1Partout en Europe, l'usager est désormais au centre de la réflexion sur la qualité des services publics. En France, c'est à la fin des années quatre-vingt dix qu'a émergé le concept de service public de la justice [1]. Parler d'efficacité, voire de productivité judiciaire, ne constitue plus aujourd'hui un tabou, même si ce discours est équilibré par des exigences légitimes portant sur la spécificité du processus juridictionnel et de la qualité qui doit s'attacher aux décisions de justice [2].

2Il existe deux conceptions de l'évaluation du fonctionnement du service public. Celle qui part d'en haut (top down) pour conduire une politique publique offrant le service du meilleur niveau possible à tous les usagers, en mesurant la performance globale et en s'appuyant sur les dispositifs statistiques et des indicateurs plus ou moins pertinents [3] ; et celle d'en bas (bottom up), s'intégrant dans une politique de la qualité [4], qui part des usagers dont la perception évolue en fonction de leur expérience personnelle du service effectivement rendu mais aussi de la perception qu'ils en ont à travers les stéréotypes habituels (lenteur, coût, inégalité) et les affaires judiciaires médiatisées. La justice est toujours défavorisée dans cette confrontation parce que ses décisions, qui par nature s'inscrivent à l'occasion d'un conflit, n'ont en outre pas pour finalité de plaire au public. Cette évaluation nécessaire du rapport entre la justice et son public ne peut s'effectuer qu'en s'appuyant sur une pluralité de méthodes, quantitatives et qualitatives, afin d'offrir des angles d'éclairage différents.

La justice, service public à la fois ordinaire et spécifique

3Mais qu'a donc de si particulier le service public de la justice, quelle est sa spécificité ? L'exigence principale des citoyens vis-à-vis de la justice concerne les délais et le coût, notions qu'il faut cependant préciser. Au sein du Conseil de l'Europe, la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) [5] a ainsi fait émerger la notion de prévisibilité. Il est important pour l'usager de la justice que ce délai soit prévisible, ce dont il doit être informé régulièrement, car la durée peut s'expliquer notamment par la complexité de l'affaire, les mesures d'investigations nécessaires, en particulier les expertises. Il en est de même pour le coût prévisible, question plus délicate à aborder dans la relation avec les avocats, mais qui progresse avec la mise en place des conventions d'honoraires et la transparence de leur mode de calcul.

4L'environnement administratif de la justice constitue une mission de service public ordinaire. À ce premier niveau, on peut situer l'accueil dans un tribunal, le temps de réponse au téléphone ou la facilité d'accès aux documents nécessaires pour la formalisation de la demande. Au second niveau, il convient d'intégrer la volonté de faciliter la compréhension des documents remis aux justiciables, la gestion du dossier et de l'information dans toute la phase préparatoire du procès. Les magistrats belges ont réalisé en la matière un travail pionnier que résume son intitulé : « Dire le droit et être compris ». Constitue aussi une question sensible celle des conditions d'attente des justiciables et l'heure à laquelle une affaire est effectivement appelée à l'audience malgré, là encore, les évidentes contraintes du débat judiciaire et des relations avec les avocats.

5La décision du juge elle-même, sauf le délai dans lequel elle doit être rendue, ne peut pas être incluse dans ce débat sur le service public de la justice. Elle bénéficie d'une sorte de statut d'extranéité, sous le contrôle d'autres juges par l'exercice des voies de recours. Mais la nécessité de protéger l'indépendance absolue de la décision des juges ne peut empêcher un niveau d'exigence vis-à-vis de ceux-ci, tant au niveau de leur comportement à l'audience que de la qualité des décisions qu'ils rendent.

6Cette exigence de qualité doit être rapportée aux contraintes de l'exercice du métier. Dans tous les pays européens s'exerce une pression quantitative et financière sur les juridictions et sur les juges [6]. Au nom de ce principe, un renversement de perspective s'est effectué face à l'encombrement dû à l'accroissement de la demande de justice. La finalité première de la Convention européenne des droits de l'homme, dans une société démocratique, est d'assurer, pour chaque affaire, que la décision du juge respecte les garanties du procès équitable. Mais, par-delà la décision individuelle, à travers l'exigence de respect du délai raisonnable, c'est aussi à la justice en tant qu'institution responsable de millions de décisions que l'on s'adresse. La focale a changé, l'institution judiciaire doit être efficace, pour ne pas dire « performante », et cet objectif doit se concilier avec le fait, pour chaque juge, dans chaque affaire, d'être objectivement impartial et perçu comme tel.

Mesurer le service rendu aux usagers

7La CEPEJ, notamment à travers le rapport « Évaluation des systèmes judiciaires européens : efficacité et qualité » [7], traite de l'organisation, du fonctionnement et des performances du service public de la justice, au service du public, de l'usager, voire du « client », dit-on dans les pays anglo-saxons.

8La démarche des institutions judiciaires en Europe est devenue progressivement celle de tous les autres services publics qui se recentrent autour du service effectivement rendu aux usagers pour des tâches qui sont de même nature : accueil, information, temps de réponse, clarté des décisions, transparence du fonctionnement... Tous ces éléments peuvent se mesurer et se contrôler. L'objectif est d'assurer un niveau de qualité suffisant sur l'ensemble de ces prestations et d'aboutir à des décisions de qualité rendues dans un environnement judiciaire qui préserve l'indépendance des juges dont la compétence et l'impartialité doivent être assurées [8].

La légitimité de la décision judiciaire à travers le sentiment de confiance envers la justice

9Pour aboutir à des décisions de qualité, le Conseil de l'Europe soutient les politiques publiques qui permettent à chaque système judiciaire national de disposer des moyens humains et budgétaires suffisants et d'utiliser de façon optimale ces moyens grâce à des modes d'organisation et de gestion modernisés. L'impact du rapport de la CEPEJ sur la justice française est éclairant à cet égard [9]. Les pays européens comparables d'Europe de l'Ouest consacrent tous à leur système judiciaire (tribunaux, ministère public et aide judiciaire) un budget supérieur à celui de la France (60,5 euros par habitant), soit : Italie : 73 euros par habitant ; Autriche : 84,6 euros ; Belgique : 86,2 euros ; Angleterre et Pays de Galles : 88 euros ; Espagne : 91,4 euros ; Allemagne : 100 euros ; et Pays-Bas : 118 euros. Cependant, si l'on excepte les délais en matière de contentieux sociaux, le fonctionnement de la justice française, au regard des délais et de l'efficacité, apparaît relativement satisfaisant au regard des autres pays européens.

10Mais, quelle que soit la qualité des systèmes judiciaires, le respect de la décision de justice ne s'appuie plus seulement sur sa légitimité institutionnelle, elle doit aussi bénéficier de la confiance des citoyens. Le niveau d'exigence des citoyens européens vis-à-vis des institutions est aujourd'hui plus élevé. C'est ce que montrent en particulier les enquêtes qualitatives, dites « de satisfaction », conduites auprès des usagers dans un nombre de plus en plus grand de pays [10]. Le ministère français de la Justice n'a pas encore pris suffisamment conscience de cet enjeu, conduisant depuis plusieurs années une enquête auprès des usagers des maisons de la justice et du droit [11] et une autre auprès des victimes, mais n'ayant mené qu'une seule fois en 2001 une enquête approfondie auprès des usagers effectifs de la justice [12].

11Dans le rapport 2012 de la CEPEJ, 33 États (contre 28 deux ans plus tôt, ce qui traduit une progression régulière) indiquent pratiquer de telles enquêtes auprès des usagers des tribunaux et autres professionnels de la justice, avec des pratiques très différentes selon les publics concernés.

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Qui sont les usagers de la justice ?

13Ces enquêtes permettent de faire émerger des demandes beaucoup plus précises. La santé intéresse les malades, mais aussi les personnes bien portantes. La justice intéresse les justiciables, c'est-à-dire les personnes qui agissent ou sont attraites en justice, mais aussi tous les citoyens confrontés à un problème de droit et qui voudraient le résoudre. La question de l'accès à l'information juridique, de l'accès à la connaissance de ses droits est aussi importante que celle de l'accès à la justice.

14L'enquête qualitative menée en 2001 a montré qu'il n'existait pas un « usager-type », mais trois grandes catégories d'usagers de la justice :

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• d'abord, « les citoyens tout public », c'est-à-dire la masse des personnes à niveaux d'information et socio-culturel suffisants ;
• ensuite, les « usagers institutionnels », au premier rang desquels les professions du droit, avocats, huissiers, notaires, ainsi que les entreprises (par exemple, les organismes de crédit ou d'assurance), tous exprimant des revendications portant sur la sécurité juridique, les délais, l'exécution des décisions ;
• la troisième catégorie est composée, à l'autre extrême, des publics en difficulté, demandeurs d'information et d'accès à la justice, pour lesquels tous les fonctionnaires de guichet, dans les enquêtes de terrain, estiment qu'il faut concevoir un accueil et une organisation spécifiques. Ces fonctionnaires disent tous consacrer plus de temps et d'attention aux personnes âgées, aux personnes handicapées, aux personnes illettrées ou (et) de milieux socialement défavorisés, aux immigrés...

Que veulent les usagers de la justice ?

16Il convient ici d'évoquer les réponses constantes des usagers effectifs, c'est-à-dire un panel de personnes ayant eu récemment affaire à la justice, pour des questions précises et qui répondent à des enquêtes de satisfaction. Au niveau général, les usagers veulent une justice indépendante et impartiale. Ils expriment toujours une forte attente et, selon les pays, des niveaux de confiance très divers. Les affaires médiatisées jouent à cet égard un rôle important dans la façon dont les opinions se forgent. Mais, quand ils se rendent dans un tribunal, la réponse dominante est que les usagers, très concrètement, veulent avoir affaire à des magistrats et des fonctionnaires courtois et compétents. Les citoyens veulent être informés sur leurs droits, être bien conseillés et pouvoir connaître la durée prévisible de l'affaire et son coût. Ils veulent de la prévisibilité, alors que la décision de justice est par définition aléatoire. Ils veulent une justice compréhensible, qui prend le temps de les écouter, où ils aient leur place. Il ressort de toutes les enquêtes que le rôle de l'avocat est central, tant par son comportement et son professionnalisme que par l'information qu'il fournit avant et après la décision.

Comment mieux répondre aux attentes des citoyens ?

17Les juridictions devraient se fixer des objectifs dans le cadre de projets de service pour améliorer tout ce qui touche à la « satisfaction-client » concernant le bon fonctionnement du service public de la justice : cela inclut les horaires d'ouverture du tribunal, l'accueil au guichet, l'accueil téléphonique, la qualité et les temps de réponse aux courriers, les délais d'attente, la signalétique et les conditions matérielles d'accueil dans les locaux, l'accessibilité des personnes handicapées... La justice, comme toute administration, doit bien évidemment assurer ces services minimaux. Toute personne devrait disposer de conditions d'accès dignes dans un tribunal. Par exemple, avant une audience de divorce, il n'est pas admissible que les parties aient à patienter ensemble pendant de longs délais dans un même espace clos ; de même, une victime ou un témoin par rapport à un auteur présumé et ses proches ; ou qu'une personne soit convoquée comme auteur, victime ou témoin à 14 heures à une audience pénale et que son cas soit évoqué à 20 heures sans aucune information dans cet intervalle, situation récurrente à l'audience correctionnelle. Des pays comme les Pays-Bas et la Turquie se sont attaqués à bras-le-corps à cette question en organisant et en adaptant les audiences, notamment via le recours aux échanges SMS avec le greffe. Au Royaume-Uni, un indicateur de qualité consiste à relever systématiquement tout délai supérieur à deux heures d'attente à l'audience pour un justiciable ou un témoin, un taux élevé indiquant un dysfonctionnement majeur dans l'organisation auquel les responsables de la juridiction doivent remédier.

Mieux répondre aux dysfonctionnements du système judiciaire

18Les magistrats se sentent de plus en plus contraints par des exigences contradictoires, provenant des tensions entre exigences de productivité et celles de qualité [13]. Plutôt que de longs développements, il suffit d'illustrer cette question en rappelant l'affaire des époux E... à propos d'un arrêt rendu en 1986 par la chambre commerciale de la cour d'appel de Rennes [14]. Le président leur avait écrit en 1995 pour reconnaître une erreur d'appréciation : « J'ai reçu du premier président de l'époque la mission impérative de résorber coûte que coûte ce retard inadmissible.... faire vite, très vite, au risque de faire trop vite. Le réexamen des pièces du dossier de l'affaire... m'a laissé, et cet aveu me coûte, d'autant plus qu'il est inusité pour un magistrat, une impression désagréable d'arrêt plus ou moins loupé.... J'atteste donc, ayant conscience d'accomplir un douloureux devoir, que la décision dont il s'agit a été rendue sous l'emprise d'un encombrement intolérable, et des mesures qu'il a fallu pour résorber cet encombrement... Difficultés de travail extrêmes qui ont été de nature à entraîner un dysfonctionnement dans l'administration de la justice. Ce dysfonctionnement n'a pas été sans incidence, au moins probable, sur la décision qui vous a été défavorable. Vous n'êtes donc, à mes yeux et en conscience, pas dépourvus de motifs de vous plaindre des conséquences très graves que ledit fonctionnement a pu avoir sur votre fortune ». Sur le fondement de cette correspondance, le tribunal de grande instance de Rennes, en 2000, a condamné l'État à la réparation des conséquences dommageables de ce dysfonctionnement du système judiciaire.

19Le rapport 2012 de la CEPEJ contient un chapitre consacré aux dysfonctionnements judiciaires et au traitement des plaintes des justiciables, trois catégories étant mises en exergue : les arrestations et détentions injustifiées, les condamnations injustifiées, la durée excessive des procédures.

2045 pays sur 47 membres du Conseil de l'Europe disposent désormais d'un système pour indemniser des personnes ayant subi une arrestation ou une détention injustifiée (article 5 de la Convention EDSH), et 41 pays pour indemniser une condamnation injustifiée (erreur judiciaire).

21Par-delà le mécanisme de recours individuel devant la Cour EDH, et pour éviter que d'inutiles contentieux ne remontent jusqu'à Strasbourg, des procédures d'indemnisation sont désormais prévues dans 33 pays pour durée excessive de procédure, au regard de l'article 6 de la Convention ESDH, ce qui constitue une progression régulière puisque seuls 22 pays en disposaient deux années auparavant.

22Au-delà de la possibilité d'une procédure d'indemnisation, dans la plupart des États (45 sur 47), il est par ailleurs possible de déposer une plainte concernant le fonctionnement du système judiciaire, par exemple le traitement estimé anormal ou défectueux d'une affaire par un juge, ou la durée excessive de la procédure. Mais il existe une grande disparité dans les organismes compétents, qui peuvent l'être concurremment, pour donner suite à cette plainte (juridiction, ministère de la Justice, conseil de justice, ombudsman [15]). 32 États, sur les 41 États membres du Conseil de l'Europe qui ont instauré un dispositif spécifique pour traiter ces plaintes, imposent un délai précis pour les traiter.

23Les exemples qui sont donnés ici et dans les différents articles de ce dossier mettent en évidence qu'un mouvement est engagé dans tous les pays européens pour faire en sorte que les citoyens en justice ne soient plus traités comme de simples justiciables (au sens originel de personnes convoquées en justice par une institution qui les domine) mais comme des usagers d'une institution respectée aussi parce qu'elle les respecte comme sujets de droit. [16]