Réforme de la Police nationale

1 Rendre l’organisation territoriale de la Police nationale plus lisible pour les partenaires de la police participant du continuum de sécurité était l’objectif de la LOPMI (loi n°2023-22 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur) et plus exactement de son rapport annexé, qui constitue une originalité car il ne s’agit pas réellement de la loi. Cette réorganisation, très contestée en interne, notamment dans les rangs de la police judiciaire, déjà expérimentée en Outre-mer et dans 8 départements a fait l’objet de deux décrets publiés le 3 novembre 2023.

2 Le premier (décret n° 2023-1013 du 2 novembre 2023 entré en vigueur le 1er décembre 2023), donne naissance aux directions zonales, départementales et interdépartementales de la Police nationale (DZPN, DDPN et DIPN). Leur déploiement se fera au plus tard le 1er février 2024. Il s’agit du 2ème étage de cette vaste réforme après la création par le décret n° 2023-530 du 29 juin 2023 de la nouvelle direction générale de la Police nationale.

3 Les directions zonales se voient chargées de l’animation, de la coordination, de l’orientation et du contrôle des missions de la police dans les territoires des zones de défense. Placées sous l’autorité des préfets concernés, elles veillent à la mise en œuvre des politiques budgétaire, de ressources humaines, immobilière, et de formation à l’échelle de la zone de défense et de sécurité.

4 Les directions départementales de la Police nationale constituent l’échelon territorial de base. Elles mettent en œuvre les missions de la police dans le ressort du département. Mais afin de permettre la continuité de l’exécution des missions de sécurité publique ou de police judiciaire, il peut être créé par décret une circonscription de Police nationale dont les limites excèdent celles d’un département, ce qui permettra d’instituer des directions interdépartementales. Cette organisation interdépartementale selon les territoires est une concession accordée par le ministre de l’Intérieur aux “Pijistes (policiers de la police judiciaire)” qui arguaient que le niveau départemental n’était pas adapté à leurs missions.

5 Le second décret (n°2023-1012 du 31 octobre 2023) remplace les intitulés des directeurs départementaux de la sécurité publique par celui de directeurs départementaux ou interdépartementaux de la Police nationale.

6 La réforme est censée simplifier l’organisation de la police en instaurant une unicité de commandement. Dans cette optique, le directeur départemental de la Police nationale sera responsable de l’ensemble des filières sur son territoire : police judiciaire, police de l’air et des frontières, sécurité publique, renseignement, soutiens et formation.

7 Seize premières directions locales ont été créées le 1er décembre 2023, en majorité dans le 1/4 sud-ouest de la France : une direction zonale (celle du Sud-Ouest), neuf directions interdépartementales, et six directions départementales. Les 82 autres directions verront le jour à partir de janvier 2024.

8 Un autre décret publié le 30 novembre tient compte de cette réorganisation des échelons locaux en modifiant plusieurs dispositions, dont la réaffirmation du libre choix du service enquêteur par le magistrat chargé de l’enquête judiciaire : le procureur de la République et le juge d’instruction peuvent librement désigner la division compétente au sein du service départemental ou interdépartemental de police judiciaire des directions départementales ou interdépartementales de la Police nationale.

Réforme de l’État et communication

9 Lors du Conseil des ministres du 22 novembre 2023 la Première ministre et le ministre de la Transformation et de la Fonction publiques ont présenté une communication relative au « baromètre des résultats de l’action publique », construit autour de la promesse de montrer « ce qui change pour moi ». Les chantiers prioritaires du Gouvernement déclinent les 4 grandes promesses fixées par le Président de la République pour le présent quinquennat : atteindre le plein emploi et réindustrialiser la France ; bâtir de nouveaux progrès et refonder nos services publics ; planifier et accélérer la transition écologique ; renforcer l’ordre républicain et encourager l’engagement citoyen.

10 Il s’agit d’une méthode nouvelle de conduite des politiques publiques orientée vers les résultats, le dernier kilomètre de l’action publique et la satisfaction des usagers. Elle a été étendue depuis 2022 à tous les ministères. Cette démarche vise aussi à rendre plus transparents les résultats de l’action publique. Ainsi, le « baromètre des résultats de l’action publique » [1] présente les résultats chiffrés de 60 chantiers prioritaires du gouvernement, déclinés en plus d’une centaine d’indicateurs, contre 42 chantiers et 23 indicateurs dans la version lancée en mai dernier. L’ambition du baromètre est de montrer au citoyen ce qui change pour lui, près de chez lui. Huit indicateurs de résultat sur dix publiés dans le baromètre le sont aussi à un niveau territorial, et à la maille départementale dans la très grande majorité des cas.

11 Parmi les nouveaux chantiers prioritaires intégrés au baromètre, sont présentés des résultats associés aux enjeux suivants : multiplier par 10 la puissance photovoltaïque d’ici 2050 … ; libérer du temps aux soignants… ; lutter contre le harcèlement et le cyber-harcèlement scolaires … ; permettre aux personnes âgées de vieillir chez elles le plus longtemps possible….

12 Ces résultats pourront être suivis d’ici 2027 avec des trajectoires d’atteinte des objectifs clairement établies.

13 Chacun des membres du Gouvernement devra suivre ces priorités dans le cadre de ses déplacements sur le terrain. Des cibles à l’échelle de chaque région et département sont par ailleurs définies, engageant les services déconcentrés, les préfectures ou encore les rectorats dans cette démarche. Dans le cadre de la campagne « Ce qui change pour moi », il a également été demandé aux préfets de davantage communiquer sur les résultats obtenus à l’échelon local.

14 Dans cette perspective, une page spécifique a été créée dans le baromètre pour chaque département et chaque région. L’objectif est de permettre aux représentants de l’État d’y présenter les grands enjeux du déploiement de la feuille de route du Gouvernement dans leur territoire, ainsi que les résultats déjà obtenus.

15 Cette territorialisation du contenu éditorial du baromètre s’accompagne de la publication de 94 vidéos à destination des citoyens, également consultables sur le site. Dans chacune d’entre elles, un préfet rend compte, auprès des Français, de réalisations concrètes obtenues au titre d’un chantier prioritaire exemplaire dans le département relevant de sa responsabilité.

16 Il sera intéressant de mesurer le déploiement de ces mesures et l’utilisation qui pourra être faite par les citoyens, en particulier quant à la consultation des vidéos.

Les opérateurs de l’État

Évaluation des politiques publiques

29 Les acteurs publics se disent convaincus de l’intérêt et de l’apport des évaluations des politiques publiques pour éclairer les décisions et améliorer l’action publique. Mais ces évaluations sont difficilement compatibles avec le temps politique et le temps administratif. Comment faire en sorte que les acteurs publics tirent les conséquences du travail des évaluateurs et, inversement, comment faire en sorte que ces derniers produisent des travaux plus facilement mobilisables ?

30 Pour y parvenir, la Société française de l’évaluation (SFE) veut faire tomber les barrières et rapprocher acteurs et évaluateurs publics, lors de “Rendez-vous de l’évaluation” ayant vocation à se tenir une fois par an avec pour objectif de réfléchir aux grands enjeux de l’évaluation et notamment à l’association plus étroite du citoyen à l’élaboration et à l’évaluation des politiques publiques. Dans cet objectif et lors du premier Rendez-vous, la SFE a signé le 30 novembre 2023 une convention de partenariat avec le Conseil économique social et environnemental pour renforcer la place du citoyen dans les évaluations [3].

31 De son côté, France Stratégie a décidé de documenter les différentes étapes de l’évaluation et de publier tous ses travaux, pour leur donner du crédit, mais aussi pour qu’ils soient utiles au débat public, lors de la publication mais aussi à plus long terme. La Cour des comptes fait elle-même face à un énorme défi pour rester audible malgré la publication d’un nombre – record - de 173 rapports en 2023.

Les ministeres vont payer leur loyer

32 En 2016, une réforme a permis de centraliser la gestion du patrimoine immobilier public dont la valeur estimée est de 73 milliards d’euros et inclut plus de 192 000 bâtiments et 30 000 terrains sur 94 millions de kilomètres carrés. Afin d’obtenir des rentrées d’argent, des ventes ont parfois lieu mais seulement ponctuellement. Le ministre du budget a donc décidé, en novembre 2023, de créer une « foncière d’État », chargée d’entretenir et valoriser ce patrimoine. En particulier, elle fera payer des loyers aux occupants dont les ministères. Des expérimentations auront lieu en 2024 dans une ou deux régions test, s’inspirant des exemples allemands ou finlandais.

33 Par ailleurs, un projet débutera également en 2024 visant à financer des travaux d’économie d’énergie pour tous types de bâtiments appartenant à l’État, ce qui représente un très vaste programme.

Instruments de la commande publique

Responsabilité des gestionnaires publics

37 Depuis le début de l’année 2023, la Cour des comptes dispose de pouvoirs nouveaux qui lui permettent de mieux responsabiliser les gestionnaires publics et prévenir les irrégularités portant atteinte à l’ordre public financier. En effet, les gestionnaires publics peuvent faire l’objet de poursuites et d’amendes. Plus de quarante affaires sont en cours d’instruction et quatre ont déjà fait l’objet de jugements.

38 La Cour a créé une plateforme de signalement [8] permettant à tout citoyen d’informer de toute infraction pressentie ou toute irrégularité dans la gestion. Ainsi, fin 2023, ce sont quelques 1400 signalements qui ont été faits à la Cour.

39 Fait nouveau, ce régime concerne les agents publics mais également les élus puisqu’un maire a déjà été condamné à une lourde amende.

Certification des comptes des collectivités territoriales

40 Le rapport du Gouvernement au Parlement portant sur le bilan définitif de l’expérimentation de la certification de comptes et publié le 30 juin 2023 préconisait de « réserver la certification des comptes aux collectivités locales les plus importantes sur une base facultative ». Dans un référé en date du 11 décembre 2023 [9], la Cour appelle l’attention du gouvernement sur la principale recommandation de ce document, qui est de conserver un caractère facultatif à la certification des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements, sans changement par rapport à la situation actuelle. Au contraire, la Cour estime indispensable d’instaurer une obligation de certification des comptes par des commissaires aux comptes, en la proportionnant aux enjeux financiers du secteur public local. Cette certification obligatoire concernerait ainsi les comptes de l’ensemble des régions et des départements, ainsi que ceux des communes et des groupements de collectivités (intercommunalités, syndicats) ayant également une taille importante.

41 Pour la Cour, l’absence de certification obligatoire pour les collectivités territoriales ne serait pas cohérente avec les choix faits pour les autres administrations publiques (État, Sécurité sociale…).

42 Les collectivités expérimentatrices ont souligné les apports de la certification pour améliorer la fiabilité de leurs comptes et renforcer la maîtrise des risques de portée financière qui affectent les opérations qu’elles effectuent et comptabilisent, ainsi qu’en rend compte le bilan final de l’expérimentation publié par la Cour en janvier 2023 Elle préconise à nouveau que la certification des comptes par un commissaire aux comptes soit rendue obligatoire pour l’ensemble des régions et des départements, ainsi que pour les communes et les groupements de collectivités (intercommunalités, syndicats) ayant également une taille importante, selon un ou plusieurs seuils tenant compte de la forte concentration des enjeux financiers sur un petit nombre d’entités. À ce titre, elle rappelle que moins de 1 800 entités (soit moins de 3 % du nombre total d’entités du secteur public local) sont à l’origine de 80% du total des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Cour des comptes : La politique de lutte contre l’immigration irrégulière

43 La Cour, dans un rapport daté du 4 janvier 2024, consacré à la politique de lutte contre l’immigration irrégulière [10], et notamment aux moyens mis en œuvre et aux résultats obtenus, a analysé les trois grands volets de cette politique : la surveillance des frontières, la gestion administrative des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national et l’organisation de leur retour dans leur pays d’origine.

44 Le nombre d’étrangers en situation irrégulière est généralement estimé à partir du nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État (439 000 en juin 2023), mais cette estimation présente de nombreuses limites.

45 Face à une pression croissante depuis 2015, mesurée par plusieurs indicateurs, la protection des frontières incombe à deux autorités « gardes-frontières » : la police aux frontières et les Douanes qui se partagent la tenue de 126 points d’entrée dans l’espace Schengen en provenance des pays tiers. Depuis 2015, elles sont aussi fortement mobilisées par le contrôle des frontières avec les autres pays de l’espace Schengen. Ce rétablissement du contrôle des frontières intérieures, censé être temporaire, dure depuis huit ans et présente une efficacité limitée. La Cour recommande de revoir l’attribution des points de passage frontalier entre ces deux administrations et de recueillir et conserver l’identité des personnes interpellées à la frontière.

46 La Cour constate que le cadre législatif de la lutte contre l’immigration irrégulière est particulièrement mouvant : il a connu 133 modifications en moins de dix ans. Malgré la réitération régulière des priorités ministérielles au gré de l’actualité, les services administratifs et les juridictions chargés de la gestion des étrangers en situation irrégulière peinent à remplir leurs missions, du fait de leur manque de moyens. Avec 447 257 obligations de quitter le territoire (OQTF) prononcées entre 2019 et 2022, les préfectures sont saturées. La Cour recommande de renforcer les moyens humains des services chargés des étrangers dans les préfectures et d’engager une simplification du contentieux des étrangers. De plus, les systèmes d’information visant à contrôler les frontières sont insuffisamment interconnectés. Enfin, la Cour souligne la nécessité que les ministères concernés apportent effectivement les moyens humains prévus au nouvel office central de lutte contre le trafic illicite de migrants (OLTIM).

47 Le retour d’une personne dans son pays d’origine peut être volontaire, aidé ou forcé. L’éloignement forcé demeure majoritaire, car les personnes étrangères cherchent plutôt à se maintenir sur le territoire national. Or, l’éloignement forcé est contraint par plusieurs difficultés. Les centres de rétention administrative (CRA) manquent de policiers pour en assurer la surveillance, limitant ainsi les places disponibles ; aussi, depuis août 2022, le ministère de l’intérieur concentre ses efforts sur les personnes susceptibles de causer un trouble à l’ordre public. Ensuite, entre 20 et 30 % des étrangers ne sont pas identifiés avec certitude, empêchant leur éloignement. Enfin, l’État rencontre des difficultés à obtenir les laissez-passer consulaires de la part des États d’origine des personnes concernées, ce qui conduit la Cour à préconiser une centralisation des demandes de laissez-passer. Au total, malgré les moyens alloués, seules 12 % des OQTF sont exécutées.

48 Le coût direct de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière est d’environ 1,8 Md€ par an. Elle mobilise près de 16 000 fonctionnaires et militaires à temps plein. La police aux frontières est la seule force opérationnelle dont la lutte contre l’immigration irrégulière est une priorité permanente. L’organisation de cette politique incombe principalement au ministère de l’intérieur, qui définit seul ses orientations stratégiques et pourvoit l’essentiel des moyens mobilisés. Dans ce contexte, la coordination interministérielle, en particulier avec le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, est insuffisamment développée. Or, l’immigration irrégulière affecte un nombre important de ministères. La Cour recommande donc de formaliser une stratégie interministérielle à trois niveaux : au niveau français, elle fixerait le rôle de chaque ministère et identifierait les failles juridiques. Au niveau européen, la France doit poursuivre ses efforts de mobilisation des leviers européens, en particulier sur les visas, la politique commerciale et la protection des frontières extérieures.