A – La démocratie institutionnalisée procurerait une légitimité au pouvoir étatique

9La médiation de la « légitimité » permet ainsi de comprendre les raisonnements internationaux qui relient le processus de sélection des dirigeants et la solidité du pouvoir étatique. La proposition « occidentale » ou « internationale » est ainsi celle d’une légitimité démocratique [15] issue d’un processus électoral organisé et d’une distribution constitutionnelle des attributions étatiques. Cette dévolution démocratique du pouvoir et le respect de la Constitution qui l’institue, ce qui caractérise en partie un État de droit, devrait assurer la légitimité du pouvoir [16], ainsi désigné et encadré, et finalement renforcer l’État, ainsi dirigé [17]. A l’idée de la légitimité fondée sur l’origine du pouvoir, devrait être jointe celle fondée sur la conformité des décisions prises aux aspirations fondamentales de la société ; ces dernières devraient dès lors être inscrites dans le texte constitutionnel. Le contrôle de constitutionnalité des lois (et de toutes les décisions étatiques, réglementaires ou conventionnelles) peut en effet apparaître comme un complément de légitimation. Il est souvent souligné en matière de droits de l’homme, il peut l’être plus généralement au regard des valeurs qui fondent la société concernée. Dans les propositions concrètes des acteurs internationaux, figure également la nécessité pour les dirigeants d’avoir à rendre compte, de renforcer le rôle de contrôle du Parlement [18] et de l’institution judiciaire. Ainsi au Timor Leste, le rapport de l’OCDE souligne « La nécessité de renforcer toutes les institutions de l’État – l’exécutif, mais aussi les institutions de surveillance et de responsabilité comme le parlement et le système judiciaire – [cette nécessité] a été considérée comme le principe de base pour construire un État efficace et responsable ».

10L’identification et dès lors la qualification d’État fragile prend donc entre autres éléments en compte la « faiblesse » des institutions et du pouvoir gouvernemental. La fragilité d’une autorité étatique se caractérise généralement par une incapacité à prendre des décisions ou à les faire appliquer, c’est-à-dire par un manque d’emprise sociale. Elle résulte donc d’une carence dans le pouvoir de direction politique et/ou par un défaut d’obéissance et donc d’assentiment des gouvernés. La conviction « au moins majoritaire » des bailleurs de fond, et plus généralement des intervenants internationaux, est qu’un mode démocratique de désignation des gouvernants remédie peut-être à la première et probablement à la seconde de ces manifestations de fragilité.

11En effet, sans que les raisonnements soient nécessairement explicites à ce sujet, les affirmations conduisent à considérer que le recours à l’« État démocratique et de droit » est une solution à la faiblesse de l’État. Cette conviction repose sur deux présomptions. La première : la désignation électorale des dirigeants leur offrirait une légitimité. Ce qui présume que ce mode de désignation est généralement accepté et qu’il permet de sélectionner des gouvernants compétents, offrant ainsi une adhésion, au moins initiale, de l’ensemble de la population à leur volonté politique. La seconde : l’État de droit qui complète la démocratie favorise, entre autres apports, le respect par les titulaires du pouvoir du droit et particulièrement du droit constitutionnel. La constitution encadrant non seulement les choix politiques mais aussi l’étendue du pouvoir des gouvernants et la durée de celui-ci. Il s’agit donc là d’a priori selon lesquels, d’une part, la légitimité initiale (espérée, cf. I-B infra) conférée par l’origine démocratique est sensée se répercuter sur l’exercice du pouvoir et se prolonger pendant la durée du mandat et, d’autre part, le respect de la légalité constitutionnelle (espéré, cf. toujours I-B infra) est sensée fournir une légitimité complémentaire aux décisions prises par les dirigeants.

12Cependant la légitimité de l’institution étatique ne réside pas ou pas seulement dans le mode de dévolution du pouvoir constitutionnellement établi, elle résulte aussi, voire davantage, de la satisfaction des besoins de la population. Léon Duguit affirmait que le pouvoir n’est légitime que par la manière dont il s’exerce et non par son fondement [19]. Du moins peut-on convenir que la légitimité de la source du pouvoir d’État doit être complétée ou réalisée par celle de son exercice. Or les missions étatiques se sont développées ; il ne s’agit plus seulement d’assurer l’ordre public, ce que le critère étatique de l’effectivité du pouvoir politique tradui(sai)t, mais d’intervenir pour fournir ou garantir des prestations sociales (au sens large de ce qualificatif). Sans devenir un critère d’identification de l’État, ces prestations, cette fonction élargie (à des missions administratives, sociales, économiques et culturelles) de l’État, pourrait devenir une obligation internationale de celui-ci. Le rapport de l’OCDE rendu en 2010 affirme en ce sens « Les consultations ont toutes souligné que la capacité de l’État à remplir ses fonctions clés et à fournir les services de base, dont les citoyens ont besoin et qu’ils ont raison d’exiger, est une source majeure de légitimité. » [20]. L’approche fonctionnelle de l’État et partant de sa souveraineté est une tendance renouvelée dans les rapports internationaux, sa traduction juridique est envisageable à terme (cf. II infra). La proposition démocratique apparaît ainsi souvent nécessaire mais tout aussi fréquemment insuffisante à procurer une légitimité durable aux autorités de l’État ; elle n’est de plus pas un gage absolu de solidité.

B – La démocratie institutionnalisée apporterait une solidité à l’État

13Le remède proposé à la fragilité de l’État consiste dans l’instauration d’un État de droit démocratique. Ce choix thérapeutique est-il pertinent ? Le régime de la démocratie constitutionnelle internationalement proposé n’apporte pas automatiquement la force nécessaire au pouvoir politique [21] ; il se heurte à une série de contestations.

14Ainsi, en Afghanistan, si les différentes élections ont été considérées comme des étapes essentielles le résultat final du processus est plus qu’incertain. Selon le ministre afghan de la Réhabilitation et du Développement Ruraux (MRRD), « il y a urgence à reconnecter le gouvernement avec la population » [22]. Constat édifiant de l’incapacité des élections tenues dans ce pays à offrir une adhésion populaire aux dirigeants ainsi désignés ; la démocratie électorale n’a pas en ce sens contribué au renforcement de l’État afghan (par ailleurs handicapé par bien d’autres difficultés). Selon le rapport de l’OCDE, « La légitimité du gouvernement est en déclin à cause du manque de sécurité, du manque d’amélioration sur le plan économique et de l’augmentation des activités insurrectionnelles. ». Ce constat susceptible d’être opéré dans d’autres situations nationales suppose une identification, au moins par les acteurs internationaux qui la proposent, des causes possibles de cette inefficacité de la démocratie à renforcer l’État (cf. A supra) ; la dénaturation, l’inadaptation et la fragilisation synthétisent la plupart de ces causes.

15La solidité du régime issu d’élections peut être affectée par la dénaturation du régime lui-même pour au moins deux raisons. Parce que le processus électoral apparaît entaché d’irrégularités ou de manipulations et que ses résultats ne sont dès lors pas acceptés. Parce que les premières élections passées, l’alternance devient de fait impossible par la confiscation du pouvoir. Une des difficultés fréquentes des États fragiles est la permanence au pouvoir (entraînant notamment la corruption et l’accaparement). Les élections peuvent n’être qu’une fiction masquant la personnalisation du pouvoir et la reconduction infinie de son titulaire. Les constituants originaires le craignent qui instaurent des limites au renouvellement des mandats, les constituants dérivés, soumis au dirigeant, le sabordent en supprimant ces dispositions garde fous.

16La solidité du régime issu d’élections peut également être affectée par une inadaptation sociale du régime démocratique pour au moins trois raisons. Parce que le mode de désignation « à l’occidentale » n’emporte pas l’adhésion des populations concernées ou ne suffit pas à le faire [23]. Plus encore, la proposition ou le soutien international peuvent constituer des handicaps ; le choix de la démocratie et les options politiques de ceux qui sont ainsi désignés devenant souvent de ce fait sujets à caution. Parce que, autre cause, la règle de la majorité qui gouverne le fonctionnement de la démocratie est, au moins provisoirement, inadaptée à la structuration du corps électoral et des partis politiques. Ce qui, en premier lieu, ruine un mode de dévolution qui ne repose plus alors sur un arbitrage populaire entre différents programmes politiques mais sur un ou plusieurs clivages ethniques, religieux ou autres insusceptibles d’évolution ; l’appartenance à la majorité ou à la minorité étant dès lors permanente et l’alternance au pouvoir devenant improbable ou au moins biaisée. Ce qui, en second lieu, ruine des choix politiques qui reposent alors sur des intérêts catégoriels. Manque ainsi, dans le « prêt à importer » institutionnel, le socle de valeurs communes qui permet l’acceptation du principe de la dévolution du pouvoir politique à la majorité ; l’alternance étant acceptable parce que, a priori, l’essentiel ne sera pas remis en cause. Il y a de nombreux exemples d’élections ainsi biaisées par un vote local, confessionnel, ethnique ou clanique. À titre d’exemple contemporain, l’État fragile – qu’il le soit devenu ou qu’il le soit resté – Irak. « État-Nation », autrefois imposé par les européens, entretenu par le régime autoritaire du parti Baas et de Saddam Hussein, il est aujourd’hui divisé en au moins trois entités préexistantes – chiite, sunnite et kurde – prégnantes lors des consultations/confrontations électorales. Se sont ainsi constituées, trois coalitions, opposées lors des élections législatives organisées en 2005 : l’une essentiellement « chiite », l’« Alliance unifiée », l’autre sunnite le « Front irakien de la concorde » et la troisième kurde regroupant deux partis du Kurdistan [24]. Ces divergences témoignent de l’absence de socle commun de valeurs, d’une carence de « sentiment national ». A terme, ce choix démocratique renforcera peut-être l’État irakien mais il est difficilement contestable que momentanément ce régime ne favorise pas la pourtant nécessaire unité nationale [25]. Parce que, troisième raison d’une inadaptation du régime démocratique affectant la solidité du régime issu d’élections, il existe sur le territoire de l’État des légitimités concurrentes ou d’autres sources normatives ou encore des structures palliatives ou alternatives (« l’État s’arrête où le goudron s’arrête »). Le régime étatique, démocratique ou non, doit tenir compte de cette « concurrence » ; il doit soit l’accepter et l’aménager [26], soit la supplanter.

17La solidité du régime issu d’élections peut enfin être affectée par une fragilisation de l’autorité politique pour au moins deux raisons. Parce que la tenue d’élections elle-même peut provoquer une « délégitimation » du pouvoir. Les processus électoraux déclenchent en effet souvent une période de tensions, d’instabilité, de désordres publics aussi bien avant le scrutin qu’après la proclamation des résultats [27]. La liste des exemples de pays ayant connu ces situations est longue, en sont des exemples récents la Côte d’Ivoire, le Zimbabwe, le Nigeria ou encore le Népal. Dans ce pays, l’adoption de la constitution républicaine en 2008, mettant fin à la monarchie, et la tenue d’élections n’ont pas renforcé l’État népalais. À l’inverse, les tensions se sont accrues dans le pays, la « compétition » entre les partis politiques a conduit à des affrontements et l’intégration des anciens guérilleros maoïstes dans le jeu politique et électoral reste délicate. Parce que, seconde source de fragilisation, en aval du processus électoral, la « qualification » démocratique des dirigeants ne conduit pas à une amélioration de la situation économique et sociale [28] et que, dès lors, ce régime démocratique, par nature vulnérable, redevient ou demeure fragile.

18Les intervenants extérieurs ont probablement conscience de ces insuffisances, qu’elles énoncent cependant toujours avec précaution. Ainsi pour la Commission de l’UE :

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« Pour encourager la démocratisation, il y a lieu de hiérarchiser les besoins. Les élections sont nécessaires mais pas suffisantes pour favoriser l’émergence de la démocratie. Il convient de déployer des efforts en amont pour promouvoir une société politique inclusive et des systèmes pluralistes harmonieux, en mettant l’accent sur le développement institutionnel, et en aval pour encourager un fonctionnement efficace des institutions nouvellement élues ».

20De même, pour la CAD de l’OCDE :

21

« renforcer l’État va bien au-delà de renforcer les institutions. Les acteurs internationaux doivent être beaucoup plus attentifs aux dynamiques politique et sociale endogènes à l’œuvre et à la façon dont leurs interventions peuvent affecter ces dernières » [29].

22Enfin, même si cette idée est difficilement acceptée, il faut sans doute du temps. Du temps pour mettre en place les institutions, du temps pour qu’elles remplissent leur fonction d’intérêt général, du temps pour que la et les populations reconnaissent cet apport… La durée est une condition (oubliée ?) de la légitimité de l’État sinon du dirigeant (qu’un engouement ne peut que provisoirement légitimer). Ainsi, par exemple en RDC, selon l’OCDE, :

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« en dépit [des] efforts, la majorité des participants considère que le soutien de la communauté internationale au renforcement de l’État n’a pas été suivi de résultats suffisamment concrets. Ce bilan s’explique en partie par la nature du soutien au renforcement de l’État – qui ne se mesure que sur le long terme et n’est pas toujours visible » [30].

24Finalement, la mise en place du modèle de la démocratie constitutionnelle apparaît, dans la pratique contemporaine, comme une condition nécessaire au renforcement de l’État mais elle est insuffisante pour générer, à elle seule, la légitimité [31] effective et durable des autorités politiques. Cependant, la proposition démocratique est tangible dans les rapports internationaux, et dès lors sa légalité internationale interroge.

A – La conformité au droit international de l’incitation à adopter un régime démocratique

26Les liens affirmés entre la paix, le développement, le respect des droits de l’homme, l’État de droit, l’organisation d’élections libres (…). conduisent à la promotion du tout et justifient particulièrement l’exigence ou l’incitation démocratique. Par ailleurs, l’interdépendance des États de la société internationale, conduit à des propositions collectives [33], telle celle de retenir la démocratie comme outil, parmi d’autres, du renforcement de l’État. A ce jour, cette volonté politique contrevient au droit international sans préjudice qu’à terme celui n’évolue à ce sujet du fait de volontés convergentes. En effet, l’autonomie constitutionnelle de l’État et le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures constituent a priori des obstacles juridiques à une injonction extérieure relative au régime politique de l’État.

27Selon la Cour internationale de justice, le choix du régime politique est un choix interne. En effet, elle considère que l’intervention est interdite lorsqu’elle porte

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« sur des matières à propos desquelles le principe de souveraineté des États permet à chacun d’entre eux de se décider librement. Il en est ainsi du choix du système politique, économique, social et culturel et de la formulation des relations extérieures. L’intervention est illicite lorsqu’à propos de ces choix, qui doivent demeurer libres, elle utilise des moyens de contrainte » [34].

29L’affirmation, déjà posée en 1975 [35], date de 1986 mais pour l’heure la Cour ne l’a pas atténuée. Elle portait certes sur une intervention coercitive mais le libre choix du système politique est plus généralement énoncé dans cet arrêt comme lié au principe de souveraineté des États.

30Cependant, à titre d’exemple significatif, l’Union européenne tend à imposer à ses partenaires le modèle de l’État de droit démocratique (et respectueux des droits de l’homme). Dans un certain nombre d’accords, notamment l’accord ACP de Cotonou [36], elle conditionne certaines concessions tarifaires ou programmes d’aide au respect de la démocratie et des droits de l’homme [37]. Est-ce contraire au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures ? Selon la classique affirmation de la CPJI, « La question de savoir si une certaine matière rentre ou ne rentre pas dans le domaine exclusif d’un État est une question essentiellement relative : elle dépend de l’évolution des rapports internationaux » [38]. Le droit international étant susceptible de réglementer tous les domaines [39], les États ont ainsi la faculté de conclure des accords dans lesquels ils s’engagent à adopter ou maintenir un régime de démocratie libérale. Donc, sauf à dénoncer ces accords, ils sont liés par le droit international conventionnel dans un domaine pourtant considéré traditionnellement comme réservé. Toutefois, la décision des États européens de conserver « entre eux » un régime démocratique n’a sous doute pas la même portée pratique que celle d’inclure une telle disposition dans des accords « inégaux ». La conditionnalité n’est-elle pas alors une ingérence illicite du fait de la pression opérée par l’Union sur des pays n’ayant pas nécessairement les moyens d’y résister ? De telles clauses conventionnelles ne sont-elles pas illicite au regard de leur objet ? Aucune juridiction internationale n’a pour l’heure eu à se prononcer sur la licéité de tels engagements.

31Par ailleurs, le recours à l’organisation d’élections démocratiques dans les interventions extérieures, mandatées par l’organisation des Nations unies, peut être justifié par l’existence d’une menace à la paix et à la sécurité internationales [40], ce qui « légalise » alors la proposition démocratique, comme ce fut le cas, par exemple, au Kosovo.

32Quant à l’autonomie constitutionnelle, la reconnaissance d’un principe démocratique de dévolution du pouvoir limite ce principe afin d’attribuer au peuple la faculté de choisir ses dirigeants – mise en place de la démocratie représentative – à défaut de celle de choisir son régime politique – limitation corollaire du pouvoir constituant. Le recours à l’« imagination » peut permettre de valider internationalement cette pratique : une évolution/mutation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes menant de l’autodétermination des peuples à l’exigence de leur participation politique démocratique. En ce sens, l’Assemblée générale des Nations unies

33

« prie instamment toutes les parties afghanes de faire tous les efforts possibles, le cas échéant sous les auspices de l’Organisation des Nations Unies, pour parvenir à une solution politique globale, seul moyen d’instaurer la paix et de rétablir pleinement les droits de l’homme en Afghanistan, qui soit fondée sur le libre exercice du droit à l’autodétermination par le peuple afghan, y compris la tenue de véritables élections libres, […] » [41].

34Le droit à l’autodétermination pourrait à terme – non défini – faire des peuples soumis à un régime non démocratique les créanciers d’un nouveau droit à disposer d’eux-mêmes. Le raisonnement juridique est possible : Le premier titulaire d’un droit à la participation politique serait ainsi le peuple dans l’État ; les élections constituant le média de sa disposition de lui-même. Le second titulaire est le citoyen dans l’État ; les élections lui permettant d’exercer son droit de suffrage individuel. Ces droits subjectifs se joindraient à l’impératif d’un fondement populaire de l’autorité des pouvoirs publics pour mener finalement à l’obligation corrélative de l’État d’en permettre et organiser l’exercice. L’argumentation juridique peut s’avérer pertinente, elle n’est pas encore à l’œuvre dans les textes ou la jurisprudence internationaux [42].

B – L’appréciation extérieure portée sur l’autorité gouvernementale renouvelle les rapports internationaux

35Une remarque préalable : La mobilisation internationale qui tente de renforcer l’État prend appui sur une inégalité de fait de ceux-ci ; égaux en droit international, ils sont inégaux dans leur capacité à assurer leurs fonctions internes, à supposer celles-ci définies [ce qui est sans doute la question finale]. Cette inégalité de fait [43] conduit dans un second temps à une inégalité de droit ; en effet, l’incitation à l’instauration d’une démocratie constitutionnelle ne concerne que ces États « faibles », les États dits forts, y compris les démocraties de droit, choisissent librement leur régime politique.

36L’action internationale ne vise pas, en premier lieu, à établir un gouvernement démocratique de droit mais à remédier à la fragilité de l’État [44] concerné. Outre les intérêts nationaux directs des intervenants, l’objectif de renforcement de l’État naît soit, par empathie, au nom de la « sécurité humaine », de la volonté d’apporter à tous les individus de la planète une vie décente, soit elle résulte plus classiquement de l’exigence d’une protection de l’ordre public international en luttant contre les situations qui pourraient l’affecter ; les deux intentions se cumulent sans doute. Quoi qu’il en soit, la volonté effective de privilégier un mode démocratique de dévolution du pouvoir, de considérer les gouvernants élus comme étant représentatifs et de faire de la légalité démocratique interne une exigence internationale contribue à l’évolution de la conception de l’État et de sa souveraineté dans l’ordre international. Elle vise à réduire la fragilité en recommandant un mode d’organisation de l’État l’autorisant à être efficace dans ses missions, ce qui favoriserait notamment des « relations constructives » avec la société. Comme le souligne l’OCDE, il faut :

37

« reconnaître que le renforcement de l’État est un processus fondamentalement politique. Il se fonde sur des relations constructives entre l’État et la société, qui orientent les attentes et renforcent la confiance en l’État et sa légitimité. En ce sens, renforcer l’État va bien au-delà de renforcer les institutions »

38et l’institution fait alors la recommandation suivante :

39

« Les acteurs internationaux doivent être beaucoup plus attentifs aux dynamiques politique et sociale endogènes à l’œuvre et à la façon dont leurs interventions peuvent affecter ces dernières (par exemple en apportant leur soutien à la compétition politique d’une façon qui encourage la cohésion nationale plutôt qu’elle n’aggrave les divisions). Alors que les efforts actuels se concentrent sur l’exécutif central, le renforcement de l’État doit impliquer un éventail d’acteurs nationaux (députés, institutions d’audit, système judiciaire, société civile – groupes marginalisés compris, et partis politiques) » [45].

40La Convention de Montevideo (1933), dans son article premier, retenait quatre critères d’identification de l’État : « être peuplé en permanence, contrôler un territoire défini, être doté d’un gouvernement et être apte à entrer en relation avec les autres États ». Les exigences pesant de fait, sinon de droit, sur les États fragiles, au vu des différentes formes d’intervention extérieure qu’ils peuvent subir, tendent, non à élaborer des critères supplémentaires d’identification mais à compléter ceux-ci par une mission générale de l’État ; ce qui entame ou modifie le concept de souveraineté [46]. La souveraineté de l’État ne serait plus, en ce sens, un paravent. Elle impliquerait toujours l’indépendance de l’État dans ses rapports avec ses pairs mais elle ne permettrait pas ou plus à l’État d’être libre de son action – ou inaction – intérieure. Le rôle de l’État ne serait plus seulement d’entretenir de bonne foi des relations internationales, il serait aussi de satisfaire les aspirations de sa population [47]. Cette exigence suppose cependant une « désunification » de l’État en y distinguant l’obligé, le gouvernement de l’État, et le bénéficiaire, la population de l’État. Déjà présente pour le respect des droits des hommes résidents sur le territoire et aujourd’hui dans l’affirmation de la responsabilité de protéger [48], cette mise en cause de l’unité de l’État dans les rapports internationaux caractérise une approche fonctionnelle de l’État.

41Il faudrait ainsi déconstruire l’État au regard de l’extérieur afin de le renforcer à l’intérieur. Il faudrait abandonner la souveraineté d’une « fiction juridique » qui autorise de fait un groupe d’individus détenant la force à exercer la puissance publique à leur profit [49] pour la souveraineté relative d’une structure juridique à la fonction définie, notamment la recherche de l’intérêt général. Les titulaires du pouvoir de décision y seraient démocratiquement désignés et ce pouvoir encadré et contrôlé. Le raisonnement se poursuit en effet implicitement : le gouvernement qui est sensé le mieux satisfaire la population est celui que celle-ci désigne par son suffrage et qu’elle contrôle ensuite, au moins à l’échéance du mandat. La souveraineté devrait ainsi être populaire (tant comme cause que comme conséquence), ce qualificatif devenant la condition de la souveraineté interne comme externe… Ceci suppose des convictions internationales convergentes, notamment par nécessité [50] et bien que reposant sur des intérêts souvent divergent [51], aboutissent à l’adoption d’une telle réglementation internationale [52].