Un cadre réglementaire fondé sur la gestion de l’offre et la sécurité

4Si cette loi de 1973 et celles qui lui succèdent réglementent le secteur, un point commun les unit : celui d’un consensus autour de trois grands axes réglementaires. Le premier cherche à contrôler la qualité de l’offre de service en imposant des obligations aux chauffeurs (vérification des antécédents judiciaires, obtention d’un permis, formation, etc.) et des normes de sécurité aux véhicules (caractéristiques, inspections mécaniques). Le deuxième axe réglementaire vise un contrôle de l’offre de service par la limitation du nombre de permis dans une zone géographique donnée (agglomération) ; le troisième impose une tarification stable des courses pour protéger les consommateurs, mais aussi les chauffeurs en assurant une régulation économique du secteur. Cette structure réglementaire est bien documentée dans la littérature ; elle est identifiée comme le « QQE Framework »  [5], qui caractérise la réglementation du secteur dans de nombreux pays avant l’arrivée d’Uber (Harding et al., 2016).

5Sans en faire une analyse exhaustive, notons que les réformes législatives depuis 1973  [6] ont eu pour objectif de proposer aux acteurs du secteur des instances de représentation, d’améliorer les mécanismes de gestion de l’offre, d’accroître la sécurité des usagers et d’améliorer la qualité des services offerts. En particulier, en 2001, le législateur  [7] accorde de nouveaux pouvoirs à la Commission des transports du Québec (CTQ), organisme d’État  [8], en matière de détermination des territoires de desserte des taxis et de délivrance de permis. Cette dernière définit les zones de profit potentiel pour les chauffeurs, veille aux règles de sécurité et détermine les tarifs des courses. En outre, la loi met sur pied des instances de représentation et de concertation destinées aux acteurs  [9] pour leur donner une voix dans l’encadrement et l’orientation de leur secteur. Plus tard, en 2009  [10], la loi modifiée octroie à la CTQ le pouvoir de déterminer le nombre maximal de permis de propriétaires de taxi par agglomération, renforce les règles autour du transport par taxi illégal et impose des conditions pour devenir titulaire de permis. La CTQ met aussi en place une « Table de concertation du secteur du transport par taxi » et abroge les instances créées précédemment qui ont échoué à s’organiser (voir infra).

6Ainsi, depuis les années 1970, l’État cherche à structurer le secteur des taxis en le dotant de règles et d’institutions (la CTQ) qui visent à équilibrer les intérêts des consommateurs, des propriétaires de permis et des chauffeurs (chauffeurs locataires et propriétaires de taxi)  [11]. Toutefois, il ne statue pas sur la nature juridique du contrat des chauffeurs de taxi (en particulier celui des locataires considérés comme des travailleurs indépendants), bien que plusieurs tentatives judiciaires de requalification de leur statut en salarié aient eu lieu dès les années 1980.

Les difficultés de l’action collective dans le secteur des taxis

7Par la création de diverses instances représentatives de chauffeurs et de propriétaires de permis, l’État ouvre la porte à la concertation, mais sans grand succès, du fait de leur faible représentativité (Coiquaud, 2009) et des difficultés des acteurs à s’organiser collectivement (Després, 2005). Les chauffeurs de taxi au Québec tentent de créer leur propre syndicat  [12] en 1974, mais deux ans plus tard l’initiative s’éteint. En 1980, c’est au tour des chauffeurs albertains de réclamer un statut de salarié qui leur sera contesté jusque devant la Cour suprême du Canada  [13]. Cette dernière scelle le sort de ces travailleurs en leur refusant le statut de salarié, une condition essentielle à la syndicalisation. Une nouvelle tentative de syndicalisation des chauffeurs est néanmoins entreprise en 1989  [14], au Québec, par le syndicat des Métallos  [15], mais elle subira le même sort que la précédente, et pour les mêmes raisons (Coiquaud, 2009). Depuis, il est acquis que les chauffeurs de taxi du Québec sont des entrepreneurs indépendants. C’est sans doute ce qui peut en partie expliquer qu’aucune action judiciaire n’a été menée pour contester le statut de travailleur indépendant des chauffeurs d’Uber au Québec, contrairement à de nombreux pays européens.

8Ainsi, l’amélioration du sort des chauffeurs ne passera pas par la syndicalisation. Ils devront en conséquence se tourner vers d’autres formes de représentation pour défendre leurs intérêts. En 2002, le syndicat des Métallos est à l’initiative de la création du Regroupement des travailleurs autonomes (RTAM), destiné à fournir aux chauffeurs de taxi une offre de services (programme d’assurance collective, prêt pour l’achat de permis, accès à un service d’aide juridique, etc.). Vingt ans plus tôt, en 1982, les chauffeurs de taxi haïtiens, nombreux au Québec, avaient créé l’Association haïtienne des travailleurs du taxi (AHTT) pour lutter contre la discrimination faite aux chauffeurs issus de l’immigration. Il n’en demeure pas moins que ni le RTAM, ni l’AHTT n’ont le pouvoir de négocier les conditions de travail des chauffeurs. Ils peuvent seulement représenter leurs membres auprès du gouvernement, comme ils le feront après l’arrivée d’Uber. D’ailleurs, en février 2019, l’AHTT a rejoint le RTAM pour mieux défendre les intérêts des chauffeurs de taxi face à Uber  [16].

9La période d’avant Uber est ainsi caractérisée par l’intervention de l’État québécois, qui assure un contrôle de l’offre, des prix et de la sécurité dans le secteur des taxis. Il cherche aussi à regrouper les acteurs sous différentes associations, sans grand succès toutefois. L’arrivée d’Uber vient remettre en question cet édifice institutionnel construit à force de compromis. Si le conflit ne s’est pas porté sur la question du statut d’emploi des chauffeurs au Québec, il s’est en revanche focalisé sur la concurrence illégale dont les acteurs traditionnels du secteur sont victimes.

L’activité d’Uber, légalisée par le projet pilote négocié avec le gouvernement

11Depuis son arrivée en 2014, Uber exerce illégalement son activité sans grande opposition du gouvernement et du public. En 2016, lors d’une commission parlementaire, le ministre des Transports annonce que l’innovation technologique ne peut être évitée et que la gestion de l’offre est peut-être arrivée à sa fin. Il souhaite revoir le cadre réglementaire pour préserver un « environnement d’affaires équitable, compétitif et innovant et éliminer l’évasion fiscale »  [17]. Une disposition est introduite dans la loi concernant les services de transport par taxi  [18] pour permettre au ministre des Transports d’accorder, à un organisme titulaire d’un permis, la mise en place de « projets pilotes » temporaires dans le but d’expérimenter et d’innover, selon des normes négociées. En juin, le projet de loi est adopté sous le bâillon  [19]. Il libéralise la définition d’intermédiaire de transports par taxi et y incorpore les demandes de service effectuées via une plateforme numérique.

12En outre, le gouvernement centralise la gestion de l’offre et s’arroge des pouvoirs autrefois dévolus à la CTQ. Il peut désormais déterminer le nombre d’agglomérations ainsi que le nombre maximal de permis de propriétaires de taxi pouvant être délivrés par la CTQ dans chaque agglomération. Si la loi oblige la CTQ à fixer un tarif de base qui s’applique à chaque agglomération, elle prévoit aussi que le prix d’une course pourra différer des tarifs établis par la Commission si un nouveau mode technologique est employé pour effectuer la demande de service de transport par taxi, dans la mesure et aux conditions prévues par règlement. En somme, tout est mis en place pour légaliser les activités d’Uber et l’accommoder.

13Quelques mois plus tard, en septembre 2016, un projet pilote  [20], né d’une entente de principe négociée et signée entre le gouvernement et Uber, voit le jour et propose des règles taillées sur mesure pour la multinationale. Dans l’accord préalable au projet pilote, le respect des principes suivants est ainsi énoncé : « l’équité concurrentielle ; l’absence d’impacts majeurs sur l’équilibre de la valeur des permis ; l’amélioration des services aux utilisateurs ; l’intégration des nouvelles technologies ; la transparence dans la tarification ; les mesures assurant la sécurité des utilisateurs ; le maintien de la notion d’un seul régime de transport rémunéré de personnes ».

14Ce projet pilote est prévu initialement pour une durée maximale de deux ans, avec une prolongation possible d’au plus un an. Il est de fait prorogé en 2017, puis à nouveau en 2018 jusqu’au 14 octobre 2019. Cette dernière extension survient lors d’un changement gouvernemental, qui, à la lumière du préambule, apparaît favorable à Uber (encadré). La prolongation du projet pilote est en effet justifiée par « l’urgence due aux circonstances » et l’étude d’impact en cours sur les services de transport par taxi. Le gouvernement insiste en outre pour dire que mettre fin aux services d’Uber nuirait à la qualité, à la disponibilité des services de taxi et à la mobilité des personnes.

15Il est clair à la lecture de ce texte qu’Uber a gagné une légitimité tant politique qu’économique et qu’un retour en arrière semble difficile. En dépit du caractère expérimental du projet pilote, l’étude d’impact initialement prévue n’a pas été rendue publique au cours de ces trois années d’expérimentation  [21]. La seule information qui a filtré concerne la valeur des permis, passée respectivement de 192 694 à 118 375 dollars canadiens en trois ans (soit de 131 735 à 80 927 euros ; Ministère des Transports, 2017). Certaines études indépendantes ont aussi révélé l’effet désastreux de l’arrivée d’Uber sur l’offre de services et sur la congestion routière  [22].

16En dépit de ces informations, le gouvernement a déposé le projet de loi concernant le transport rémunéré de personnes par automobile  [23] au printemps 2019, qui déréglemente le secteur en abolissant la gestion de l’offre et en libéralisant les tarifs. Ce qui a amené les acteurs traditionnels à renforcer leur riposte.

La réplique des acteurs traditionnels

17Dès l’arrivée d’Uber en 2014, le gouvernement se limite à faire respecter ses obligations fiscales à l’entreprise tandis que les associations de propriétaires et de chauffeurs de taxi mènent deux types d’actions : s’opposer à cette déréglementation et réclamer des compensations.

18Les chauffeurs de taxi, les propriétaires de permis et le RTAM coordonnent plusieurs actions pour que le gouvernement force Uber à respecter le cadre réglementaire existant. À leur initiative, des manifestations sont organisées (blocages routiers). Des centaines de véhicules sont également saisis et une demande est faite au ministre des Transports de suspendre les permis des chauffeurs illégaux.

19Si ces mobilisations n’ont pas le succès escompté, le RTAM, l’AHTT et d’autres associations mènent des actions judiciaires pour forcer Uber à respecter le cadre réglementaire et le gouvernement à suspendre l’entente. Tous ces recours en justice échouent, à l’exception des demandes de recours collectif contre la Procureure générale du Québec (PGQ) et le gouvernement en vue d’obtenir des dommages compensatoires pour la perte de valeur des permis de propriétaires de taxi ainsi que pour la perte de revenus que les activités d’Uber occasionnent. En 2017, le RTAM et l’AHTT ainsi que d’autres regroupements cherchent à obtenir l’annulation de l’entente de principe et du projet pilote. Ces demandes, rejetées en première instance, sont portées en appel. La cour d’appel doit se prononcer sur la légalité du projet pilote ; en attendant, l’autorisation d’action collective contre la PGQ et le gouvernement est suspendue. Ce dernier annonce qu’une compensation sera attribuée aux propriétaires pour la perte de valeur des permis, mais cette somme ne compense que partiellement la perte estimée  [24] qui est, de fait, assumée par les contribuables québécois.