds européen de développement (FED) et peut avoir recours à l’instrument de stabilité, qui lui permet d’apporter une « aide en réponse aux situations de crise ou de crise émergente » [96]. L’instrument de stabilité, nouvellement instauré en 2006,

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« se présente comme un instrument multidimensionnel et innovateur qui contribue à faire face aux menaces identifiées dans la Stratégie européenne de sécurité. Il soutient les objectifs de la PESC et s’utilise en complémentarité avec les missions de la PSDC, de façon à renforcer l’approche globale » [97].

94Le service « Réponse aux crises et coordination opérationnelle » du SEAE est chargé d’orienter la programmation sur le terrain.

95Le 15 février 2013, l’UE a adopté un programme d’aide à la stabilité au titre de l’instrument de stabilité, doté d’une enveloppe de 20 millions d’euros. Ce paquet de soutien à la stabilisation comprend cinq volets : soutien à la restauration de la sécurité et à la protection des civils ; soutien aux autorités locales maliennes afin de rétablir une présence dans le nord du pays ; promotion du dialogue et de la réconciliation au niveau local, et soutien aux efforts de réduction de l’extrémisme violent ; contribution aux premières phases du processus électoral ; assistance technique aux autorités maliennes dans leurs efforts de stabilisation du Mali [98]. Le Conseil extraordinaire « Affaires étrangères » du 17 janvier 2013 avait à cet effet invité la Haute Représentante « à explorer les possibilités d’assistance rapide à travers l’instrument de stabilité » [99]. Cet ensemble de mesures, dont le but est d’adapter la réponse de l’UE à la crise malienne, est destiné à compléter les différentes autres actions de l’Union en matière de sécurité : EUTM Mali, EUCAP Sahel Niger, le programme de lutte contre le terrorisme au Sahel et les interventions au titre du FED.

96Le volet « réaction aux crises à court terme » de l’instrument de stabilité (qui en comporte un autre consacré à l’assistance dans des conditions de coopération stables) a permis sur la période 2007-2011 d’accorder un soutien d’un montant de 670 millions d’euros pour financer 203 actions menées en réaction à des crises à travers le monde et, de cette manière, d’apporter une contribution significative aux actions visant à soutenir la stratégie de l’Union au Sahel. Il convient de relever que si les Délégations de l’Union européenne jouent un rôle essentiel en lançant rapidement l’alerte et en élaborant les concepts et les possibilités de réaction, les acteurs non étatiques et de la famille des Nations Unies exécutent respectivement 44 % et 42 % du budget de l’instrument de stabilité [100]. De même, le volet à long terme de l’instrument de stabilité, qui permet de financer des mesures pour la sécurité et la sûreté, accorde 6,7 millions d’euros au développement d’un programme de lutte contre le terrorisme au Sahel et 2,2 millions d’euros au système d’information de la Police d’Afrique de l’Ouest (WAPIS).

97Si l’article 8 de l’Accord de Cotonou permet d’organiser un dialogue politique entre le Mali et l’Union européenne, le 10^e FED accorde des subventions via les documents élaborés, c’est-à-dire le document de stratégie par pays et le programme indicatif national. Le budget du 10^e FED est de 533 millions d’euros pour le Mali, de 156 millions d’euros pour la Mauritanie et de 458 millions d’euros pour le Niger. Sur ces montants, la Stratégie de l’UE pour la sécurité et le développement au Sahel bénéficie au titre du FED de 50 millions d’euros au Mali, 8,4 à la Mauritanie et 91,6 millions d’euros au Niger. En ce qui concerne le Mali, la Stratégie de l’UE pour le Sahel indique sans ambiguïté que le PSPSDN est l’instrument de lutte contre l’insécurité et le terrorisme et le trafic de stupéfiants dans le Nord du Mali. Son enveloppe de 50 millions d’euros doit être affectée à cinq secteurs principaux : justice (20 millions d’euros) ; décentralisation (15 millions d’euros) ; sécurité (8 millions d’euros) ; prévention/résolution des conflits (6,5 millions d’euros) ; appui politique/diplomatique (0,5 millions d’euros) [101].

2 – Le financement des opérations et missions déployées au Sahel

98En ce qui concerne les questions financières, trois situations différentes sont à distinguer.

99En premier lieu, pour les opérations EUCAP Sahel Niger et EUBAM Libye, qui sont des missions civiles, « l’ensemble des dépenses est géré conformément aux règles et procédures applicables au budget général de l’Union européenne ». Rappelons tout de même que le montant de référence financière destiné à couvrir les dépenses des douze premiers mois de l’opération au Niger est de 8,7 millions d’euros et celui de l’opération EUBAM Libye est de 30,3 millions d’euros. Le montant de référence financière pour les périodes ultérieures est arrêté par le Conseil [102].

100En second lieu, pour l’opération EUTM Mali, qui est une opération militaire, le financement est bien plus complexe, car les dépenses relatives à ce type d’opérations d’ordre militaire ou ayant des implications militaires ou en matière de défense ne sont pas budgétisées et demeurent à la charge des Etats contributeurs [103]. L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne n’a pas modifié cette situation. Malgré tout, afin d’améliorer la réactivité de l’UE, un mécanisme commun dénommé Athena a été adopté en 2004 et modifié en dernier lieu à la fin de l’année 2011 [104]. Il couvre les coûts communs d’une opération comme l’EUTM Mali, ceux-ci étant imputés à tous les Etats membres acceptant d’y participer selon une clé de répartition, en principe selon la clé du PNB. L’intérêt du mécanisme Athena est qu’il

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« permet de lancer la phase préparatoire, dès que le concept de crise a été approuvé, et d’éviter d’attendre un financement ad hoc pour le démarrage de l’opération. Novateur par la matérialisation d’une solidarité commune, ce mécanisme qui ne couvre néanmoins qu’une faible part du coût total d’une opération (environ 15 %), présente l’avantage de pouvoir gagner du temps dans la réaction à une crise » [105].

102Il n’est donc pas faux d’affirmer que la France assume la plus grosse partie du fardeau de cette opération, d’autant plus qu’elle a accepté de fournir dans l’urgence et de manière exceptionnelle 95 militaires supplémentaires le 11 mars 2013. Comme l’exprime de manière tout de même un peu désabusée le Sénat,

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« cet épisode en dit long sur la mobilisation réelle de nos partenaires européens. Faut-il souligner en outre que les sommes prises en charge par le budget européen sont assez modestes (de l’ordre de 12 millions d’euros) et que ce sont les Etats qui fournissent les contingents qui font, en réalité, et à due proportion, l’essentiel de l’effort ? » [106].

104En troisième et dernier lieu, l’UE a décidé de réserver une somme de 50 millions d’euros au titre de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique à l’appui du déploiement de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), que la résolution 2100 du Conseil de sécurité a transformé en mission intégrée multidimensionnelle de stabilisation des Nations unies (MINUSMA). Cette Facilité de paix pour l’Afrique, financement spécifique intervenant dans le cadre du FED [107], a été créée en 2004 et a permis d’allouer depuis 740 millions d’euros, pour favoriser la paix en Afrique. Elle est destinée à appuyer l’Union africaine et les organisations régionales africaines dans la conduite d’opérations de soutien à la paix [108].

3 – Les résultats de la Conférence des donateurs du 15 mai 2013

105Lors de la Conférence internationale des donateurs pour le développement du Mali, des engagements substantiels d’un montant de l’ordre de 3,250 milliards d’euros ont été pris, afin d’assurer la relance économique et démocratique du Mali. Sur la base du Plan pour la relance durable (PRED) du Mali pour les années 2013-2014 présenté par le gouvernement malien, les bailleurs de fonds ont rendu public leurs engagements financiers. Sur un budget global nécessaire estimé à 4,343 milliards d’euros nécessaires pour reconstruire le Mali, des engagements financiers et des promesses de dons d’un montant de 3,250 milliards ont donc été annoncés par la communauté internationale des donateurs, qui comprend en l’espèce plus de 80 pays et organisations internationales et régionales (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Nations unies, Union européenne, CEDEAO, Japon, Etats-Unis, Etats du Sahel, Maroc, ou encore le Tchad) [109].

106L’Union européenne a annoncé que son engagement se manifesterait à travers le financement de plusieurs programmes pour un montant de 520 millions d’euros, étalé sur 2013 et 2014. La France apportera 280 millions d’euros. Entre 2008 et 2013, l’Union a déjà contribué pour environ 580 millions d’euros à l’aide au développement pour le Mali. Au total, l’Union est donc fortement engagée dans le processus de sortie de crise au Mali, tant sur le plan sécuritaire, que politique, mais également en raison de l’engagement de la mission EUTM Mali et par l’appui au processus électoral qui doit débuter par l’élection présidentielle fin juillet 2013. Le Comité des régions, où s’est déroulée la Conférence des donateurs, n’a pas manqué de relever par la voix de son président, M. Valcárcel Siso, que

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« les collectivités locales maliennes auront un rôle déterminant à jouer dans la sortie de crise, car elles veilleront à la remise en route des services publics de proximité, à relancer les investissements de proximité, à apaiser les tensions entre les communautés, et à fortifier la démocratie par le bas » [110].