Référents déontologues

1 Dans une réponse ministérielle publiée le 22 juin 2023 [1], le ministre de l’Intérieur et des Outre-mer rappelle que la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 a inscrit à l’article L. 1111-1-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) le droit pour tout élu local de consulter un référent déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des principes déontologiques consacrés dans la charte de l’élu local. La loi a ainsi le double effet de généraliser la présence de ces référents sur l’ensemble du territoire et de fixer un cadre harmonisé. Pris pour l’application de l’article L. 1111-1-1 du CGCT, le décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l’élu local et son arrêté d’application déterminent les modalités et les critères de désignation du référent déontologue de l’élu local. Adoptés après une large concertation des associations d’élus locaux, ces textes prévoient des dispositions souples, qui permettent aux collectivités de mettre en place un dispositif adapté à leurs besoins, tout en fixant un cadre garantissant l’exercice impartial et indépendant de ces fonctions. Le décret du 6 décembre 2022 précité énonce ainsi que les missions de référent déontologue de l’élu local sont exercées en toute indépendance et impartialité par des personnes choisies en raison de leur expérience et de leurs compétences. S’il prévoit la possibilité de désigner une ou plusieurs personnes physiques ou de mettre en place un collège, il exclut la nomination de personnes ayant un lien avec la collectivité de nature à remettre en cause leur impartialité et leur indépendance. Ne peuvent être désignés des élus ou anciens élus dont le mandat s’est achevé depuis moins de trois ans, des agents de la collectivité et toute personne se trouvant en situation de conflit d’intérêts avec elle. Le décret prévoit également la possibilité pour la collectivité d’indemniser son ou ses référents déontologues, et encadre les modalités selon lesquelles elle peut le faire. Le principe et les montants de l’indemnisation doivent ainsi être expressément prévus par une délibération. L’indemnisation prend la forme de vacations, dont le montant ne peut dépasser un plafond fixé par l’arrêté du 6 décembre 2022 pris en application du décret du 6 décembre précité. Les dispositions du décret et de l’arrêté sont entrées en vigueur le 1^er juin 2023. Ce délai permet aux collectivités qui ne disposent pas d’un tel référent ou dont le dispositif préexistant ne répond pas à ces prescriptions réglementaires de se mettre en conformité afin de prévenir tout conflit d’intérêts. Enfin, rien n’interdit aux collectivités de désigner, chacune par une délibération propre, un même référent ou un même collège de référents déontologues.

Transfert de compétences

2 Un décret du 12 juin 2023 relatif aux modalités de calcul de compensation financière des transferts de compétences résultant des articles 38 et 40 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale [2] fixe les modalités de calcul du droit à compensation en application du I de l’article 150 de la loi précitée (période de référence, indexation et critère de répartition). L’article 150 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 [3] prévoit en effet que les transferts de compétences à titre définitif, résultant de l’article 38 de ladite loi, ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales, ouvrent droit à une compensation financière. Selon l’article 1 du décret du 12 juin 2023, les ressources à attribuer aux régions, aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon au titre de la compensation financière des charges afférentes aux autoroutes, aux routes et aux portions de voies non concédées qui leur sont transférées ou mises à disposition sont équivalentes aux dépenses consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées pendant les périodes de référence prévues aux articles 1^er et 2 du décret n° 2022-1709 du 29 décembre 2022. Selon l’article 2, la compensation financière due à chaque région, département, métropole et à la métropole de Lyon, correspondant aux charges de fonctionnement et d’investissement des autoroutes, des routes et des portions de voies non concédées qui lui sont transférées ou mises à disposition, est calculée par application de ratios financiers correspondant aux caractéristiques de ces voies ; les ratios financiers nationaux moyens sont établis à partir des dépenses de l’État mentionnées à l’article 1^er et sont actualisés en fonction de l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel que constaté à la date du transfert ou de la mise à disposition. Les caractéristiques des voies transférées ou mises à disposition sont appréciées au 31 décembre 2023.

Réforme du code général des collectivités territoriales applicable à la Polynésie française

3 Dans une réponse ministérielle publiée le 22 juin 2023 [4], le ministre chargé de l’Outre-mer a rappelé les évolutions intervenues au sein du CGCT applicable en Polynésie française suite à la mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » et de l’ordonnance n° 2022-1521 du 7 décembre 2022, notamment le renforcement du pouvoir de police du maire en matière d’environnement, la possibilité donnée aux conseils municipaux de déléguer au maire le pouvoir de décision concernant les admissions en non-valeur jusqu’à un certain seuil ou la possibilité de réunir en visioconférence les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale. Il a également rappelé qu’à l’initiative du Syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie française (SPCPF), des travaux ont été menés localement avec les communes dans l’objectif de clarifier, d’adapter et de compléter les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) applicables en Polynésie française. Le résultat de ces travaux s’est concrétisé par quarante-deux propositions de modification du CGCT. Ces propositions sont à l’étude par les services de l’État au niveau central, et nécessitent un travail d’analyse interministériel pour déterminer si les mesures proposées peuvent aboutir à des évolutions du CGCT. Parmi ces propositions, les dispositions relatives à la possibilité de créer un « conseil des jeunes » dans les communes et celle visant à renforcer et étendre les dispositions de droit commun en matière de pouvoir de police du maire, prévues à l’article L. 2212-2-1 du CGCT, font d’ores et déjà l’objet d’un consensus pour être étendues en Polynésie française.

Situation de l’emploi dans la fonction publique territoriale en 2021

4 Selon le bulletin d’informations Insee Première n° 1947 paru le 23 mai 2023, l’emploi est reparti à la hausse dans la fonction publique territoriale (FPT) en 2021 : +16 900 postes, soit +0,9 %, après –0,4 % en 2020. L’emploi augmente principalement dans le secteur communal (+1,0 %, soit +14 400 postes), porté par les organismes intercommunaux (comme les communautés d’agglomération : +3,4 %), alors que l’emploi se stabilise dans les organismes communaux (comme les communes : +0,1 % après –0,9 %). L’emploi augmente aussi dans les organismes départementaux (+0,6 %) et dans les conseils régionaux (+0,3 %). Les deux tiers des agents publics sont fonctionnaires en 2021, y compris militaires, ils sont 22 100 de moins qu’en 2020, soit –0,5 %. La baisse est marquée dans la fonction publique d’État (FPE) (–0,7 %) et la FPT (–0,6 %), tandis que le nombre de fonctionnaires est stable dans la fonction publique hospitalière (FPH). À l’inverse, le nombre de contractuels continue d’augmenter dans les trois versants : ils sont 33 800 de plus en 2021 qu’en 2020 (soit +2,8 %) et représentent plus d’un agent public sur cinq (contre un agent sur six en 2011). Contrairement aux années précédentes, le nombre de bénéficiaires de contrats aidés repart à la hausse (+19,9 %, soit +7 100 emplois aidés), et plus particulièrement dans la FPT (+6 200). Pour la FPT, il s’agit à la fois d’un rattrapage de la crise sanitaire en 2020 et de la montée en charge du plan « 1 jeune – 1 solution ». Les agents de catégorie C sont les plus représentés dans la fonction publique (42,1 %), en particulier dans la FPT où les trois quarts des agents relèvent de cette catégorie. En 2021, 63,1 % des agents de la fonction publique sont des femmes, car certains emplois sont plus souvent occupés par des femmes : c’est le cas par exemple pour 95,1 % des agents des filières médicales et médico-sociales dans la FPT. À l’inverse, 93,9 % des personnes travaillant dans la filière incendie de la FPT sont des hommes. L’âge moyen dans la fonction publique est de 43 ans et 8 mois, en augmentation. Le temps partiel, non complet ou incomplet, concerne 21,4 % des salariés en 2021, en léger recul par rapport à 2020 (–0,3 point) ; il est particulièrement répandu dans la FPT, avec un quart des agents concernés ; les femmes représentent 81,3 % des agents à temps partiel. Les bénéficiaires de contrats aidés (71,3 %) et les contractuels (39,9 %) sont plus souvent à temps partiel que les fonctionnaires (16,2 %). La quotité de travail la plus fréquente est le temps partiel à 80 %, qui concerne 31,7 % des agents à temps partiel ; 19,9 % des agents à temps partiel travaillent à 90 %.

Réforme des retraites – Premiers textes d’application intéressant les agents territoriaux

5 Les deux premiers textes d’application de la réforme des retraites opérée par la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 [5] ont été publiés au Journal officiel du 4 juin 2023.

6 Un premier décret du 3 juin 2023 [6] transpose à l’ensemble des régimes de fonctionnaires et des ouvriers de l’État les évolutions apportées par la loi précitée relatives à l’âge d’ouverture des droits, à la durée d’assurance et aux conditions de départs anticipés. Le décret précise en outre les règles d’interpénétration entre les trois régimes de la fonction publique et de portabilité de l’un à l’autre des avantages associés à la catégorie active. Rappelons que la loi a décalé l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite à soixante-quatre ans pour les assurés nés à compter du 1^er janvier 1968.

7 Un second décret du même jour [7] tire les conséquences réglementaires du relèvement de l’âge. Il précise, par ailleurs, les nouvelles bornes d’âge et modalités de départ anticipé pour carrières longues, ainsi que les nouvelles modalités de retraite anticipée des travailleurs handicapés et de retraite anticipée pour inaptitude et incapacité permanente. D’après l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale [8], cet âge est fixé par décret pour les assurés nés avant le 1^er janvier 1968 et, pour ceux nés entre le 1^er septembre 1961 et le 31 décembre 1967, de manière croissante, à raison de trois mois par génération. C’est en ce sens que le second décret a modifié et complété l’article D. 161-2-1-9 du même code [9].

Critères locaux de sélection et préoccupations environnementales

8 Dans une réponse publiée le 15 juin 2023 [10], le ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique rappelle que les principes constitutionnels de la commande publique et les principes de non-discrimination et de liberté de circulation des personnes, des capitaux et des services énoncés dans les traités de l’Union européenne s’opposent à l’utilisation de considérations géographiques dans le but de favoriser les opérateurs économiques à raison de leur localisation. Les juges européen et national censurent ainsi régulièrement les conditions d’exécution ou les critères d’attribution reposant sur l’origine des produits ou l’implantation géographique des entreprises qui ne sont pas justifiés par l’objet du marché. Par conséquent, toute modification du droit de la commande publique instituant un droit de préférence locale présenterait un fort risque tant d’inconstitutionnalité que d’inconventionnalité. Cependant, selon le ministre, le relèvement récent des seuils de dispenses de procédure montre que le code de la commande publique (CCP) offre de nombreux outils aux acheteurs souhaitant promouvoir des offres de qualité et protectrices de l’environnement. Ces derniers sont notamment tenus de définir leurs besoins en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale (article L. 2111-1 du CCP) et peuvent accorder un poids plus important à un critère environnemental pour le choix des offres dès lors qu’un tel critère apparaît objectif, précis et lié à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution (article L. 2152-7 du CCP). Cette démarche a été renforcée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dont l’article 35 impose que, d’ici le 21 août 2026, tous les marchés publics comportent des clauses environnementales et soient attribués sur la base d’un critère tenant compte des caractéristiques environnementales des offres. Un accompagnement des acheteurs dans la mise en œuvre de ces dispositions est notamment prévu par l’article 36 de la « loi climat et résilience » qui dispose que, au plus tard le 1^er janvier 2025, l’État mettra à disposition des outils opérationnels de définition et d’analyse du coût de cycle de vie des biens pour les principaux segments d’achats. Dans l’attente, les acheteurs peuvent utilement se référer aux nouveaux cahiers des clauses administratives générales dont les stipulations environnementales précisent les obligations à la charge du titulaire en matière de stockage, emballage, transport et gestion des déchets. Ces dernières proposent, par ailleurs, une liste non exhaustive de critères que les documents particuliers du marché peuvent prendre en compte sur l’ensemble du cycle de vie des produits, ouvrages ou services acquis (réduction des prélèvements des ressources, composition des produits et notamment leur caractère écologique, polluant ou toxique, etc.). De plus, le plan national pour des achats durables (PNAD) 2022-2025 a pour objectif d’accompagner le déploiement des avancées de la « loi climat et résilience » en outillant les acheteurs.

Carte d’achat

9 La carte d’achat, utilisée par un nombre limité de collectivités pour réaliser certains de leurs achats de faible montant, dont le recours a pour objectif de simplifier la chaîne de dépense, depuis la commande jusqu’au paiement, par la dématérialisation des données de facturation et l’intégration de dispositifs de contrôle de paiement, a fait l’objet d’un nouvel encadrement juridique par un décret du 27 mars 2023 [11], qui conserve les grands principes qui valaient jusqu’à fin mars, tout en procédant à des mises à jour pour tenir compte de l’évolution des pratiques.

10 Ce décret a été complété par un arrêté du 22 mai 2023 portant application de l’article 3 du décret n° 2023-209 du 27 mars 2023 [12]. Cet arrêté prévoit que les opérations de dépenses hors marchés publics des entités publiques pouvant être exécutées par carte d’achat, sont :

Du régime de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères

12 Un arrêt récent du Conseil d’État en date du 14 avril 2023, qui sera mentionné au Recueil Lebon [13], est venu clairement préciser le caractère de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et donner encore un peu plus d’air aux collectivités locales dans le financement de la compétence « déchets ». Il résulte de cette décision que la TEOM susceptible d’être instituée sur le fondement du I de l’article 1520 du code général des impôts (CGI) n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du CGCT, ainsi que les dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés, non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT, relatives à ces opérations. Figurent au nombre des dépenses réelles de fonctionnement au sens du 1° du I de l’article 1520 du CGI les charges exceptionnelles de fonctionnement, lorsqu’elles n’ont pas le caractère de dépenses d’ordre.

Taxe pour la Gemapi

13 Dans son Bulletin d’information statistique d’avril 2023 consacré à la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi), la Direction générale des collectivités locales (DGCL) rappelle que cette taxe facultative est levée par les établissements publics à coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et a permis aux collectivités locales de percevoir 274,9 millions d’euros en 2021, soit 7,5 € par habitant assujetti. Son produit augmente sensiblement depuis son instauration : il a été multiplié par 11 entre 2017 et 2021 et a augmenté de 35 % entre 2020 et 2021. La progression de la taxe Gemapi depuis 2017 s’explique à la fois par le nombre toujours croissant d’EPCI à fiscalité propre la mettant en œuvre et par le prélèvement d’un produit moyen par habitant de plus en plus élevé dans ces EPCI. Toutefois, cet outil de financement conserve encore un potentiel de développement puisqu’en 2021, près de la moitié des groupements à fiscalité propre ne la prélève toujours pas, et ceux qui la prélèvent n’atteignent pas le plafond réglementaire de 40 € par habitant.

Répartition de la dotation globale de fonctionnement pour 2023

14 D’un montant de près de 27 milliards d’euros, la dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue la principale dotation de l’État au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements. Grâce à la hausse de 320 millions d’euros décidée par la loi de finances, 90 % des communes connaissent une progression de leur DGF en 2023 par rapport à 2022 (contre 50 % en 2022 par rapport à 2021). C’est la première fois depuis 13 ans que la DGF a été augmentée. Cette hausse conduit l’État à prendre en charge financièrement la progression de la péréquation entre les communes et les intercommunalités. La DGF reflète les dynamiques démographiques des collectivités locales et représente le plus puissant outil de soutien de l’État pour tenir compte de la diversité des territoires. Le montant perçu chaque année par les communes, les intercommunalités et les départements est fondé sur des critères de population, de richesse, de ressources et de charges. Pour la DGF des communes (12 milliards d’euros), la loi de finances pour 2023 a augmenté de 290 millions d’euros l’effort de péréquation en faveur des communes rurales, urbaines et ultramarines les plus fragiles. Cette hausse de la péréquation est financée par des crédits nouveaux de l’État. Pour la DGF des intercommunalités (6 milliards d’euros), la loi de finances pour 2023 prévoit une progression de la péréquation de 30 millions d’euros, elle aussi financée par des crédits nouveaux apportés par l’État. Plus de 56 % des intercommunalités connaissent une hausse de leur DGF en 2023. La DGF des départements (8 milliards d’euros) est également caractérisée par une grande stabilité. Cette hausse de la DGF s’ajoute à l’ensemble des mesures décidées par la loi de finances pour 2023 pour soutenir les finances des collectivités territoriales : bouclier tarifaire, amortisseur électricité, filets de sécurité, maintien des dotations d’investissement à leur plus haut niveau, institution du fonds vert et revalorisation des bases de fiscalité locale de plus de 7 %. Enfin, la dotation pour la protection de la biodiversité et la valorisation des aménités rurales augmente de 71 % (+17,3 millions d’euros) et bénéficie à près de 1 500 communes supplémentaires en 2023. La dotation particulière « élu local » augmente quant à elle de 7,5 millions d’euros par rapport à 2022.

TVA affectée au fonds national de l’attractivité économique des territoires

15 Un décret du 13 mai 2023 pris en application de l’article 55 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 [14] précise les modalités de répartition, en 2023, de la fraction de TVA affectée au fonds national de l’attractivité économique des territoires au bénéfice des communes, de leurs groupements et de la métropole de Lyon, qui constitue la seconde part de la compensation de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. La première fraction de la compensation donne lieu à l’attribution d’une part fixe de TVA et ne fait pas intervenir le fonds. En 2023, la part du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée affectée au fonds national de l’attractivité économique des territoires est répartie entre les communes et les EPCI ainsi que la métropole de Lyon pour la compensation de sa part intercommunale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, et sur la base des données déclarées en 2022 par les entreprises au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

Dotation pour compenser les hausses de dépenses

16 Un décret du 15 juin 2023 pris en application de l’article 113 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 [15] précise les modalités de calcul et de versement de la dotation octroyée pour compenser certaines hausses de dépenses subies en 2023 par les collectivités territoriales et leurs groupements du fait de l’augmentation des prix de l’énergie, de l’électricité et du chauffage urbain.