Notes
- Cour des comptes
- Décisions du Conseil d’État
- Brèves
• Cour des comptes
1 Créée par la loi du 31 décembre 2012, la banque publique d’investissement, Bpifrance, a regroupé les activités d’Oséo, de CDC Entreprises et du Fonds stratégique d’investissement au service du financement et du développement des entreprises. La Cour a publié deux rapports récents sur cet organisme. Le premier analyse l’organisation et la gouvernance du groupe, et le second rend compte du contrôle sur l’activité d’investissement de Bpifrance.
Premier volet du contrôle de Bpifrance : organisation et gouvernance [1]
Un guichet unique dédié au financement des PME, utile et bien identifié par les entreprises
2 Plus de 10 ans après sa création, Bpifrance bénéficie d’une excellente notoriété auprès des entreprises, qui apprécient la simplification du paysage institutionnel opéré par ce guichet unique. Sur les segments d’activité sur lesquels elle intervient, Bpifrance a une utilité reconnue pour le financement des phases les plus risquées de la vie et du développement des PME, notamment innovantes, en facilitant l’octroi de prêts, en prêtant elle-même directement, en investissant dans les entreprises ou dans des fonds de capital-risque et en gérant les investissements réalisés pour le compte de tiers, dont le PIA.
Des débats récurrents sur les orientations stratégiques
3 Le groupe Bpifrance est détenu par deux actionnaires principaux, dont le poids en termes de détention est équivalent : l’État, via l’ÉPIC Bpifrance, d’une part, et la Caisse des dépôts et consignations, d’autre part. Les objectifs et les missions de Bpifrance sont définis de manière large par ses textes fondateurs mais cela n’empêche pas des débats récurrents entre les directions et services des ministères chargés de l’Économie et des Finances et la direction de la banque publique.
4 Ces débats sont d’autant plus cruciaux que les activités de la banque publique se sont largement diversifiées ces dernières années, que ce soit par la reprise d’activités jusque-là assurées par d’autres entités (activité de soutien à la création d’entreprises assurée jusqu’en 2019 par la Caisse des dépôts et l’Agence France Entrepreneurs, par exemple), par la mise en place de nouvelles activités (accompagnement des entrepreneurs, digital, etc.) ou par le développement de nouveaux outils au sein des activités existantes. Sur ce dernier point, la mise en place des fonds Lac 1 de soutien aux entreprises stratégiques ou BE1 et BE2 (tranches de fonds de capital-risque destinées à des particuliers) a soulevé des débats avec les actionnaires, car pouvant être considérés à la frontière des missions de Bpifrance.
Une vigilance nécessaire sur le provisionnement des risques et sur l’absence d’effet d’éviction des acteurs de marché
5 Les instruments déployés par Bpifrance pour soutenir les entreprises durant la crise sanitaire, puis en sortie de crise dans un objectif de relance et d’adaptation à la transition énergétique, ont renforcé son rôle de prêteur à moyen terme. De manière à ne pas créer d’effet d’éviction à l’égard des banques commerciales, Bpifrance devrait suivre de façon plus précise les cofinancements accompagnant ses prêts, et diminuer ses interventions quand le marché peut prendre le relais.
6 Il serait enfin nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation des prêts sans garantie, dont le nombre a cru depuis le rapport de la Cour de 2015, et qui posent à la fois des problèmes de risque (ces prêts sont traditionnellement affectés d’un taux de sinistre plus important que les prêts classiques avec sûreté) et de positionnement face aux produits offerts par les banques commerciales.
Des résultats financiers irréguliers, un bilan en croissance, une stratégie à encadrer
7 À l’exception de l’année 2020, Bpifrance dégage un résultat positif mais volatil, car principalement porté par l’activité d’investissement. Hors année de crise sanitaire (résultat net de –121 millions d’euros), il varie entre 723 et 1 829 millions d’euros entre 2016 et 2021. Malgré des charges en augmentation continue (+60 % sur les exercices considérés, 870 millions d’euros en 2021), la rentabilité de Bpifrance reste conforme aux attentes des actionnaires (les 4 % attendus par la Caisse des dépôts et consignations ont été dépassés la plupart des années, hors crise sanitaire).
8 Le bilan de Bpifrance a fortement augmenté depuis 2016, passant de 68 à 100 milliards d’euros, l’essor de la gestion pour compte de tiers venant s’ajouter à ce chiffre. Dans ses projections stratégiques, la banque publique envisage de porter son bilan à 108 milliards d’euros en 2025 et de développer plus avant les activités pour compte de tiers. L’expansion de Bpifrance a été financée par les ressources publiques pour l’activité de garanties et d’innovation, par les capitaux propres financés par la dette pour l’activité d’investissement à la suite de la réorganisation juridique de 2020, et par un recours croissant à l’endettement pour l’activité de financement.
9 Il en résulte un décalage entre les ambitions stratégiques de la banque publique, sa capacité à générer des ressources et les moyens qu’acceptent de lui fournir ses actionnaires. Ce décalage pourrait être résolu par la mise en place d’un plan stratégique et financier de moyen terme (ou « feuille de route ») établi avec ses actionnaires, fixant les objectifs d’intervention de la banque publique en fonction des moyens dont elle dispose et qu’elle est capable de dégager.
Deuxième volet du contrôle : sur les activités d’investissement de Bpifrance [2]
10 Avant la création de Bpifrance et à la différence des principaux acteurs étrangers du capital-investissement, la France avait accumulé des retards sur plusieurs points clés : un soutien insuffisant à l’innovation expliquait l’absence d’un flux d’affaires de start-ups, l’industrie du capital-investissement n’avait pas été structurée, et il n’y avait aucune continuité dans l’accompagnement de long terme des entreprises, jusqu’à leur introduction en bourse ou encore leur développement à l’international.
11 La création de Bpifrance a permis de mettre en œuvre des outils financiers pertinents pour répondre à ces enjeux. L’intervention publique directe (via des prises de participations directes ou des fonds directs) constitue une première solution pour se substituer temporairement aux investisseurs absents, en particulier sur les segments les plus risqués ou en phase basse du cycle économique. Elle est complétée par un second mécanisme, celui des fonds de fonds, qui vise à susciter l’émergence de fonds professionnels privés, susceptibles de financer et d’accompagner les entreprises françaises. La doctrine d’intervention dont s’est dotée Bpifrance s’inscrit pleinement dans le cadre règlementaire européen.
Une doctrine d’investissement globalement respectée
12 À fin 2021, Bpifrance gère près de 90 fonds et fonds de fonds (44 milliards d’euros d’actifs sous gestion), dont une vingtaine pour le compte de l’État via l’ÉPIC (au titre du PIA et du plan France 2030) ou d’autres tiers que l’État pour près de 10 milliards d’euros. La banque a privilégié une organisation par métiers favorisant la spécialisation des équipes d’investissement dont le professionnalisme est reconnu.
13 Le projet Piscine, qui consiste à remplacer les anciens fonds par des fonds structurés sous forme d’enveloppes correspondant aux stratégies d’investissement des différents métiers, va dans le sens d’une rationalisation des interventions.
14 L’activité des fonds de fonds est moins ciblée. Les règles et les situations de co-investissement peuvent engendrer une certaine complexité et il apparaît souhaitable, comme l’a déjà relevé la Cour, de limiter sur un même secteur d’activité les interventions de Bpifrance comme opérateur du fonds à la fois pour le compte de tiers et pour son compte propre.
Une diversification importante par rapport au champ d’intervention initial de Bpifrance
15 À la suite de la pandémie, la banque a renforcé son intervention en capital-retournement. Une part importante des investissements de Bpifrance est classée en capital-transmission. Bpifrance développe aussi des partenariats internationaux, qui doivent faire l’objet d’une grande vigilance pour éviter des financements abusifs hors de France ou sur des segments non pertinents. Ainsi, la mise en œuvre du fonds LAC1, créé en 2020, soulève plusieurs questions. De plus, Bpifrance a récemment élargi son domaine d’intervention en ouvrant en 2020 un fonds de fonds de secondaires destiné aux particuliers (BE1), ce qui dépasse son champ traditionnel d’intervention.
Un processus de sélection des investissements qui permet une maîtrise des risques globalement robuste
16 La société de gestion de Bpifrance, Bpifrance Investissement, est indépendante. Les membres de Bpifrance ont un pouvoir décisionnaire important et il serait pertinent d’ouvrir les comités d’investissement à des personnalités qualifiées extérieures. Le cadre déontologique est clair : la sélection des entreprises financées et des fonds partenaires repose sur des due diligences poussées. Trois points appellent à la vigilance. Bpifrance a financé depuis sa création plusieurs entreprises étrangères pour des montants significatifs. Cette évolution doit être suivie de près. Par ailleurs, certains fonds régionaux concentrent un nombre important d’entreprises enregistrées comme ayant cessé leur activité. Enfin, 7 % des entreprises soutenues par la banque publique ont bénéficié plusieurs fois d’un investissement issu de financements publics.
Une activité profitable mais un important besoin de trésorerie
17 La bonne performance de l’activité, que montrent les résultats de Bpifrance participations, résulte d’abord de l’évolution de la valorisation des grandes entreprises. Bpifrance a aussi bénéficié sur les années récentes du dynamisme de la valorisation des fonds de fonds, dont la performance a été multipliée par quatre entre 2012 et 2021.
18 La croissance des investissements repose en fait surtout sur des apports en capitaux réguliers de la part de Bpifrance SA, en l’absence de flux de revenus et de cession de portefeuille suffisants. Sur l’ensemble des segments d’intervention, le coût des nouveaux investissements n’est pas couvert, chaque année, par les gains de cessions et les encaissements de produits de portefeuille. L’équilibre de trésorerie repose sur des recapitalisations de la part de Bpifrance SA à hauteur de 3 milliards d’euros depuis 2017. Une rotation plus systématique du capital est cependant indispensable, d’autant plus qu’une nouvelle augmentation de capital, demandée par Bpifrance pour poursuivre sa dynamique d’investissement dans le cadre de sa programmation à moyen terme 2022-2027, lui a été refusée par ses actionnaires.
Un effet positif sur l’économie, des moyens et une activité à stabiliser
19 Le marché a largement bénéficié des actions de la banque publique en matière de capital-investissement, l’apport de Bpifrance est incontestable. L’effet de levier de Bpifrance sur l’écosystème du capital-investissement est indéniable. En plus d’entraîner les investisseurs français, l’action de Bpifrance permet d’attirer des capitaux étrangers comme en témoigne le poids croissant des fonds souverains étrangers intervenant dans les opérations menées.
20 Ces succès et la place de Bpifrance sur le marché amènent à s’interroger sur l’intérêt d’une croissance de ses interventions, qui pourrait accroître le risque de substitution aux investisseurs privés. Les fonds de capital-innovation et de capital-développement français ont accumulé sur la période plus de vingt milliards d’euros de « trésorerie non dépensée » (dry powder), qui peuvent permettre au marché du capital-investissement de traverser d’éventuelles périodes de turbulence, avec l’accompagnement éventuel de Bpifrance mais sans intervention publique supplémentaire.
L’audit des quatre missions de service public exercées par le groupe La Poste [3]
21 Le législateur a confié au groupe La Poste quatre missions de service public : le service universel postal, le transport et la distribution de la presse, l’aménagement du territoire et l’accessibilité bancaire. Mobilisant environ un quart des ressources du groupe, ces missions apportent des services quotidiens : plus de 7 milliards de courriers et 500 millions de colis ont été acheminés en 2021 au titre du service universel postal ; plus de 600 millions d’exemplaires de presse ont été distribués en 2021 à des tarifs préférentiels ; 17 000 points de contact postaux maillent le territoire ; plus de 1 million de personnes ont bénéficié des services de base délivrés par La Banque Postale.
22 Par rapport aux autres opérateurs postaux européens, les missions de service public confiées au groupe La Poste sont à la fois plus nombreuses et plus exigeantes. Ainsi, la France est un des derniers pays européens à réaliser une distribution du courrier six jours sur sept et à maintenir 17 000 points de contact, une obligation sans équivalent dans l’Union européenne.
23 Réalisée sous le contrôle de la Commission européenne, la compensation de ces missions de service public a augmenté de 40 % avec la décision du 22 juillet 2021 d’autoriser le versement d’une aide au service universel postal, désormais déficitaire. Le montant total de compensations a presque doublé en cinq ans, passant de 634 millions d’euros en 2017 à 1,1 milliard d’euros en 2021. Les contrôles menés par l’Arcep, les administrations et la Commission européenne sont de nature à éviter un risque de surcompensation du groupe La Poste. Ces aides ne couvrent pas l’intégralité des charges supportées par La Poste pour l’exercice de ces missions.
24 Le nombre de missions confiées à l’opérateur postal et leur ampleur sont en France plus importants que dans les pays voisins. Le pilotage par l’État demeure perfectible. En particulier, les missions d’accessibilité bancaire et de contribution à l’aménagement du territoire devraient être dotées d’objectifs de résultat.
25 La progression du numérique accélère la dégradation de la soutenabilité financière de ces missions. Leur exécution devient de plus en plus coûteuse pour l’entreprise et pour l’État, alors que le besoin social auxquelles elles répondent se réduit, comme en témoignent le déclin du courrier et la chute de fréquentation dans les points de contact. L’État et La Poste ont initié des réformes d’ampleur du service universel postal et de la mission de distribution de la presse. Ces réformes bienvenues ne constituent pas une solution pérenne et des transformations supplémentaires sont nécessaires.
Le Centre spatial de Toulouse [4]
26 Le Centre spatial de Toulouse (CST) rassemble des installations essentielles à la réalisation des missions du Centre national d’études spatiales (CNES), agence spatiale nationale, notamment dans le domaine des systèmes orbitaux, que ce soient des laboratoires, bancs de tests ou des centres opérationnels. Ces installations sont pour certaines quasi uniques en Europe, et très utilisées.
27 La Cour observe que le CNES maîtrise globalement bien ses programmes orbitaux, en termes financiers et de calendrier, alors que ceux-ci sont souvent complexes et risqués. Si certains programmes ont dérivé, les raisons tiennent en général à des difficultés techniques inhérentes à ce genre de projet. Pour maintenir son expertise technique et son niveau opérationnel, le CST nécessite toutefois d’importants investissements. Le CNES a conçu un plan de rénovation lourde du site de Toulouse, dont les coûts programmés s’élèvent à 112,5 millions d’euros sur 10 ans. Le CNES doit bien anticiper la mise en œuvre de ce programme de rénovation.
28 La nouvelle organisation pour la conception et le pilotage des systèmes orbitaux, inaugurée début 2022, qui devra encore démontrer son efficacité, devrait permettre de limiter le risque de déconnexion entre conception et utilisation, dans un secteur devenu très concurrentiel.
29 Enfin, la préparation du futur des systèmes orbitaux, notamment à travers l’effort d’innovation, souffre pour le moment d’une insuffisance de cadrage stratégique. Le CNES pourrait mieux valoriser ses innovations, soit par une meilleure protection intellectuelle, soit par une amélioration du système de recouvrement des redevances auprès des industriels.
• Décisions du Conseil d’État
Sur L’Arcep et Orange [5]
30 Par sa décision du 21 avril 2023, le Conseil d’État décide de ne pas transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Il rejette également le recours de la société Orange contre la décision de l’Arcep, mettant en demeure Orange de respecter ses engagements de déploiement de la fibre dans des zones moyennement denses. L’Arcep se félicite de cette décision, qui conforte l’organisation de son collège, ainsi que la démarche et l’analyse qu’elle a menées sur le contrôle des engagements d’Orange.
31 Le Conseil d’État souligne que « l’attribution par la loi à une autorité administrative indépendante du pouvoir de fixer les règles dans un domaine déterminé et d’en assurer elle-même le respect, par l’exercice d’un pouvoir de contrôle des activités exercées et de sanction des manquements constatés, ne contrevient pas aux exigences découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et les principes d’indépendance et d’impartialité. »
32 À cet égard, il juge notamment que la loi organise « une séparation fonctionnelle des fonctions de poursuite et de sanction » au sein de l’Arcep et que l’avis rendu par l’Autorité sur les propositions d’engagements formulées par les opérateurs sur le fondement de l’article L. 33-13 du CPCE ne conduisait pas les membres de son collège à préjuger d’un manquement de l’opérateur à ses engagements « dont il appartiendra, le cas échéant, à la formation RDPI […] d’apprécier la suite à donner dans le cadre d’une procédure de contrôle du respect de ces engagements ». Il en conclut que « le grief tiré de la méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité qui s’imposent aux autorités administratives indépendantes dans l’exercice de leurs compétences ne peut être regardé comme sérieux ».
33 Le Conseil d’État note également que les engagements pris au titre de l’article L. 33-13 du CPCE étant « librement souscrits par les opérateurs, qui se placent volontairement dans une situation différente de ceux qui ne se sont pas engagés, les griefs tirés d’une atteinte à la liberté d’entreprendre et au principe d’égalité ne peuvent qu’être écartés ».
Sur l’Arenh et EDF [6]
34 Le Conseil d’État a jugé légal le décret pris le 11 mars 2022 par le Gouvernement prévoyant le relèvement du plafond de l’Arenh (Accès régulé à l’électricité nucléaire historique), mécanisme qui permet aux concurrents d’EDF d’acheter une partie de sa production d’électricité à prix fixe favorable. Les requérants (organisations de salariés et d’actionnaires et l’entreprise elle-même), critiquaient cette mesure sur le terrain du droit de l’Union européenne, la qualifiant d’aide d’État et estimant qu’elle aurait dû être notifiée à l’Europe.
35 La haute juridiction « juge aujourd’hui que cette mesure est conforme au droit national et au droit de l’Union européenne ». Elle estime qu’elle « ne crée pas un nouveau dispositif, mais qu’elle a seulement augmenté, dans le cadre de l’Arenh, le volume global maximal d’électricité susceptible d’être cédé par EDF au titre de l’année 2022 ». Ce relèvement « répond aux objectifs de la loi de 2010 – garantir le libre choix du fournisseur et la stabilité des prix – et n’est pas excessif pour les atteindre compte tenu du contexte exceptionnel de hausse des prix de l’énergie, provoquée par la reprise de l’économie et la guerre en Ukraine ».
36 Le Conseil d’État estime également que ces mesures ne portent pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre d’EDF. Enfin, le Conseil d’État juge que ni l’Arenh initial ni son relèvement exceptionnel en 2022 « ne constitue une aide d’État aux clients des fournisseurs concurrents qui aurait dû être notifiée à la Commission européenne ».
• Brèves
Audiovisuel public [7]
37 La proposition de loi relative à la réforme de l’audiovisuel public et à la souveraineté audiovisuelle, votée par le Sénat le 13 juin, a pour mesure phare la création d’une société holding France Médias, composée de quatre filiales (France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’Institut national de l’audiovisuel) dont elle détiendrait la totalité du capital et définirait les orientations stratégiques. Le texte fixe également les règles de gouvernance de la holding France Médias et de ses filiales, ainsi que les conditions de nomination et d’exercice du mandat de son président-directeur général et des directeurs généraux des filiales.
Viaduc de Millau
38 « L’État abandonne tout lien capitalistique avec le Viaduc de Millau. La Banque des territoires, filiale de la Caisse des dépôts et consignations, a cédé sa participation de 49 % dans la société concessionnaire du Viaduc de Millau à Eiffage, qui détenait déjà le solde de 51 %. Le montant de l’opération, réalisée de gré à gré et ‘‘financée sur trésorerie disponible’’, atteint 236,5 millions d’euros. La Banque des territoires […] avait acquis 49 % de la Compagnie Eiffage du Viaduc de Millau (CEVM) en juillet 2007 auprès du groupe de BTP. Le montant de l’opération atteignait alors 117 millions d’euros selon le document de référence de 2007 de la CDC. » [8]
Aubert et Duval [9]
39 La holding détenue à parts égales par Airbus, Safran et Tikehau Capital a finalisé ce jour l’acquisition de la société Aubert & Duval auprès du groupe Eramet. Aubert & Duval est un fournisseur stratégique de matériaux et pièces critiques pour des industries particulièrement exigeantes, notamment l’aéronautique, la défense, le nucléaire et le médical. La société réalise un chiffre d’affaires d’environ 550 millions d’euros et emploie 3 700 collaborateurs, dont la plupart sont en France. Cette opération fait partie des initiatives de soutien et de renforcement de l’ensemble de la filière aéronautique française engagées ces dernières années, notamment avec la création du fonds d’investissement Ace Aéro Partenaires en 2020, géré par le gestionnaire d’actifs alternatifs Tikehau Capital, avec l’appui de l’État français. Ce dernier possède une action de la société Aubert & Duval pour assurer la défense de ses intérêts stratégiques.
EDF
40 L’État est devenu actionnaire unique d’EDF le 8 juin 2023. « Ainsi prend fin le processus de renationalisation d’EDF, près d’un an après l’annonce de l’opération, feuilleton à rebondissements émaillé de recours de petits actionnaires contestant le prix de 12 euros proposé pour le rachat de leurs titres. » [10]
Fret SNCF
41 Face au risque de devoir rembourser une dette de 5,3 milliards d’euros considérée par Bruxelles comme une aide d’État illégale, ce qui la mettrait immédiatement en faillite, la direction de la société Fret SNCF a présenté, au comité économique et social de l’entreprise, son « plan de discontinuité » (solution identique à celle que Bruxelles avait accepté pour Alitalia). Le plan prévoit la création au 1er janvier 2025 d’une nouvelle société, baptisée pour l’instant New Fret. Celle-ci doit reprendre des activités représentant 80 % du chiffre d’affaires et 70 % du trafic de Fret SNCF, et occuper 90 % de ses 5 000 cheminots. Tous les agents doivent être réaffectés dans les nouvelles entités ou repris dans le groupe, selon la direction. [11]
Grand Paris Express
42 La concurrence arrive sur le Grand Paris Express en cours de construction. Keolis (filiale à 70 % de la SNCF) vient d’être préféré à la RATP pour exploiter les lignes 16 et 17. Ces deux lignes, seront mises en service à partir d’octobre 2026. Un contrat aux alentours de 300 millions qui « débutera en juillet 2023 pour une durée minimum de sept ans et un maximum de dix ans », souligne Île-de-France Mobilités. La RATP, qui était candidate, alliée avec Alstom et le singapourien ComfortDelGro, restera quoi qu’il en soit gestionnaire de l’infrastructure du métro du Grand Paris, selon la répartition des tâches prévue par la loi. [12]
