Un grand nombre de mesures mais une absence de réformes structurantes

2 Succédant à la révision générale des politiques publiques (2007-2012) et à la modernisation de l’action publique (2012-2017), le programme Action publique 2022 et sa nouvelle structure, la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), prenaient le relai de la réforme de l’État en 2017. Le rapport de la Cour des comptes, intitulé « La modernisation de l’État : des méthodes renouvelées, une ambition limitée », dresse le bilan de ces cinq années de programme [1]. Dans l’ensemble, la Cour observe un renoncement rapide aux objectifs initiaux affichés par le Gouvernement ; alors qu’il ambitionnait d’être « un grand programme de transformation de l’action publique » [2], le programme Action publique 2022 n’a pas initié de grandes transformations. Confronté à des crises sociale, sanitaire et économique, sa portée s’est trouvée diminuée et il s’est finalement consacré à des actions moins ambitieuses et plus éparses, regroupées sous le terme de « transformation publique ». S’il visait à son lancement à « interroger les missions exercées par la puissance publique », sa mise en œuvre s’est finalement limitée à des actions ciblées, les « politiques prioritaires du Gouvernement » (PPG), définies en août 2022. Dans son rapport, la Cour des comptes note ainsi « Un grand nombre de mesures de simplification et d’amélioration aux services publics, mais une absence de réformes ambitieuses et structurantes touchant au périmètre des politiques de l’État » [3]. En outre, des trois objectifs poursuivis, le rapport note la relégation au second plan de la baisse des dépenses publiques. La Cour constate néanmoins des efforts de simplifications administratives, la mobilisation du levier numérique et le recours à la participation citoyenne.

Des méthodes innovantes

3 Surtout, elle note le caractère innovant des « politiques prioritaires du Gouvernement » consacrées à des actions territoriales et mettant « l’accent sur l’obtention de résultats concrets et rapides » [4]. Pilotées par un ministre, les politiques prioritaires sont déclinées en un ou plusieurs chantiers opérationnels confiés à des directeurs de projet. Elles doivent faire l’objet d’un suivi régulier pour les différents échelons de sa mise en œuvre, via l’outil PILOTE [5]. Le délégué interministériel à la transformation publique assure, sous l’autorité du Premier ministre, l’animation du pilotage général des politiques prioritaires. Elles sont déclinées au niveau territorial par les préfets qui doivent adapter leur mise en œuvre au territoire concerné [6].

4 Pour la Cour des comptes, Action publique 2022 est donc d’abord une méthode nouvelle :

5

« Des outils innovants, notamment un recours accru au numérique et aux méthodes de “gouvernement ouvert”, caractérisent la période, de même que l’attention portée aux moyens financiers et humains […]. La principale nouveauté réside cependant dans la méthode employée pour conduire les politiques publiques prioritaires, avec le déploiement d’un dispositif de pilotage par les objectifs qui rompt avec la logique des moyens en plaçant sous tension l’ensemble de la chaîne managériale » [7].

6 Cependant, la nature fragmentée des actions poursuivies par cette démarche de transformation dans un « paysage administratif morcelé » [8] doit motiver le renforcement des activités de coordination de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et de la direction interministérielle du numérique (DINUM).

L’objectif budgétaire négligé

7 Contrairement au lancement d’Action publique 2022 en 2017, où l’objectif de baisse des dépenses publiques était un objectif affiché, la DITP aurait par la suite axée « son action sur la notion de transformation, sans articulation explicite avec les enjeux de soutenabilité budgétaire. » La Cour recommande de relier les objectifs de recherche d’efficacité du service et d’économies budgétaires, déconnectés pendant les crises récentes.

Campus du numérique

10 C’est dans ce contexte qu’en janvier 2024, la DINUM a lancé le Campus du numérique, une nouvelle offre de service pour former les agents publics au numérique et accélérer le recrutement. La démarche s’inscrit en réponse aux conclusions du rapport paru en janvier 2023. Remis en cause en tant qu’employeur numérique, l’État met en place une stratégie concentrée sur ses ressources humaines : « Le constat effectué début 2023 est toujours exact et nous le partageons avec toutes les directions du numérique de tous les ministères. L’État a pris du retard dans ce type de recrutements et souffre d’un déficit d’attractivité. » [11]

11 Le campus du numérique prend la forme d’un espace en ligne destiné aux différentes administrations et à leurs agents (agents publics, techniciens, managers, décideurs) et propose plusieurs formations pour renforcer les compétences numériques des agents et afin de créer une « culture numérique commune » [12]. Les formations proposées peuvent porter sur la sécurité numérique, sur le numérique et la relation à l’usager ou sur les impacts environnementaux du numérique. Il ne s’agit ainsi pas uniquement d’acquérir des compétences techniques en la matière mais bien de penser la réforme de l’État avec le numérique : « Si le numérique pouvait être jadis qu’un moyen de dématérialiser, c’est désormais un levier transformateur pour concevoir et réussir l’ensemble des politiques publiques. » [13]

12 Le 9 janvier 2024, pour le lancement du Campus numérique, la DINUM avait invité à se réunir les directeurs d’administrations centrales : « le succès de ce programme passe par une action de sensibilisation de l’ensemble des plus hauts responsables aux enjeux et aux moyens de cette transformation. » [14]

Référentiel de rémunération de la filière du numérique

13 En amont de ces formations, la stratégie du numérique de l’État cherche également à accélérer le recrutement dans les filières numériques et à attirer des profils devenus de plus en plus rares, en fuite vers le privé. En 2019, la revalorisation des salaires était pensée comme un levier clé de la transformation numérique de l’État. Le 11 juin 2019, un référentiel de rémunérations de 15 métiers de la filière numérique était validé conjointement par la DB, la DINSIC et la DGAFP, à titre d’expérimentation, pendant un an [15]. En décembre 2021, la revalorisation des salaires du numérique présentant un bilan satisfaisant, le référentiel était prolongé et élargi à 56 métiers de la filière [16].

14 Le 3 janvier 2024, l’ancienne Première ministre Elisabeth Borne a publié une circulaire sur la « Politique salariale interministérielle des métiers de la filière numérique », mettant à jour le référentiel de rémunération. Le manque d’attractivité des emplois du numérique dans la fonction publique y est renouvelé : « Alors que les compétences numériques deviennent une ressource à la fois cruciale et encore trop rare pour garantir la réussite des chantiers de transformation de l’État, le référentiel doit être considéré comme un levier pour attirer et fidéliser cette ressource. »

15 Dans la circulaire, il est noté qu’« il sera demandé aux ministères, à partir du PLF 2025, de présenter, dès la phase de budgétisation, l’enveloppe de revalorisation éventuellement sollicitée pour financer la progression des rémunérations des contractuels des métiers du numérique. […] Le nouveau référentiel s’impose aux ministères pour la filière numérique de l’État, et il ne peut lui être opposé d’autres référentiels ou doctrines ministériels. » [17]

16 La mise à jour du référentiel tous les deux ans environ est prévue dans les notes précédentes [18]. Cette adaptation régulière du référentiel doit permettre à l’État de rester concurrentiel face aux entreprises en attirant des profils experts, le marché de l’emploi du numérique étant devenu « hautement concurrentiel » [19].

17 Pourtant en 2023, dans leur rapport sur « Les ressources humaines de l’État dans le numérique », l’inspection générale des finances et le conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies constataient que le référentiel, qui n’est pas une grille de rémunération, n’était pas appliqué dans toutes les administrations et que les habitudes de l’administration restaient éloignées de celles du marché en matière de rémunération [20].

18 D’abord, le référentiel ne s’applique qu’aux administrations d’État et les établissements publics n’en bénéficient pas. Les établissements supérieurs, par exemple, restent confrontés à des difficultés dans leur recrutement [21].

19 Ensuite, le référentiel ne concerne que les contractuels et non les fonctionnaires. Le syndicat Solidaire Finances Publiques de la DGFiP écrit en réaction à ce sujet :

20

« L’administration ne semble pas avoir tout compris dans notre demande de revalorisation salariale pour nos collègues de la sphère informatique. […] Même si ce texte reprend de nombreux constats de Solidaires Finances Publiques, nous déplorons qu’il ne concerne que les recrutements contractuels. […] Ce référentiel, lit-on, “… a pour objectif de faciliter les recrutements, limiter les turnovers, harmoniser les rémunérations entre les ministères, tout en veillant à l’équilibre de rémunération avec les agents fonctionnaires exerçant dans ces métiers”. Si tel est le cas, nous attendons avec impatience la revalorisation des fonctionnaires exerçant dans les métiers informatiques car nous sommes loin du compte. » [22]

21 En plus de risquer un déséquilibre entre les rémunérations de ses agents, en misant sur le recrutement de contractuels, l’État s’appuie sur une stratégie de ressources humaines fragile. Un rapport publié en janvier 2019 sur la stratégie de ressources humaines de la filière numérique de l’État notait à ce propos [23] :

22

« l’État doit donc conserver un volume significatif de personnels qualifiés et stables. Une trop grande volatilité de la main-d’œuvre, avec une part trop forte de contractuels sur des emplois de courte durée ferait courir un véritable risque stratégique à l’État, ce d’autant plus qu’il ne pourra pas aligner les rémunérations sur celles du secteur privé qui se renchérissent dans un secteur en pénurie ».

23 Le bilan de la mise en œuvre du nouveau référentiel doit être réalisé fin 2024, à la suite duquel des adaptations pourront avoir lieu.

Souveraineté du numérique : des outils mutualisés entre la France et l’Allemagne

24 Le 6 février 2024, Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (DINUM), CIO France, et le secrétaire d’État allemand du ministère fédéral de l’Intérieur, Markus Richter, ont signé une déclaration d’intention commune visant à renforcer la coopération entre l’Allemagne et la France dans le domaine de la souveraineté numérique de l’administration publique [24], l’enjeu étant pour l’État de garantir sa souveraineté numérique tout en permettant à son administration l’accès à une offre de produits numériques « libres et performants ». La notion de « souveraineté numérique » renvoie aux préoccupations des États, concurrencés ou menacés dans leur capacité de régulation et de contrôle du numérique, et à leur volonté d’indépendance vis-à-vis d’acteurs privés puissants dans l’espace numérique [25]. Cette déclaration d’intention s’inscrit dans un processus déjà engagé par l’État français. En juin 2009, Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur, intervenait dans un colloque sur la souveraineté numérique :

25

« La souveraineté de l’État s’exerce sur un territoire. Internet ignore les frontières étatiques. […] Faut-il en conclure que la souveraineté des États s’arrête où commence l’espace numérique ? […] Garantir la “souveraineté numérique”, c’est étendre à l’espace numérique le champ de l’État de droit. […] Renforcer nos moyens humains, matériels et juridiques est un préalable et une nécessité. Ce n’est pas suffisant. Pour faire d’Internet un espace de libertés et de responsabilités, nous devons privilégier une approche globale. Une approche fondée sur la coopération internationale. » [26]

26 Régulièrement, la souveraineté numérique revient dans le débat public, poussée par des scandales internationaux liés à la confidentialité des données ou à des affaires d’écoutes [27].

27 Ici, la coopération entre les ministères et avec d’autres pays doit permettre de limiter les coûts engagés grâce à la mutualisation des avancées réalisées dans chaque administration. Cette démarche correspond à la quatrième priorité de la DINUM, définie dans sa feuille de route [28] et visant à « préserver la souveraineté numérique de l’État en investissant dans des outils numériques mutualisés ».

28 Cette déclaration marque pour les deux administrations la première étape d’un projet européen, l’ambition étant en effet d’élargir cette coopération à d’autres États volontaires membres de l’UE. En 2019, les auteurs d’un rapport de commission d’enquête du Sénat recommandaient au Gouvernement de s’appuyer sur l’échelon européen pour défendre leur souveraineté nationale dans la compétition numérique internationale :

29

« Votre rapporteur insiste enfin sur la nécessité de reconnaître que la France ne pourra jamais disposer seule de la force de frappe des États-Unis ou de la Chine. Pour autant, il ne s’agit pas de considérer qu’elle ne pourra rien faire pour défendre sa souveraineté numérique face à ces acteurs étrangers ultra-dominants. L’effet de levier ne sera obtenu que par la coopération européenne, que ce soit pour soulever les volumes d’investissement nécessaires, pour développer une recherche universitaire ambitieuse ou pour définir une stratégie d’innovation de long terme. La coopération européenne, c’est à la fois l’Union européenne et la construction de partenariats directement entre pays européens. » [29]

30 Cette déclaration s’inscrit dans une tendance plus large à la multiplication des initiatives de coopération horizontale entre administrations publiques européennes :

31

« C’est en fonctionnant par alliance, avec d’autres pays, qu’il sera possible de disposer d’outils libres et performants, dont certains sont déjà présents dans des administrations, et de permettre à toute entité de les utiliser ou de s’y interfacer. Cette stratégie bénéficiera largement à l’écosystème des services et produits numériques européens, en le rendant moins captif de certaines technologies et en lui ouvrant des marchés plus massifs autour de quelques produits leaders de leur catégorie tout en apportant aux départements ministériels une alternative concurrentielle, évolutive et ergonomique pour les outils de bureautique mais également des outils applicatifs comme les API. »

Expérimentation en matière de démarches en ligne au Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères

32 Outre les projets de grande envergure traités précédemment, le numérique doit également participer à la simplification administrative pour les usagers. En mai 2023, le 7^e comité interministériel de la transformation publique s’engageait à « simplifier les démarches administratives en partant des moments clés de vie », parmi lesquels les départs et retours de l’étranger [31]. Ainsi, depuis le 1^er mars 2024, le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères a lancé une expérimentation : les Français résidant au Canada et au Portugal peuvent demander leur renouvellement de passeport en ligne, sans se déplacer au consulat.

Transformation numérique du ministère de l’Intérieur et des Outre-mer

33 Au ministère de l’Intérieur et des Outre-mer, le numérique est mis au centre de la stratégie pour permettre une meilleure qualité de service. La loi d’orientation et de programmation adoptée en décembre 2022 prévoyait un budget de 7 milliards d’euros consacré à la transformation numérique et à la création de nouveaux postes.

34 Dans une communication du 7 février 2024, le ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, est revenu sur les dispositifs destinés à moderniser et simplifier le service public : la dématérialisation de démarches administratives (plainte et procuration en ligne), le développement de France identité, l’usage de l’intelligence artificielle [32]. Le 23 février 2024, le décret n° 2024-139 relatif au dépôt de plainte par voie de télécommunication audiovisuelle [33] a été publié. Il prévoit la possibilité de déposer plainte par visioconférence, la « visioplainte », permettant de ne pas se déplacer en commissariat ou gendarmerie. Expérimenté dans la Sarthe depuis le 9 octobre dernier, le dépôt de plainte en ligne est donc désormais généralisé dans toute la France [34]. Toutes les atteintes contre les biens et personnes peuvent faire l’objet d’une plainte en ligne, exceptés les cas d’agressions sexuelles ou d’atteintes sexuelles.

Proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités territoriales

35 La simplification du droit, engagée depuis plusieurs années, poursuit son balayage avec la proposition de loi dite « BALAI 3 » (Bureau d’abrogation des lois anciennes inutiles) [35]. Ce troisième opus fait suite aux lois « BALAI 1 » [36] du 11 décembre 2019 [37] et « BALAI 2 » [38] du 14 février 2022 qui avaient entamé ce nettoyage avec respectivement 47 et 115 lois abrogées.

36 La loi BALAI 3 viserait à « nettoyer le “paysage législatif” de dispositions n’ayant plus lieu d’être » et à « corriger des anomalies (références erronées, renvoi à des textes abrogés, coordinations oubliées…) ». La loi BALAI 1 abrogeait les lois adoptées entre 1819 et 1940 et la loi BALAI 2 entre 1941 et 1980. La loi BALAI 3 n’a pas de bornes chronologiques et peut abroger des lois adoptées depuis 1942 jusqu’à nos jours. C’est une loi sectorielle qui s’intéressera au droit applicable aux collectivités locales, aux codes et lois ordinaires [39].

37 Le conseil d’État alerte cependant sur certains risques courus par la loi [40]. Si cette proposition répond au principe de clarté et à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, elle doit se garder d’abroger des lois pour lesquelles un doute existerait quant à leur caractère obsolète [41].

38 La loi avait été déposée au Parlement le 23 mars 2023. Le 25 janvier 2024, le Sénat a adopté en première lecture la proposition de loi avec modifications.

Rapport de la Cour des comptes : « La préparation et le suivi du budget de l’État : redonner une place centrale à la maîtrise des dépenses »

39 Le 19 décembre 2023, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2023-2027 était promulguée [42]. Elle réaffirme l’objectif de repasser sous 3 % de déficit public qui, durant les crises successives passées, avait été suspendu. Pour rappel, le 26 septembre 2022 le Haut Conseil des finances publiques pointait dans son avis n° 2022-5 sur la loi de programmation 2023-2027 le besoin d’un « programme de maîtrise de la dépense solide » pour la France [43].

40 Le 27 février 2024, la Cour des comptes a publié ses observations définitives sur « La préparation et le suivi du budget de l’État : redonner une place centrale à la maîtrise des dépenses » [44]. La Cour formule dix recommandations, organisées en quatre grandes orientations, pour permettre au Gouvernement de retrouver des comptes publics normalisés.

41 La Cour encourage d’abord à « renforcer la cohésion interministérielle autour des objectifs de la politique budgétaire » (Orientation 1). Elle constate en effet des inimitiés entre le ministère des Finances et les « ministères dépensiers », dans le jeu budgétaire, les différents ministères adoptent des comportements rivaux pour l’obtention des moyens, comportements qui nuisent à la recherche générale d’économies. La Cour recommande dès lors de renforcer le caractère contraignant des lettres de cadrage budgétaire, qui inscrivent l’évolution des dépenses des ministères dans des limites macro-économiques (recommandation n° 4). Elle recommande également de réduire le taux de mise en réserve des programmes, prévus par la LOLF, pour inciter les ministères à s’aligner sur la position du ministère des Finances et à accepter un compromis ; la Cour des comptes recommande de « récompenser » les comportements coopératifs en abaissant le taux de mise en réserve, pour les accords qui se passent de l’arbitrage du Premier ministre (recommandation n° 5).

42 La Cour recommande ensuite la mise en cohérence financière pluriannuelle. La rue Cambon observe des divergences dans les objectifs pluriannuels de la politique budgétaire (Orientation 2). Face au constat d’une multiplication des lois de programmation sectorielles, parfois incohérentes avec la programmation pluriannuelle, la Cour recommande que chaque loi de programmation des finances publiques mentionne explicitement le maintien ou l’abandon des dispositions des lois de programmation sectorielles en cours, afin de s’assurer qu’elles n’entrent pas en contradiction et que l’État garde un horizon budgétaire cohérent (recommandation n° 3). Pour reconnecter la politique fiscale à des enjeux budgétaires et quantitatifs, la Cour préconise de « s’assurer à tout moment pendant la préparation et l’examen par le Parlement du PLF que l’évolution des dépenses sur le périmètre de l’État, d’une part, l’incidence des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, d’autre part, sont cohérentes avec les cibles pluriannuelles définies par la LPFP » (recommandation n° 6). La Cour recommande également de compléter l’analyse de soutenabilité de la dette par des études et scénarios précis, afin de renforcer la projection des finances publiques (recommandation n° 8). Elle constate aussi un manque de précaution de l’État dont les projections financières ne laissent la place à aucune possibilité de réévaluation des coûts : la Cour recommande donc d’intégrer dans la loi de programmation des finances publiques une provision de programmation croissante d’année en année, d’un montant au moins égal à 1 % des crédits la première année (recommandation n° 10).

43 La Cour préconise aussi de « donner la priorité à l’arbitrage des économies et des mesures nouvelles au sein d’une procédure budgétaire mieux séquencée » (Orientation 3). La Cour souhaite voir le renforcement du processus de revue des dépenses, devant permettre un arbitrage interministériel et inclure des objectifs quantifiés d’économies, et s’appuyant sur une expertise interne à l’administration : elle recommande la constitution d’un rôle de secrétariat des revues des dépenses, confié à la direction du budget (recommandation n° 1). Afin de faciliter les accords techniques, la Cour recommande l’élaboration et le partage entre les ministères et la direction du budget de méthodes « permanentes et harmonisées de calcul de l’évolution tendancielle des grandes catégories de dépenses ». En effet, le calcul de l’évolution tendancielle des dépenses rencontre des difficultés d’ordre méthodologique dans son élaboration et son application. La méthodologie employée, assez imprécise, peut aussi évoluer d’une année à l’autre, ouvrant la voie à des décalages dans le calcul des dépenses qui entravent les discussions (recommandation n° 2).

44 La Cour invite enfin à « poursuivre l’allègement des tâches budgétaires à faible valeur ajoutée » (Orientation 4). Ce dernier objectif devra passer pour la Cour par une réduction des « jaunes » et « oranges » budgétaires, peu consultés bien que d’initiative parlementaire, au profit des « bleus » jugés plus utiles (recommandation n° 7). La Cour invite également à la généralisation du document de programmation unique (DPU), expérimenté depuis 2020, qui fusionne des documents de programmation DRICE et DPG. Elle recommande également d’envisager la fusion entre le DPU et le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits du personnel (DPGECP)(recommandation n° 9).

Exemples d’enquêtes

46 Elle a ainsi lancé du 26 février au 23 mars 2024 une consultation à destination des agents publics pour connaître leurs pratiques et leurs besoins rédactionnels [45]. Cette démarche s’inscrit dans une volonté de renforcer la confiance entre l’administration et ses usagers en invitant les agents à adopter un langage clair et facile à comprendre [46].

47 Avec la Dila, elle a également lancé le 17 janvier 2024 une enquête, toujours en cours, pour connaître l’expérience des Français qui rentrent de l’étranger et envisager des pistes de simplification des démarches administratives [47].

Un guide pour la participation citoyenne

48 La direction interministérielle de la transformation publique invite également les décideurs et administrations à engager des actions de participation citoyenne : le centre interministériel de la participation citoyenne a conçu à cet effet le guide « Concevoir une démarche de participation citoyenne » [48]. Le guide propose des conseils pour accompagner la conception et la mise en œuvre des consultations : s’assurer de la pertinence de la démarche, de la qualité du dispositif, définir ses engagements et la gouvernance du projet, définir une méthode et une stratégie de recrutements des citoyens, etc.

Le baromêtre de l’action publique en Gironde

49 Le 15 mars 2024, la préfecture de la Gironde a publié un dossier de presse présentant en détail les résultats des politiques prioritaires en matière de santé et prévention pour son département [49]. Indicateurs et données à l’appui, le dossier présente les évolutions dans la régulation des urgences entre médecine de ville et hôpital et dans l’accès au soin et à la couverture vaccinale. En janvier 2021, le Gouvernement lançait effectivement le « baromètre » de l’action publique, visant à montrer l’état d’avancement et les résultats concrets des politiques menées [50], qu’il actualisait le 3 mai 2023 [51]. Disponibles sur le site Internet « Ce qui change pour moi dans mon département », les données en libre accès présentent par territoires et par thématiques les avancées des politiques publiques.