Cour des comptes
La montée de la Caisse des dépôts dans le capital de La Poste : observations définitives 2018-2022
1 Après une longue phase de maturation du projet, entre 2014 et 2018, l’État s’est finalement rallié au projet ambitieux de constitution d’un « grand pôle financier public au service des territoires » annoncé par le ministre de l’Économie et des Finances le 30 août 2018. Ce projet impliquait la prise de contrôle de La Poste par la CDC (« opération Mandarine »). L’État a aussi imposé l’inclusion de la société de financement local (SFIL) dans le projet (« opération Leroi ») afin de maintenir une cohérence stratégique avec son principal partenaire, LBP.
2 Finalement, la prise de contrôle de CNP Assurances a eu des effets immédiats très favorables sur la rentabilité et les capitaux propres du groupe La Poste ainsi que sur les ratios prudentiels de la banque postale (LBP).
3 Elle a créé un partage différent des pouvoirs et des risques entre l’État et la CDC. Celle-ci a accru son poids au sein de La Poste et de SFIL mais devra financer leur développement futur. Pour l’État, la perte relative d’influence au sein de ces entreprises doit favoriser le fait que La Poste et SFIL trouvent des relais de croissance dans le cadre du groupe CDC.
4 Les dispositifs de maîtrise des risques de conformité et d’audit, placés depuis la loi PACTE sous la supervision de l’ACPR, ont été améliorés et sont encore en cours de mise à niveau pour répondre à cette nouvelle configuration. Les synergies entre LBP et CNP Assurances sont en cours de réalisation. L’accroissement de la collecte d’assurance-vie en unités de compte et l’absorption des filiales d’assurance non-vie de La Poste par CNP Assurances doivent permettre à l’assureur de retrouver des axes de développement sur le marché national. Mais, au-delà du renforcement de la structure financière de La Poste, la promesse d’un projet industriel au service des territoires reste cependant encore en partie à concrétiser, qu’il s’agisse de l’économie dite grise ou bien encore d’une offre numérique au service des territoires, de la logistique urbaine et de la « ville intelligente » ou de la transition écologique.
La société anonyme de l’aéroport Bordeaux Merignac
5 L’aéroport de Bordeaux Mérignac, propriété de l’État, est exploité depuis 2007 sous la forme d’une concession confiée à la société anonyme Aéroport de Bordeaux-Mérignac (SA ADBM) qui a pour actionnaire majoritaire l’État. La chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Bordeaux et les collectivités territoriales - région, département, communes - détiennent conjointement le reste du capital.
6 L’aéroport de Bordeaux est le 8e en France en nombre de passagers. Il a mis en place de longue date une stratégie de croissance de son trafic assise sur les vols à bas coûts (low cost). De 2013 à 2019, le trafic a augmenté de 68 %, avec 113 lignes ouvertes et le chiffre d’affaires a progressé de 142 %.
7 Cette stratégie, a été justifiée par la préparation du « choc concurrentiel » annoncé par la mise en service en 2017 de la ligne à grande vitesse Paris-Bordeaux (LGV). Elle s’est accompagnée d’une priorité donnée à l’accumulation de très importantes réserves financières et du report de nombreux investissements.
8 La mise en service de la LGV en 2017 n’a pas entrainé la crise annoncée, mais la crise sanitaire de 2020 et l’arrêt inopiné, en mars 2020 de la navette Paris-Orly (environ 15 % du trafic) en anticipation de la loi « climat et résilience » sont venus remettre en cause le modèle. Alors même que les disponibilités financières s’accumulaient, la performance baissait en qualité́ de service et de sécurité.
9 La Cour conclue que pour accélérer la transition et un rattrapage difficile, il apparait nécessaire d’arrêter certaines décisions structurantes restées trop longtemps pendantes, comme l’avenir de la piste sécante.
10 La Cour porte une appréciation critique sur le recours à des contrats d’aides incitatives avec les compagnies à bas coûts. L’État a privilégié l’excès une approche financière de la gestion de la plate-forme aéroportuaire. La réussite financière de la période passée, marquée par le versement de 49,7 M€ de dividendes aux actionnaires, ne peut être poursuivie. Des investissements qui auraient pu auparavant être largement autofinancés, et qui sont nécessaires pour assurer la continuité́ d’exploitation devront être financés par la dette.
11 La Cour recommande une meilleure coordination des expertises des administrations concernées (DGAC en particulier) et le renforcement du dialogue avec les collectivités territoriales, permettant la mise en place d’un nouveau modèle de création de valeur, davantage centré sur les activités à forte valeur ajoutée que sur les volumes, axé sur la qualité́ de service ainsi que la prise en compte des exigences sociétales, énergétiques et environnementales. Il faut également établir un contrat de régulation économique avec l’État.
Institutions sociales de l’énergie, gérées par EDF, Engie et leurs filiales
12 Si la Cour salue « des actions de modernisation et de réorganisation » menées par les gestionnaires des organismes depuis les « nombreux dysfonctionnements et irrégularités » relevés lors de précédents contrôles, elle ne cache pas que la gestion « demeure très insatisfaisante » et la situation financière des institutions concernées, « particulièrement fragile ».
13 Elle critique le montant de près de 400 millions d’euros par an consacré au financement des organismes, dont “plus de la moitié finance les frais de structure, « au profit d’un nombre limité de bénéficiaires ». Ces organismes emploient près de 2.750 salariés permanents et une moyenne d’un millier de salariés non-permanents”. Avec un patrimoine immobilier dont la situation juridique pose problème.
14 En pratique, chaque année, une « faible proportion des bénéficiaires profite réellement des activités les plus emblématiques au niveau national » : 16,5 % des familles pour les séjours de vacances « adultes » en 2022, 18 % des enfants pour les séjours « jeunes » en 2022, 23 % des salariés pour la restauration de midi en 2021, relève la Cour. Il n’y a que la couverture santé sur complémentaire proposée aux retraités qui rencontre un taux d’adhésion élevé (61 %).
La qualité de service du RER
15 Les cinq lignes du RER sont exploitées par SNCF Voyageurs et RATP, de manière partagée pour les lignes A et B, en totalité́ par SNCF Voyageurs pour les lignes C, D et E. Les lignes A et B, qui sont aux premier et deuxième rangs en Europe en termes de fréquentation, accueillant chacune plus d’un million de voyageurs quotidiens. La croissance du trafic (20 % en dix ans) alors que la capacité plafonne provoque des incidents et pose la question de la qualité de service que la Cour a expertisée.
16 Les contrats de service public signés entre Île-de-France Mobilités (IDFM) - l’autorité́ organisatrice des mobilités (AOM) - et les opérateurs des lignes RER comportent différents objectifs de performance qui s’accompagnent de « bonus-malus » financiers. Ils dépendant du résultat des enquêtes qui font état de 74 % à 86 % de voyageurs se déclarant satisfaits.
17 Les juridictions financières ont souhaité mener leur propre enquête pour confronter ces chiffres et il en ressort des taux de satisfaction beaucoup plus modestes. Les leviers de la satisfaction des clients sont la régularité́ (20 %), l’information (26 %), la propreté́ (19 %), et la sécurité́ (16 %). Les lignes B et D, qui cumulent fort trafic, taux de ponctualité́ médiocres et hausse prévisible de fréquentation, sont les plus préoccupantes.
18 Depuis 2020, alors qu’IDFM a réussi à obtenir de nombreuses modifications des contrats, qui sont plus précis, la situation s’est améliorée mais le contexte exceptionnel de la crise sanitaire et le développement du télétravail est favorable (la fréquentation moyenne des RER en 2022 est inférieure de 27 % à celle de 2019). En fait, les nouveaux bonus-malus ont un impact limité et les leviers d’amélioration sont ailleurs, dans les investissements (certaines caténaires sont, par exemple, presque centenaires) et dans la coordination des acteurs.
19 C’est cette démarche volontariste qui a permis les progrès constatés sur la ligne A. Les retards d’investissement, par exemple pour le système NExTEO qui doit permettre d’accroitre le débit dans le tunnel commun aux deux lignes B et D entre Chatelet et Gare du Nord. L’organisation actuelle de lignes partagées entre operateurs est inadaptée Il apparait nécessaire d’élargir la contractualisation avec IDFM à SNCF Réseau, et également SNCF Gares & Connexions.
Les comptes et la gestion de l’établissement public IFP énergies nouvelles
20 L’IFPEN est un établissement public à la tête d’un groupe industriel et de services historiquement dédiés à la recherche en matière d’exploitation et de consommation du pétrole, auquel il est demandé depuis 2010 de redéployer prioritairement son activité en direction des énergies nouvelles. Le présent rapport a pour objet l’examen des comptes et la gestion de l’IFPEN pendant les années 2016 à 2021,
21 Cette mutation est en cours. Les dépenses de recherche de l’établissement consacrées à ses nouvelles priorités stratégiques sont désormais supérieures à celles consacrées aux énergies fossiles. L’établissement a également entamé un virage en matière d’enseignement à travers les formations proposées par IFP School. Les effectifs de l’IFPEN en équivalent temps plein s’établissent à 1 734 salariés en fin d’exercice 2022. Relativement stables jusqu’en 2020, ils connaissent une réduction significative de 6,23% en 2021.
22 Pour autant, le groupe IFPEN demeure très dépendant de la valorisation de ses travaux de recherche en direction des énergies fossiles, en particulier par l’intermédiaire du groupe Axens, filiale à 100 % de l’établissement. Les ressources tirées de cette activité, sous la forme de redevances d’exploitation de ses brevets, par des contrats de recherche collaborative et grâce aux dividendes versées par ses principales filiales, demeurent indispensables pour le financement des dépenses liées à ses nouvelles priorités stratégiques, bien que le financement de l’IFPEN repose principalement sur la subvention pour charges de service public (SCSP) qui lui est allouée par l’État (54 % de ses ressources réelles de 2016 à 2022).
23 Les contrats d’objectifs et de performance conclus avec l’État devraient fixer à l’établissement l’objectif d’une augmentation progressive de ses ressources propres tirées de la valorisation industrielle et commerciale de ses recherches dans les nouvelles technologies et l’énergie et la transition énergétique.
APE : Rapport d’activité de l’État actionnaire 2022-2023
Les faits marquants vus par le nouveau commissaire aux participations
24 Dans ce rapport, Alexis Zajdenweber, Commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’APE a souligné la réaction de l’État dans le contexte de la guerre en Ukraine et de l’inflation pour soutenir ses participations, renforcer leur résilience, mais aussi préparer la reprise en soutenant leur politique d’investissement, de croissance externe et d’attractivité des talents. Il met en avant l’opération qu’est l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) d’EDF qui a permis à l’État de reprendre l’intégralité du capital de l’entreprise, sortie de la cote le 8 juin 2023. Il souligne également que l’État a continué de prendre des dispositions spécifiques pour conserver un rôle dans la gouvernance de sociétés d’importance stratégique. C’est ainsi, qu’outre l’action spécifique acquise dans Aubert & Duval afin de sécuriser les approvisionnements critiques dans le secteur de la défense et de l’aéronautique, l’APE a souscrit une action dans Exxelia, sous-traitant stratégique de ces secteurs, transformée en une action de préférence début août 2023. L’État a également soutenu le plan de transformation capitalistique et organisationnelle du groupe Renault. Il insiste également sur le fait que l’État actionnaire contribue au chantier de la réindustrialisation verte qui vise à décarboner notre industrie et à bâtir une industrie verte pour le futur.
La réaffirmation des axes prioritaires d’intervention de l’APE
- les entreprises stratégiques qui contribuent à l’indépendance de la France ;
- les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général national ou local pour lesquelles la régulation serait insuffisante pour préserver les intérêts publics et assurer les missions de service public ;
- les entreprises en difficulté dont la disparition pourrait entraîner un risque systémique ou une perte d’indépendance. Cette doctrine doit s’apprécier au regard de trois facteurs majeurs qui affectent désormais les entreprises de l’APE dans un environnement volatil :
- les exigences environnementales demandent une transformation accélérée des modèles économiques ;
- la prise en compte de la souveraineté économique et des besoins liés à la réindustrialisation du pays ;
- la disruption numérique et technologique qui bouleverse profondément les marchés et les modèles d’activité des entreprises.
Synthèse des comptes combinés
26 La situation des 85 entreprises du portefeuille de l’APE est hétérogène, le portefeuille étant composé de 10 entreprises cotées (1 de moins que l’exercice précédent suite au retrait de cote d’EDF), 69 entreprises non cotées et 4 défaisances ou entités en extinction. La valeur totale du portefeuille de l’APE est estimée à 153 Md€ au 30 juin 2023, dont 50 Md€ correspondant à la valeur totale des participations dans des sociétés cotées.
27 Sur le périmètre des participations cotées, la prédominance du secteur de l’aéronautique et de la défense, qui représente 51,6 % de la valeur au 30 juin 2023 (Airbus, Safran et Thales) est particulièrement marquée. La part du secteur de l’énergie (Engie et Eramet), qui s’établissait à 50,3 % à fin juin 2022, a chuté à 18,8 % à la suite du retrait de cote d’EDF. Le restant du portefeuille se répartit entre les infrastructures/transport aérien (15,7 %, ADP et Air France-KLM), les télécommunications (7,6 %, Orange), l’automobile (3,4 %, Renault), et les services (2,8 %, FDJ).
28 En outre, l’État a un rôle d’actionnaire indirect via Bpifrance, dont il détient 49,2 % directement, et 98,4 % avec la Caisse des dépôts et consignations. Bpifrance privilégie des prises de participations minoritaires en partenariat avec d’autres investisseurs privés et les secteurs du numérique, digital et des nouvelles technologies ont un poids relatif plus important.
29 La performance du portefeuille entre juin 2022 et juin 2023 a été tirée par le secteur de l’aéronautique et de la défense. Airbus, Safran et Thales ont enregistré une hausse entre juin 2022 et juin 2023 de 43,2 %, 52,3 % et 17,2 % respectivement, nettement supérieure à celle de leur indice de référence. Le secteur de l’énergie est en hausse également entre le 30 juin 2022 et le 30 juin 2023. Le secteur de l’automobile a progressé de 29,1 % entre le 30 juin 2022 et le 30 juin 2023. Le secteur des télécommunications et le secteur des matières premières ont connu une performance décevante Le montant total des dividendes perçu par l’État pour 2022 a crû de 8 % par rapport à l’année précédente pour s’établir à 2,3 Milliards d€. Les 10 participations cotées d’une valeur de 50 Milliards d€ ont eu un taux de rendement actionnarial total de +31,5% (vs. +28,9 % pour le CAC 40).
30 Au 31 décembre 2022, le chiffre d’affaires a augmenté de 66,9 Milliards d€ par rapport à l’exercice précédent mais le résultat financier est en dégradation de 4,5 Milliards d€ sur l’exercice 2022, pour s’élever à -5,2 Milliards d€. Le niveau des investissements bruts, avant prise en compte des subventions, demeure, comme les trois années précédentes, très élevé à 33,8 Milliards d€ (pour 33,3 en 2021), en particulier chez EDF, SNCF et RATP. La dette financière nette est en forte hausse (+19,6 Md€). Les capitaux propres part du groupe s’élèvent à 131,3 Md€ au 31 décembre 2022.
Opérations notables de la période (2022)
31 L’État s’est porté acquéreur de 26 415 277 actions de la société Orano SA, représentant 10 % du capital de la société pour un prix de 638 Million €.
32 L’État a acquis, le 16 mars 2022, 15 513 760 actions EDF auprès de l’EPIC Bpifrance perçues par ce dernier au titre du solde sur dividende 2020 et de l’acompte sur dividende 2021. L’AMF a publié les résultats définitifs de l’offre le 23 mai 2023. L’État détenait, à la clôture de l’offre, 3 908 590 275 actions EDF, représentant 97,69 % du capital et au moins 98,04 % des droits de vote, et 130 829 543 OCEANEs (soit 99,97 % du nombre d’OCEANEs en circulation). Les conditions le permettant étant remplies, l’État a adressé le jour-même à l’AMF une demande de mise en œuvre du retrait obligatoire afin de se voir transférer l’ensemble des actions et OCEANEs EDF non apportées à l’offre, et ce aux mêmes prix que ceux de l’offre (à savoir 12 € par action et 15,52 € par OCEANE EDF).
33 Le 1er janvier 2022, l’État a repris un montant de 10 Md€ de dettes, en valeur nominale de remboursement, à SNCF Réseau conformément aux dispositions de la loi de Finances initiale pour 2022.
34 Augmentations de capital pour France Télévisions, France Médias Monde et Radio France à hauteur respectivement de 14,9 Millions €, 1,6 et 15,9, pour accompagner la transformation et la modernisation des entités ;
35 La Monnaie de Paris a reçu une augmentation de capital à hauteur de 10 M€ ;
36 La Société pour le Logement Intermédiaire (SLI) a procédé à quatre appels de fonds à l’État à hauteur de 95 M€.
Décret n° 2023-1017 du 3 novembre 2023 modifiant le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale « agence des participations de l’état »
37 Ce décret procède à plusieurs actualisations de l’annexe du décret de 2004 qui donne la liste des entêtées relevant de l’agence, modifiée en dernier lieu en 2019. Cette liste comprend deux parties : la première vise les sociétés à participation publique de premier rang et certains établissements publics et leurs filiales et participations, la seconde mentionne les sociétés dans lesquelles l’État ne détient qu’une action.
38 Sont ajoutées les entités suivantes : Exxelia International SAS, CILAS, Société Le Nickel S.L.N. et Aubert et Duval SAS ;
39 Sont retirées les entités suivantes : Airbus DS Geo, Société française d’exportation de systèmes avancés et Société de valorisation foncière et immobilière ;
40 Sont actualisées les dénominations sociales des entités suivantes, qui ont connu une modification de leur structure juridique : fusion des ports de Paris, Rouen et Le Havre en un établissement public unique HAROPA ;
41 Sont actualisées les dénominations sociales des entités suivantes : société nationale SNCF, Civipol ;
42 La société Dassault Aviation est déplacée dans la liste visée au 1° de l’annexe afin de prendre en compte la division de la valeur nominale des actions de cette société.
EDF et le marché européen
43 Le dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh) prend fin en 2025. Il obligeait EDF à vendre sa production nucléaire à des fournisseurs alternatifs pour un prix de 42 euros par mégawattheure, à concurrence de 100 TWh par an, alors que le marché a dépassé couramment les cent euros.
44 L’État et EDF ont abouti à un accord pour mettre en place un nouveau dispositif de régulation. Désormais, le prix de de l’électricité produite par le parc nucléaire français devrait atteindre la cible de 70 euros par MWh en moyenne sur 15 ans. L’État et l’entreprise ont essayé de trouver un équilibre entre le pouvoir d’achat des particuliers, la compétitivité des entreprises consommatrices et la situation d’EDF qui doit financer des investissements importants pour renouveler l’outil de production. Il faut aussi respecter les exigences de concurrence imposées par la Commission européenne.
45 Afin de régulariser les prix, EDF va proposer des offres de contrats de cinq à dix ans à ses fournisseurs concurrents et aux entreprises consommatrices. De plus, l’État prélèvera, en cas de crise, 50% des revenus encaissés par EDF sur le marché au-delà d’un premier seuil, évalué aujourd’hui à 78-80 euros le MWh, et 90% si le prix dépasse un second seuil de 110 euros le MWh. Les revenus ainsi récupérés par l’État étant ensuite redistribués aux consommateurs pour réduire d’autant leurs factures d’électricité. Cet accord fera l’objet d’une consultation auprès des associations de consommateurs, des fournisseurs, des industriels et des différents acteurs du marché de l’électricité.
46 Reste à convaincre la Commission européenne. Le gouvernement et EDF ont convenu de réexaminer périodiquement les équilibres de cet accord pour l’aménager si nécessaire.
Brèves
47 Entreprises sensibles. Le ministère des Finances a dit non au changement d’actionnaire de deux équipementiers installés en France : Segault dans l’Essonne, qui fournit quelques pièces critiques pour les chaufferies des sous-marins nucléaires et du porte-avions de la Marine française, et Velan SAS, près de Lyon, qui livre à EDF des éléments de robinetterie essentiel pour ses réacteurs nucléaires.
48 A Orano, c’est Nicolas Maes, déjà directeur des opérations du groupe, qui remplacera Philippe Knoche qui a quitté ses fonctions en juillet. Sa carrière l’avait conduit de Lafarge à Areva, puis Framatome et retour à Orano en novembre 2008.
49 Thales a finalisé l’acquisition d’Imperva et devient ainsi un leader mondial dans la cybersécurité, avec un chiffre d’affaires attendus pour 2024 de 2,4 milliards d’euros dans cette branche.
50 Eramet. Par courrier reçu le 14 novembre à l’AMF, le concert composé de l’Agence des participations de l’État (APE), la société FSI-Equation qu’elle contrôle ainsi que les sociétés Sorame (Société de Recherche et d’Applications Métallurgiques contrôlée par la famille Duval) et Ceir (Compagnie d’Etudes Industrielles de Rouvray, également contrôlée par la famille Duval) a déclaré, par suite de l’attribution de droits de vote double intervenue le 8 novembre, détenir 64,21% du capital et 74,82% des droits de vote de la société.
51 Safran a vu son projet d’acquérir l’italien Microtecnica, propriété de l’américain Collins Aerospace, bloqué par un veto du gouvernement Italien. Celui-ci estime que cette société turinoise apporte des technologies critiques aux programmes d’avions de combat Tornado et Eurofighter, concurrents du Rafale, qui équipent les forces allemandes et italiennes. « Nous n’excluons pas de contester le décret italien. Nous pourrions, comme cela se fait aussi en France dans ce type de situation, porter l’affaire devant un tribunal administratif », a affirmé Olivier Andriès, le directeur général de Safran.
52 Air France. L’entreprise a annoncé la nomination à son conseil d’administration de l’ancienne ministre des Armées, Florence Parly. La décision devra être ratifiée par la prochaine assemblée générale du groupe. “Cette nomination s’inscrit dans la perspective de la succession d’Anne-Marie Couderc en qualité de présidente du conseil d’administration, au plus tard à l’issue de l’Assemblée générale 2025”, a souligné Air France-KLM dans un communiqué.
53 La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), saisie par les compagnies aériennes Ryanair et Malta Air, a estimé que la Commission européenne avait commis une « erreur » en approuvant l’aide apportée par la France à Air France-KLM pendant la crise sanitaire. Les conséquences de cette décision n’ont pas été précisées. Les prêts concernés ont d’ailleurs été remboursés avec leurs intérêts. Un pourvoi en annulation devant la Cour de justice de l’Union européenne serait encore possible.
54 RATP. Le parlement a repoussé de deux ans la date butoir pour ouvrir les lignes de bus de la RATP à la concurrence. Prévue initialement en 2024 elle aura donc lieu en 2026. Cette mesure a été justifiée par le souci d’éviter des grèves pendant les Jeux olympiques de l’été 2024. La loi prévoit également de maintenir leurs garanties sociales aux agents concernés.
