Cour des comptes : certification des comptes de l’État

1 La Cour des comptes publie l’acte de certification des comptes de l’État, établi chaque année en application de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La Cour certifie, sous réserve des incidences des problèmes décrits dans la section « Fondement de l’opinion avec réserve » de son rapport, qu’au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice 2022, arrêté le 3 avril 2023, est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État.

2 Fin 2022, la situation nette de l’État s’établissait à –1 758 milliards d’euros. La Cour émet cette année quelques réserves qualifiées d’« anomalies ». Ces réserves concernent la Défense (surévaluation des matériels militaires et absence de provision pour charges d’entretien) ; EDF (surévaluation de la participation de l’État au capital) ; la Caisse des dépôts (sous-évaluation de la participation de l’État) ; Bpifrance (oubli de l’engagement de l’État).

3 Par ailleurs, la Cour relève un manque d’informations lui permettant de forger son opinion sur treize postes des états financiers : par exemple, la valeur des créances fiscales, le montant des produits fiscaux ou encore le montant de l’engagement de l’État au titre du régime de retraite des fonctionnaires civils et des militaires, et le montant du besoin de financement du régime.

4 La Cour souligne que, pour la première fois depuis 2006, exercice à partir duquel elle a exercé sa mission de certification, les comptes de l’État sur lesquels elle a rendu son opinion ont été établis et arrêtés sans qu’une loi de règlement ait approuvé les comptes de l’exercice précédent.

Projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année 2022

5 Le Conseil des ministres du 13 avril 2023 a examiné le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année 2022, présenté par le ministre délégué auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.

6 Le solde budgétaire s’établit pour l’exercice 2022 à –151,4 milliards d’euros, soit une amélioration de 19,3 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent après une amélioration de 7,3 milliards d’euros en 2021. L’économie française résiste avec une croissance qui, après un rebond très marqué en 2021, s’est maintenue à 2,6 % malgré le contexte international et les tensions sur le marché de l’énergie.

7 Les recettes connaissent une forte progression, dépassant de 7,4 milliards d’euros les prévisions de la dernière loi de finances rectificative, principalement en raison de la progression de l’impôt sur les sociétés (dont le rendement dépasse la prévision de 3,2 milliards d’euros) et de l’impôt sur le revenu (+1,6 milliard d’euros).

8 Les dépenses sont inférieures de 12 milliards d’euros à ce qui était prévu par la seconde loi de finances rectificative, essentiellement en raison du calendrier de décaissement de plusieurs dispositifs relatifs à la protection des ménages, des entreprises et des collectivités publiques, qui ont progressivement été consommés durant l’hiver 2022-2023 pour assurer la continuité de la mise en œuvre de ces politiques publiques. L’amélioration du solde traduit également la mise en extinction progressive des dépenses exceptionnelles liées aux conséquences de la crise sanitaire.

9 Par ailleurs, un effort durable en faveur de l’investissement et de la relance a été mis en œuvre de manière volontariste avec le plan France 2030, qui permet de mobiliser une enveloppe globale de 54 milliards d’euros sur plusieurs années afin de soutenir la croissance durable et d’investir pour l’innovation.

10 Au total, le déficit public a été réduit à 4,7 % du PIB, en nette amélioration par rapport aux 6,5 % constatés en 2021, tout en maintenant une mobilisation volontariste pour soutenir les ménages et l’activité économique.

Préparation du budget 2024 : la recherche d’économies

11 Le 19 avril 2023, la Première ministre Élisabeth Borne a adressé à ses ministres, comme il en est d’usage, une lettre de cadrage pour la préparation du budget 2024 ; elle demande aux membres du Gouvernement d’identifier les leviers possibles pour réduire leurs dépenses. Ces « marges de manœuvre représenteront 5 % des crédits (hors masse salariale) tels qu’ils sont prévus pour 2024 dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2022 à 2027 ». L’objectif est de dégager des crédits pour financer la transition écologique.

12 Cette mise sous pression épistolaire s’ajoute surtout aux « revues des dépenses publiques » lancées en début d’année par le Gouvernement pour en finir avec le « quoi qu’il en coûte » et revenir à un déficit public sous le seuil des 3 %. Une revue de la « qualité de l’action publique » a été lancée par le ministre de l’Économie et des Finances afin d’identifier des mesures d’efficience sur l’ensemble du champ des administrations publiques. Des économies sur une dizaine d’objets seront présentées à l’occasion des Assises des finances publiques qui se sont tenues en juin. Les propositions étaient alimentées par des travaux que les inspections de l’État remettront d’ici à l’été. L’objectif est « de réduire une à une, et méthodiquement, les dépenses publiques inefficaces ». Les précédentes tentatives de réduction des dépenses de l’État menées par les gouvernements successifs (Revue générale des politiques publiques (RGPP) de l’époque Sarkozy, MAP de l’ère Hollande ou, plus récemment, Action publique 2022) n’ont finalement donné que peu de résultats au regard de l’ambition proclamée au départ à chaque nouvelle idée.

Rapport annuel de France Stratégie

13 Le 27 avril, France Stratégie a rendu public son rapport annuel d’activité 2022 [1]. Institution autonome placée auprès de la Première ministre, France Stratégie a pour mission d’apporter des éclairages sur les enjeux actuels et futurs, d’élaborer des propositions pertinentes et de produire des évaluations de politiques publiques. Au cours de l’année passée, l’ex-Commissariat au plan a publié 15 rapports, parmi lesquels « Les Métiers 2030 », réalisé conjointement avec la Dares, qui permet d’anticiper les déséquilibres à venir du marché du travail dans certains métiers afin d’éviter qu’ils ne se matérialisent, un rapport intitulé « Soutenabilités ! Orchestrer et planifier l’action publique », et trois rapports sur les coûts d’abattement liés au changement climatique consacrés respectivement à l’électricité, l’hydrogène et le logement.

14 En matière d’évaluation des politiques publiques, France Stratégie contribue à des rapports et notes d’analyse visant à identifier les différentes utilisations qui sont faites des évaluations de politiques publiques, le type d’évaluations qui sont mobilisées avant et après le vote d’une loi, mais également à analyser la façon dont sont articulées les méthodes qualitatives et quantitatives qui servent à évaluer l’impact des politiques publiques. L’organisme a ainsi participé au troisième rapport annuel du comité d’évaluation de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, au troisième rapport d’évaluation de la loi Pacte et au deuxième rapport d’évaluation du plan France Relance.

Modernisation de la gestion publique locale

La généralisation de la pratique du « dites-le-nous une seule fois »

16 Publiés au Journal officiel du 13 mai 2023, deux décrets – relatifs aux échanges d’informations et de données entre administrations dans le cadre de démarches administratives [3], et à la liste des administrations chargées de mettre à la disposition d’autres administrations des informations ou données [4] – entérinent la généralisation de la pratique du « Dites-le-nous en une seule fois ». Visant à faciliter le partage de données entre administrations, les deux textes s’inscrivent dans un processus amorcé en décembre 2019, avec la création d’un guichet spécifique par la direction interministérielle du numérique (Dinum), et poursuivi par la modification du Code des relations entre le public et l’administration, au terme de la loi dite « 3DS » du 21 février 2022. La lutte contre le phénomène du non-recours aux droits est présentée comme l’un des objectifs premiers de ces décrets.

17 Dans sa délibération du 6 octobre 2022, portant sur le premier des deux décrets, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) insiste sur la nécessité de limiter les échanges aux données strictement nécessaires et d’exclure les échanges à des fins de police administrative, de surveillance ou de détection de fraudes. Elle rappelle également l’impératif de prise en considération, dans l’exercice des droits des usagers, des « difficultés » – voire, de « l’absence » – d’accès d’une partie de la population aux services numériques.

Évaluation de l’exercice du droit de dérogation reconnu au préfet

18 L’Inspection générale de l’administration (IGA) a rendu public au mois de juin une évaluation de la mise en œuvre du décret n° 2020-412 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet, généralisant un dispositif expérimental mis en œuvre en décembre 2017 [5].

19 Le dispositif permet au préfet de déroger à la norme générale pour l’adapter aux particularités territoriales. Comme rappelé dans le rapport, ce droit de dérogation est pensé comme un outil d’agilité destiné à résister à la production de textes « de plus en plus nombreux et de moins en moins adaptables aux singularités de chaque territoire ». L’observation par l’IGA des décisions prises et l’audition de plusieurs préfets et hauts fonctionnaires révèlent cependant des disparités territoriales dans la mise en œuvre de ce droit, ainsi que des pratiques s’écartant du « mode d’emploi prescrit par le décret ». « Cette utilisation limitée et parfois hétérodoxe » peut s’expliquer par la méconnaissance de l’outil, par les contraintes induites par son exercice et par son caractère innovant et donc déstabilisant.

20 Compte tenu de sa pertinence et de l’ambition de montée en charge du dispositif rappelée dans la lettre de mission adressée à l’IGA par le directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur, il est préconisé de renforcer l’efficience du dispositif. Le rapport propose ainsi 16 recommandations qui visent à étendre les matières ouvertes au droit de dérogation et à simplifier et flexibiliser sa mise en œuvre. En particulier, les dérogations récurrentes notamment en matière de financements publics pourraient faire l’objet d’une modification des dispositions réglementaires.

Missions de la direction interministérielle du numérique de l’État

21 La Cour des comptes a rendu public le 16 mai une analyse du fonctionnement et de l’évolution des missions de la direction interministérielle du numérique de l’État au cours des exercices 2018-2022 [6]. Créée en novembre 2017, la Dinum est rattachée administrativement au ministère de la Transformation et de la Fonction publiques, mais placée sous l’autorité directe de la Première ministre. Elle a vu progressivement s’élargir son rôle de pilotage des réformes prioritaires du Gouvernement et de transformation des méthodes de l’action publique, notamment à travers l’organisation des comités interministériels de la transformation publique [7], la gestion du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) [8], la gestion d’outils de suivi puissants (Pilote, Services Publics +, Baromètre de l’action publique), des politiques prioritaires du Gouvernement (PPG) ou encore une offre interministérielle d’accompagnement en conseil.

22 Cela étant, la Cour souligne la nécessité de rationaliser certains dispositifs, de renforcer la coordination avec les administrations, ainsi que ses moyens de supervision et de communication. Dans le cadre de son enquête, la Cour des comptes formule onze recommandations :

Bilan annuel de l’application des lois

24 Le 24 mai 2023, le Sénat a publié son bilan annuel de l’application des lois [9], dont l’un des objectifs principaux consiste à évaluer le délai de parution des mesures d’application qui accompagnent la promulgation des textes. Fixé à six mois par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008, ce délai a été réaffirmé par la circulaire du 27 décembre 2022 relative à l’application des lois.

25 En préambule, le rapport rappelle que 64 lois ont été promulguées au cours de la session 2021-2022 – dont 45 après engagement de la procédure accélérée – et que 46 d’entre elles nécessitaient des mesures d’application. Deux évolutions notables apparaissent à la lecture du rapport sénatorial : la hausse du taux global d’application des lois, qui s’élève à 65 % [10] contre 57 % au cours de la session précédente ; la diminution du délai de prise des textes, d’une durée moyenne de 5 mois et 20 jours, contre plus de 6 mois lors de la précédente session. Significatives, les deux évolutions ne doivent pas masquer les nombreuses disparités dont fait mention le rapport. Ainsi, le taux d’application des lois d’origine parlementaire (56 %) apparaît-il bien inférieur au taux global d’application des lois (65 %), tout comme celui des amendements issus d’initiatives sénatoriales (57 %, contre 70 % des amendements en provenance de l’Assemblée nationale). Au-delà de cette « application à deux vitesses des dispositions législatives selon leur provenance » (p. 30), un écart important peut être constaté entre le taux de parution des arrêtés (42 %) et celui des décrets (72 %), tout comme entre les différentes commissions parlementaires : en 2021-2022, le taux d’application n’est par exemple que de 52 % pour les textes soumis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, et de 56 % pour la commission des affaires économiques.

26 Deux autres paradoxes sont mentionnés dans cette nouvelle édition du bilan annuel de l’application des lois. Le premier renvoie aux rapports demandés par les parlementaires au Gouvernement au détour d’un article de loi, dont le taux de remise ne s’élève qu’à 36 % : si ce taux est en augmentation de 15 % par rapport à la session précédente, il est nul pour les demandes de rapports émises par les Sénateurs et, de manière plus singulière, pour les rapports que le Gouvernement commande pour son propre compte. Le second paradoxe tient à l’augmentation du délai moyen de parution des décrets d’application des lois examinées après engagement de la procédure accélérée, qui s’élève à plus de six mois. En d’autres termes, comme le souligne la commission des affaires économiques du Sénat, « l’accélération de l’examen parlementaire des lois ne s’est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application » (p. 36).

Préfiguration de l’agence France Travail

27 Sous le titre « France Travail, une transformation de notre action collective pour atteindre le plein emploi et permettre ainsi l’accès de tous à l’autonomie et la dignité par le travail », le rapport de synthèse de la concertation de la mission de préfiguration France Travail présidée par Thibaut Guilluy, Haut-Commissaire à l’emploi et à l’engagement des entreprises a été rendu public au mois d’avril. Les propositions formulées visent à organiser les conditions de la collaboration et de l’efficacité collective de l’organisme France Travail, dans le cadre d’une gouvernance d’ensemble assurée par l’État, les collectivités et les partenaires sociaux. France Travail aura pour but d’être la porte d’entrée des personnes en recherche d’emploi. Dans cette nouvelle entité, les missions locales deviennent France Travail jeunes, et Cap emploi devient France Travail handicap [11].

Nouveau baromètre des politiques prioritaires du Gouvernement

28 La Première ministre a présenté le 3 mai en conseil des ministres un « nouveau baromètre des politiques prioritaires du Gouvernement », permettant de « suivre » l’avancement d’une soixantaine de politiques publiques. En fait, il s’agit d’une nouvelle version du « baromètre des résultats de l’action publique » qui avait été lancé en janvier 2021 par Amélie de Montchalin.

29 Via un site interactif [12], les citoyens ont la possibilité de suivre l’état d’avancement des réformes de manière territorialisée (au niveau national, par région ou département), par thématiques (agriculture, aménagement, etc.) et par grands axes, ces derniers, au nombre de quatre, correspondent à ceux mentionnés dans la feuille de route du Gouvernement : « Atteindre le plein emploi et réindustrialiser le pays » ; « Bâtir de nouveaux progrès et refonder nos services publics » ; « Planifier et accélérer la transition écologique » ; « Renforcer l’ordre républicain et encourager l’engagement ».

7^e comité interministériel de la transformation publique

30 Le 7^e comité interministériel de la transformation publique s’est tenu le 9 mai, près de 18 mois après la dernière réunion [13]. Trois axes ont été définis à cette occasion.

31 Le premier, « Renforcer les services publics fondamentaux », porte sur le déploiement de dispositifs déjà expérimentés et concerne principalement la justice, l’éducation et la santé, comme par exemple la procédure pénale numérique qui permet des gains de temps et une dématérialisation au bénéfice du justiciable et des agents, ou encore le Pass Sport pour faciliter l’accès des jeunes et étudiants boursiers au sport partout en France. Afin de relancer « une politique ambitieuse du numérique et de la donnée », les ministères actualiseront ou prépareront d’ici la fin de l’année leur feuille de route du numérique et de la donnée, au service d’une stratégie numérique de l’État commune et cohérente. Des projets phares d’exploitation de la donnée seront identifiés dans chaque ministère et pourront être accompagnés par la direction interministérielle du numérique.

32 Le second axe vise à assurer les fondamentaux des services publics. Pour simplifier la vie des Français, le Gouvernement adopte une nouvelle méthode centrée sur dix moments de vie [14] dont cinq d’entre eux seront améliorés d’ici la fin de l’année 2023 (entrée dans la vie étudiante, établissement de son identité, départ, vie ou retour de l’étranger, rénovation d’un logement, perte d’un proche). Par ailleurs, le déploiement de France services sera poursuivi avec 2 750 points de contact fin 2023, contre 2 600 actuellement et les 250 démarches essentielles en ligne feront l’objet d’un suivi renforcé pour garantir leur qualité et leur accessibilité avec un taux de satisfaction supérieur à 8 sur 10 avant l’été 2024.

33 Le troisième axe, « Une organisation pour tenir nos promesses », se focalise tout d’abord sur les mesures organisationnelles nécessaires pour mettre en œuvre la feuille de route du Gouvernement au plus près des Français. Cela passe d’abord par le pilotage des politiques publiques prioritaires au travers de leur l’impact pour les Français, le renforcement du pilotage des services déconcentrés de l’État, l’accroissement de leurs marges de manœuvre et la consolidation de la réforme de l’organisation territoriale de l’État. Une deuxième priorité vise les agents publics au travers de six engagements :

Baromètre 2022 de la complexité administrative et de la confiance en l’administration

35 La direction interministérielle de la transformation publique a rendu public le 24 mai l’édition 2022 du baromètre de la confiance et de la complexité administrative vis-à-vis des administrations par événement de vie. Ce baromètre, réalisé tous les 2 ans depuis 2008 par l’institut BVA auprès des usagers des services publics, est conçu comme un moyen de pilotage pour la DITP et les services publics concernés, le but affiché étant de « mettre en évidence les complexités administratives ressenties par les usagers et de proposer des actions correctives pour faciliter la vie des Français et renforcer ainsi leur confiance dans l’administration » [15].

36 Après la situation un peu atypique en 2020 en raison du contexte post-crise sanitaire et confinement, les principaux résultats du nouveau baromètre s’inscrivent dans le prolongement des précédents avec un niveau de complexité perçu, tout événement de vie confondu, en légère augmentation : 22 % des Français considèrent que leurs démarches administratives menées auprès des services publics sont très ou assez compliquées. Comme lors des points précédents, les démarches les plus fréquentes sont perçues comme les plus simples (par exemple, les impôts ou les démarches liées à la santé) et les événements qui étaient précédemment perçus comme les plus complexes le sont toujours (démarche pour les ressortissants étrangers, le handicap et la perte d’autonomie). À noter que la complexité perçue des démarches relatives au logement (aussi bien pour les locataires que pour les propriétaires) augmente significativement cette année, de même que les démarches liées à la précarité financière.

37 On retiendra par ailleurs que si la grande majorité des usagers ont confiance dans les services publics, et perçoivent majoritairement l’administration comme pouvant les conseiller et les aider en cas d’erreur, le sentiment de pouvoir commettre une erreur est toutefois élevé chez ces derniers notamment pour les événements perçus comme les plus complexes et touchant des populations fragiles (résidants étrangers, personnes âgées, dépendantes ou handicapées, etc.) et du fait du le manque d’informations reçues sur la marche à suivre pour corriger ces erreurs.

38 D’après le baromètre, le fait que l’image des services publics s’érode renverrait à une tendance qui touche toutes les institutions, et si l’image reste positive, des progrès demeurent à réaliser sur la relation des services publics envers leurs usagers, notamment sur le sens de l’écoute, l’équitabilité de traitement et le souhait de simplifier la vie des usagers. À leurs yeux, les principaux axes d’amélioration pour abaisser la complexité des démarches administratives auprès des services publics résident dans la réduction de la complexité des démarches et recherches sur Internet, ainsi que du nombre de documents et justificatifs à fournir [16].