Un système de relations professionnelles institutionnalisé dans les années 1970, puis affaibli à partir des années 1980

4La loi sur les relations professionnelles (Labour Relations Act, LRA) adoptée en 1975 a accordé la possibilité à tous les employés des entreprises publiques, ainsi qu’aux ouvriers des grandes manufactures privées concentrées à Bangkok et aux alentours, de se regrouper pour organiser la défense de leurs intérêts. Celle-ci, conformément à la loi, doit passer par des syndicats (sahaphapraenggnan), des fédérations du travail (sahaphanraenggnan) et des centrales syndicales (ongkanlucang) dans un système tripartite de relations professionnelles qui est censé placer les travailleurs, les employeurs et les pouvoirs publics sur un pied d’égalité dans la résolution des conflits du travail [2]. Cette structure institutionnelle visait explicitement à promouvoir un syndicalisme d’entreprise (bread-and-butter) se préoccupant essentiellement des questions salariales et de la qualité de vie au travail. Le développement d’un système électoral et politique pluraliste devait en contrepartie permettre de mieux répondre à l’ensemble des revendications politiques et sociales des ouvriers. Cet espace politique officiel dévolu aux organisations syndicales était par ailleurs complété par un contrat social [3] reposant sur trois éléments : un mécanisme de salaire minimum, un dispositif d’indemnisation limité en cas d’arrêt maladie ou d’accident, et la promesse d’une croissance stimulée par la dynamique entrepreneuriale dont bénéficieront, in fine, les travailleurs, grâce à l’effet de « ruissellement » (i.e. redistribution verticale des revenus).

5Depuis la fin des années 1970, ce cadre institutionnel de défense des intérêts des travailleurs et le contrat social qui en découle, ainsi que le système parlementaire, n’ont presque jamais été modifiés, si l’on exclut quelques élargissements et modifications notables [4]. Toutefois, le fait qu’on ait permis aux travailleurs de s’organiser et d’exprimer leurs revendications dans un espace politique formalisé ne s’est pas accompagné d’une plus grande prise en compte de leurs intérêts, que ce soit dans les négociations au niveau des établissements ou dans le système politique et électoral en général. Au contraire, en Thaïlande comme dans une grande partie des pays d’Asie du Sud-Est, on a pu observer, ces 30 dernières années, un affaiblissement et une fragmentation du mouvement syndical.

6Les problèmes auxquels les travailleurs thaïlandais se heurtent pour constituer et maintenir un syndicalisme efficace découlent en partie du contexte politique et de la nature du développement capitaliste. L’espace pour l’action syndicale s’est structuré avant que la Thaïlande, alors en pleine expansion économique, n’adopte un modèle néolibéral, lequel a transformé la structure productive de la société. Si l’agriculture est restée un secteur important, qui continue d’employer la majorité de la population active, l’industrie et les services dominent désormais l’économie du pays depuis le passage, au début des années 1980, d’une politique d’industrialisation par substitution aux importations à une stratégie d’industrialisation orientée vers l’exportation. L’intégration aux structures de la production et du commerce mondial et la nécessité de conserver une main-d’œuvre bon marché pour soutenir l’accumulation de capital n’ont pas été sans conséquences sur l’organisation collective des travailleurs. La relation salariale a acquis une importance considérable pour le maintien des moyens de subsistance dans les zones rurales et urbaines. L’industrialisation rapide a en outre abouti à la création d’une catégorie sociale ayant des aspirations et des expériences communes, qui s’est concentrée dans le bassin industriel de Bangkok et dans cinq des principales régions voisines. Par ailleurs, les difficultés liées aux conditions dans lesquelles le salariat est devenu primordial pour le maintien des moyens de subsistance, le caractère spécifique de l’industrialisation (en particulier la prédominance de l’industrie légère et des petites entreprises de production), et le recours à des politiques d’emploi flexible ont largement entravé l’action syndicale. Féminisation de la main-d’œuvre dans des secteurs clés tels que l’électronique et le textile, dépendance grandissante à l’égard de travailleurs migrants originaires surtout du Myanmar, du Laos et du Cambodge, épisodes de forte restructuration du capital à l’échelle de l’ensemble de l’économie thaïlandaise sous l’effet de la croissance rapide jusqu’au milieu des années 1990, crises d’accumulation survenues en 1997 et en 2008 : tous ces facteurs ont contribué à créer des conditions structurelles extrêmement difficiles pour les organisations syndicales.

Des obstacles économiques et politiques au mouvement syndical

7Ces changements majeurs n’en ont pas moins posé les fondations sociales et matérielles qui ont fait émerger de nouvelles formes, de nouveaux lieux et de nouvelles phases de mobilisation syndicale. Face à ces transformations structurelles, les travailleurs thaïlandais ont activement contesté leur subordination aux exigences et à l’évolution des relations salariales à l’ère du capitalisme, par le biais de grèves ponctuelles, de manifestations, sur les lieux de travail et sur la voie publique. Dans l’industrie, les employeurs ont réagi de différentes manières aux initiatives syndicales. Par exemple, les grandes entreprises et certains secteurs tels que l’automobile ont autorisé, voire encouragé, un syndicalisme d’entreprise, considéré comme un moyen d’assurer la paix sociale et de stimuler la productivité des salariés. En revanche, dans les usines de production textile à bas coût, les employeurs se sont systématiquement opposés à l’implantation de syndicats. Plus généralement, depuis le début des années 1990, les employeurs ont réagi aux crises périodiques d’accumulation et d’intensification de la concurrence en faisant du coût du travail la variable d’ajustement : réduction des effectifs, des salaires et des avantages sociaux, recours à des formes d’emploi flexibles, à de nouvelles technologies, à des méthodes managériales toujours plus sophistiquées et à des délocalisations, souvent près des zones frontalières ou sur des sites nouveaux où la main-d’œuvre immigrée est moins coûteuse et non organisée. Les travailleurs en lutte pour conserver leurs emplois ou leurs conditions de travail, ou pour obtenir des indemnités et le paiement de leurs salaires et avantages salariaux, se sont opposés à ces processus de restructuration. La majorité de ces conflits se sont néanmoins soldés par des destructions d’emplois, par le versement partiel d’indemnités, ainsi que par la dissolution de syndicats existants ou par la neutralisation préventive de tentatives d’organisation syndicale. Par exemple, les militants et leaders syndicaux ont été visés par des fermetures totales ou partielles d’usines, les employeurs redémarrant ensuite la production en embauchant des travailleurs souvent dans des conditions précaires ou en sous-traitance.

8Les dynamiques à l’œuvre au sein du système politique thaïlandais ont facilité les offensives des employeurs contre la formation de syndicats dans les usines [5]. Pour Michael Connors (2009), les élites et les forces sociales thaïlandaises, malgré des différences entre libéraux, interventionnistes et populistes, ont toutes contribué à défendre leurs intérêts en restreignant l’espace politique du syndicalisme indépendant. En témoigne la manière dont les gouvernements successifs ont refusé de réformer les lois archaïques sur le travail, les tribunaux du travail peu efficaces, ou encore les mécanismes d’arbitrage et de conciliation établis par la loi de 1975 sur les relations professionnelles et désormais obsolètes. Ils ont également refusé de ratifier les conventions n° 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical et n° 98 sur le droit d’organisation et de négociation collective de l’Organisation internationale du travail (OIT). Selon les périodes et dans des perspectives différentes, cette absence de réformes institutionnelles d’envergure a permis à un ensemble disparate composé de militaires, de technocrates, de dirigeants d’entreprise et de personnalités corrompues, d’imposer ses intérêts et son emprise sur la structure formelle des relations professionnelles (Brown, 2004:89-112). L’incapacité des syndicats à s’opposer efficacement au pouvoir en recourant aux mécanismes formels prévus par le droit du travail fait écho à l’inertie du système politique. Dans un régime parlementaire soumis au pouvoir du capital et des grandes entreprises et où l’achat de voix est une pratique courante, les travailleurs ont été systématiquement laissés-pour-compte, une situation exacerbée par la Constitution et la loi électorale qui, dans les faits, sont utilisées pour exclure une grande partie des travailleurs (Connor, 2009:361 ; Robertson, 2001).

Un syndicalisme faible

9L’effet démobilisateur des changements structurels dus à une industrialisation capitaliste à marche forcée sur les groupes sociaux concernés et au sein des usines, ainsi que l’opposition persistante aussi bien politique qu’au niveau des entreprises à la formation de syndicats, sont autant d’obstacles considérables au développement d’un syndicalisme indépendant en Thaïlande. Quarante ans après les grandes luttes des années 1970 qui avaient, en partie, abouti à la création d’un espace politique favorable au syndicalisme, le mouvement syndical peine désormais à se maintenir. De fait, le taux de syndicalisation demeure très faible et n’a que peu varié au cours des 30 dernières années. On compte à peine plus de 600 000 membres syndiqués sur près de 48 millions de travailleurs, dont 8 millions d’ouvriers. Les syndicats des entreprises publiques comptent 180 000 membres, soit 29,7 % du nombre total d’adhérents à un syndicat ; ceux des entreprises privées, 427 000, soit 70,3 %. Sur un total de 1 488 syndicats répertoriés, 3,1 % sont implantés dans des entreprises publiques, et 96,8 % dans des établissements du secteur privé, dont 65 % à Bangkok et dans cinq provinces voisines. Nombre de syndicats du secteur privé déclarés n’existent que sur le papier et ne sont que le « produit » d’une concurrence interne afin de siéger dans une instance tripartite. À quelques exceptions près, la grande majorité des syndicats réellement actifs présentent les mêmes caractéristiques : ils sont de petite taille, établis dans une seule entreprise, manquent de financements, luttent pour représenter leurs membres dans des processus de négociation collective, et surtout pour les aider lorsqu’ils recourent aux syndicats et aux tribunaux du travail afin d’obtenir réparation en cas de préjudice. On compte également 21 fédérations syndicales et 15 centrales syndicales, marquées par des divisions internes importantes au plan idéologique et stratégique, et au sein desquelles les décisions sont le plus souvent prises sans consulter la base. Certaines d’entre elles vont même jusqu’à collaborer avec des entreprises, des représentants des pouvoirs publics et d’autres acteurs aux intérêts radicalement opposés à ceux des travailleurs. De fait, aucune fédération ou centrale syndicale ne peut se prévaloir d’un large soutien de la base, ni n’a les moyens de mobiliser un nombre significatif de travailleurs pour exercer des pressions collectives sur les entreprises ou sur le gouvernement. La dernière centrale syndicale qui aurait pu le faire, le Congrès des syndicats thaïlandais (Thai Trade Union Congress), qui dénombrait plus de 100 000 travailleurs affiliés, a été dissoute au milieu des années 1980. Comme nous allons l’aborder, l’affaiblissement et le morcellement du mouvement syndical coïncident, certes, avec une période d’expansion économique, mais aussi avec une profusion de revendications en suspens et de conflits sociaux qui, bien qu’épisodiques, sont à certains moments parvenus à s’inscrire dans la durée et ont été très médiatisés, dans un contexte de disparités économiques et sociales persistantes.

Une stratégie porteuse de quelques améliorations, pas de changements majeurs

11Cette stratégie de réorganisation au sein des espaces politiques dévolus à la société civile a en partie résolu certains des problèmes soulevés par la marginalisation des syndicats. Elle s’est appuyée sur une nouvelle génération de militants qui ont contribué à renouveler la réflexion syndicale, et qui ont acquis des compétences en expérimentant des méthodes, stratégies et tactiques d’organizing inédites [7]. Il est significatif que certains de ces nouveaux modes d’organisation aient fonctionné à un niveau infranational, national et international, et qu’ils aient servi de points de ralliement autour desquels ont pu s’unifier des tentatives d’organisation et de mobilisation diverses. Cet élan a permis de faire converger différents épisodes d’activisme syndical pour constituer des groupes de solidarité entre travailleurs, des structures, ainsi que des réseaux d’action à l’échelle régionale et internationale.

12Ces modes d’action et ces réseaux qui sortaient des cadres traditionnels du syndicalisme ont permis de faire pression sur les entreprises et les pouvoirs publics thaïlandais, qui ne pouvaient plus ignorer les problèmes des travailleurs. Ils ont permis d’obtenir des améliorations dans plusieurs domaines : santé et sécurité au travail, réforme de la législation du travail et du système tripartite de relations professionnelles, mise en place et extension du régime de sécurité sociale, lois sur les travailleurs migrants et sur les contrats de sous-traitance, etc. C’est, plus largement, au moyen d’une combinaison de divers modes d’action adossés à des soutiens internationaux qu’il a été possible de faire entendre la voix et de défendre les intérêts des travailleurs pendant les conflits et les luttes qui ont émaillé les temps forts de l’histoire politique thaïlandaise ces 15 dernières années. Pour autant, ce mouvement social de grande ampleur n’a pas réussi à produire les changements majeurs qui auraient permis aux ouvriers de renégocier leurs conditions de travail ou de participer davantage aux choix politiques et aux processus décisionnels. En effet, du point de vue des travailleurs, les réponses apportées par l’État ont été trop lentes, au coup par coup, et parfois inadéquates.

Un brouillage des frontières entre syndicats et ONG générateur de tensions

13L’échec des organisations syndicales à empêcher leur marginalisation politique en utilisant un mouvement social plus large peut être analysé à différents niveaux. L’apport de fonds étrangers, par exemple, a produit des effets ambivalents : si le recours à une aide matérielle et à des réseaux régionaux et internationaux a permis certaines victoires en matière de santé et sécurité au travail, et ont permis de mettre en évidence certains problèmes spécifiques rencontrés par les femmes au travail, la solidarité internationale a également engendré des tensions et des conflits nouveaux au sein du mouvement syndical thaïlandais. Des campagnes orchestrées par des ONG locales se sont, par exemple, concentrées davantage sur les préoccupations des donateurs internationaux, comme l’introduction de clauses sociales ou l’adoption de codes de conduite, que sur des priorités nationales. Parfois, aussi, les ONG liées au mouvement syndical ont fait passer leurs besoins de financement étranger avant les efforts destinés à trouver des solutions rapides et efficaces à des conflits du travail ou à d’autres problèmes concrets. Dans le même temps, en raison de la bureaucratisation des processus, les fonds obtenus auraient souvent été alloués à la mise en œuvre des mêmes programmes de formation peu efficaces pour renforcer réellement les capacités des organisations locales. Il y aurait également eu des cas notables de corruption et d’utilisation frauduleuse de ces fonds étrangers, en particulier par des responsables des principales centrales syndicales.

14Plus généralement, l’importance croissante des ONG et d’autres modes d’action indépendants a entraîné des tensions et des débats sur la répartition des rôles et des responsabilités, en particulier entre les syndicats et les ONG. Ces controverses ont également porté sur les avantages et les limites d’une action collective commune ayant pour but d’intensifier la lutte sur le plan syndical et politique. En effet, le fait que des ONG aient participé à des mobilisations syndicales d’envergure et aient assumé un rôle traditionnellement dévolu aux organisations syndicales s’est parfois révélé néfaste pour les travailleurs engagés dans des conflits sociaux : en effet, poussés par les ONG à adopter certaines stratégies dans un contexte de conflit bien spécifique, certains travailleurs ont perdu leur emploi. Plusieurs militants ont fait valoir que les responsabilités respectives des ONG et des syndicats devaient être mieux définies, rappelant que la fonction de ces derniers est d’intervenir dans ces conflits afin de négocier et d’obtenir une issue favorable pour les travailleurs. Quant aux ONG, elles devraient, grâce à leurs relations internationales et à leurs capacités de recherche, principalement soutenir l’élaboration de stratégies de mobilisation et de négociation, ainsi que réaliser des études sur lesquelles pourront s’appuyer les syndicats lors des négociations collectives avec des entreprises.

Une stratégie ambiguë, qui entérine la faiblesse des syndicats

15À un autre niveau, il convient de mentionner les limites inhérentes à la stratégie qui consiste à mener les luttes syndicales via la société civile. Cette stratégie s’est en effet transformée en une tentative visant à obtenir des contreparties en matière de droit du travail, de lutte contre la précarisation du travail, de sécurité et santé au travail, d’accès à la sécurité sociale, etc. En œuvrant en dehors des dispositifs institutionnels, les organisations syndicales sont apparues aux yeux de certains comme un lobby qui organise des mouvements sociaux publics pour faire pression sur les dirigeants thaïlandais, qui multiplie les pétitions et les appels au patronat ou au gouvernement. Pour les travailleurs, ce recentrage sur une stratégie de mobilisation ponctuelle a pris le pas sur la prise de conscience que les problèmes syndicaux sont le produit de facteurs structurels sous-jacents, propres à un système politique et économique résultant du rapport de classes. Cette lutte syndicale menée via la société civile s’est très largement concentrée sur les modalités de partage de la valeur ajoutée, sous la forme de salaires plus élevés, d’une amélioration des conditions de santé et de sécurité au travail, du niveau des prestations sociales, etc. Or, beaucoup moins d’attention a été portée sur les conditions réelles de production de la valeur ajoutée, qui dépendent du rapport de classes dans l’entreprise même, et au rôle crucial joué par l’État pour définir et préserver ces conditions.

16Par ailleurs, comme l’ont montré Kengkij et Hewison (2009:454) concernant les mouvements sociaux thaïlandais en général, la présence de chefs de file parfois issus de la classe moyenne, la nécessité de nouer des alliances, la dépendance envers des réseaux peu structurés, ainsi que la tendance à se concentrer sur des questions ponctuelles ont conduit à « adopter des stratégies politiques et à entrer dans des coalitions pour l’essentiel antidémocratiques ». Par exemple, ces dix dernières années, des syndicats d’entreprises publiques et leurs organisations de tutelle, le State Enterprise Relations Group (SERG) ainsi que le TLSC, se sont illustrés par des attitudes ambivalentes vis-à-vis de l’ancien Premier ministre et magnat du secteur des communications Thaksin Shinawatra, et son parti, le Thai Rak Thai (Thai Love Thai). Le SERG et certains membres du TLSC, qui avaient dans un premier temps apporté leur soutien au gouvernement de Thaksin avant de le désavouer, ont été à l’origine de nouvelles tensions et de scissions au sein du mouvement syndical lorsque eux et d’autres organisations ont décidé de s’allier avec certains hommes politiques conservateurs qui s’opposaient à Thaksin.

17En dépit des efforts destinés à remédier, par le biais d’un mouvement social né au sein de la société civile, aux obstacles dus à la marginalisation des syndicats d’entreprise et à la domination du système politique par les élites, il n’y a eu aucun changement majeur sur les capacités des organisations syndicales à renégocier leurs conditions d’accès à l’exercice du pouvoir au travers de l’appareil d’État. Au contraire, ce changement de paradigme a entraîné un grand nombre de contradictions et de difficultés nouvelles. Ces tensions ont été amplifiées par les conflits politiques des dix dernières années, qui ont vu des conservateurs issus de l’armée, de la monarchie, du grand capital et des classes moyennes urbaines s’unir contre Thaksin Shinawatra, dont la tentative populiste de réformer la société et l’État thaïlandais a été largement soutenue par la population rurale et les travailleurs urbains, ainsi que par d’autres catégories situées au bas de l’échelle sociale (voir infra). Comme indiqué brièvement ci-dessus, les principaux syndicats des entreprises publiques, et d’autres organisations syndicales telles que le TLSC, ont activement pris parti contre Thaksin. Ces organisations se sont ainsi placées dans une position paradoxale en s’alliant avec des forces sociales qui se sont toujours montrées très hostiles aux objectifs politiques et sociaux des syndicats et à leurs actions au sein des entreprises. Elles se sont ainsi retrouvées en porte-à-faux avec une grande partie de la classe ouvrière thaïlandaise, qui a affiché son adhésion au populisme de Thaksin Shinawatra aussi bien dans les urnes qu’en s’engageant dans le mouvement extra-parlementaire des Chemises rouges (Hewison, 2010). Ces événements ont produit de nouvelles lignes de fracture internes au sein d’un mouvement syndical déjà affaibli, divisé et morcelé.