• Administration et justice

• Sécurité intérieure

4 En matière de sécurité, la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (LOPMI) sera restée longtemps à l’état de projet avant d’être finalement promulguée le 24 janvier 2023 à l’issue d’une procédure accélérée. Elle transpose l’essentiel des propositions du Livre blanc (novembre 2020) et du Beauvau de la sécurité (février-septembre 2021). Il s’agit d’une loi de programmation qui, à ce titre, « détermine les objectifs de l’action de l’État (art. 34C) – on retiendra par exemple une augmentation significative du budget du ministère de l’Intérieur qui passera de 20,78 milliards d’euros en 2022 à 25,29 milliards en 2027. Toutefois, elle est courte – 29 articles annexés d’un rapport plus prolixe mais à la portée normative indéterminée –, en partie insuffisamment instruite aux dires du Conseil d’État lui-même (avis consultatif du 10 mars 2022, Ass., n° 404913, §4, 5 et 8), et composée de mesures hétéroclites modifiant pour l’essentiel le code pénal et de procédure pénale. C’est sous l’angle de l’atteinte aux libertés que celles-ci peuvent ainsi être analysées. On reviendra à cet égard sur les dispositions les plus sensibles.

5 L’« amende forfaitaire délictuelle », dispositif de sanction pénale créé par loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxi^e siècle sans procédure judiciaire contradictoire ni jugement, mais à la discrétion des agents verbalisateurs – alors même que l’infraction est bien inscrite au casier judiciaire – est largement étendue, notamment pour les infractions de « subversion politique » [1] comme le fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’établissements d’enseignement scolaire sans y être invité ou d’entraver ou de gêner la circulation. Alors que la Défenseure des droits (DDD) préconise tout bonnement de supprimer cette procédure (avis n° 22-02 du 3 octobre 2022 et décision-cadre n° 2023-030 du 30 mai 2023) et que la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a alerté sur le « risque d’arbitraire » engendré par la généralisation des amendes forfaitaires (comm. « Généralisation de l’amende forfaitaire délictuelle », 3 octobre 2022), le Conseil constitutionnel, qui valide la loi dans son ensemble, admet par une motivation minimaliste la constitutionnalité du dispositif et de l’extension de son champ (décision n° 2022-846 DC du 19 janvier 2023, §144). Selon le Gouvernement lui-même dans sa réponse à la DDD, 840 000 amendes forfaitaires ont déjà été délivrées depuis 2018.

6 La loi modifie également le code pénal pour prévoir l’extension du recours à la plainte en ligne qui n’est plus circonscrite à l’atteinte aux biens (art. 12).

7 Mesures censées « anticiper les menaces et les crises » (titre IV), les conditions de formation nécessaire à l’obtention de la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) sont abaissées – mis en application par décret n° 2023-345 –, la catégorie d’« assistant d’enquête » peu qualifié est créée et certaines compétences des OPJ sont dégradées au profit des simples agents de police judiciaire (art. 24).

8 Parallèlement, la loi prévoit un élargissement des compétences de ces agents « sous le contrôle » des officiers de police judiciaire ; les compétences des préfets, notamment pour « faire face aux crises hybrides » (chap. IV de la loi), sont également renforcées. Sur le billet qu’elle consacre à la loi, Roseline Letteron, professeure de droit public à Sorbonne Université, interpelle sur la possible intervention de l’exécutif dans la poursuite des enquêtes pénales par la généralisation des directions départementales de la police nationale sous le contrôle du préfet [2].

• Transparence de la vie publique, protection de la vie privée

• Vulnérabilité

17 La CNCDH dresse un bilan très critique au regard des enjeux pour les droits fondamentaux du second plan national d’action contre la traite des êtres humains (rapport 2019-2021, publié au JO le 23 janvier 2023), dénonçant « l’absence de portage politique et le manque de moyens » alors que seules trois des 45 mesures que comportait le plan ont été réalisées. La traite demeure appréhendée sous le prisme de l’exploitation sexuelle alors que cette vision oublie l’exploitation par le travail et celle des hommes ou des garçons (§§2, 3, 10, 23). Ce cloisonnement pourrait, selon le rapport, être dépassé avec la transformation de la Mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains en Délégation ministérielle dédiée aux formes d’esclavage moderne placée sous l’autorité de la Première ministre (§3, 103, 118), mission qui devrait être informée par un Observatoire national permanent rassemblant les données administratives du phénomène. Le rapport appelle à la création d’un budget spécifique dédié à la lutte contre la traite (§49) et regrette l’insuffisante implication du ministère de l’Éducation nationale qui ne l’a pas intégrée aux programmes scolaires (§23) et du ministère de l’Intérieur pour mettre en place une fiche de liaison permettant le mécanisme national d’identification et d’accompagnement des victimes (§52). En outre, les statistiques, qui faisaient état d’un faible nombre de titres de séjour octroyés pour traite, ont en 2021 rendu indistincts les titres délivrés pour traite et pour les victimes de violence conjugale, rendant illisibles leurs délivrances (§60). Le non-respect de l’ensemble des engagements conduit à une « défaillance majeure en matière de respect des conventions internationales ratifiées par la France » (§115).

18 Le projet de loi sur l’asile et l’immigration, loin de permettre par la régularité du séjour un début de sortie de la vulnérabilité, prévoyait de conditionner la délivrance d’un titre de séjour, non au suivi de cours, mais à l’acquisition d’un niveau de français. Le projet a été reporté (le Président de la République envisageait, le 22 mars, le découpage du projet de loi immigration en « plusieurs textes immigration » [3]), mais la circulaire envoyée parallèlement aux préfets le 8 février 2023 donne les orientations sur les conduites à adopter à l’avenir sur le sujet (« Priorités pour 2023 de la politique d’intégration des étrangers primo-arrivants », NOR : IOMV2303177J).

19 En outre, le projet de loi prévoyait encore de renforcer la lutte contre l’immigration clandestine au moment où, d’une part, l’incrimination de l’assistance purement humanitaire à l’entrée sur le territoire français est de nouveau contestée, cette fois devant la CEDH, après la confirmation par la chambre criminelle de la Cour de cassation de l’incrimination dudit « délit de solidarité » (25 janvier 2023, n° 21-86.839, au bulletin) – le principe constitutionnel de fraternité ne visant que le séjour et la circulation – et où, d’autre part, le contentieux de la légalité des subventions publiques aux associations (notamment SOS Méditerranée) venant au secours des migrants en mer pourrait conduire à remettre en cause tous les financements des collectivités à ces associations. Les juges, pour l’heure, interprètent différemment la manière dont l’activité de l’association porte ou non atteinte aux engagements internationaux de la France : la Cour administrative d’appel de Paris a annulé la subvention octroyée par la ville, le 3 mars 2023 (n° 22PA04811) quand la légalité de la subvention octroyée par le conseil régional de Nouvelle-Aquitaine a été confirmée (CAA, Bordeaux, 7 février 2023, n° 20BX04222).

20 Du côté des enfants, le Comité des droits de l’enfant a constaté, au sujet d’un mineur non accompagné dont l’évaluation sommaire de l’âge concluant que sa minorité ne pouvait être établie laissait le mineur à la rue et sans qu’il n’ait pu bénéficier d’une assistance, à la violation par la France de plusieurs dispositions de la Convention (CRC/C/92/D/130/2020 du 25 janvier 2023).

• Égalité des sexes

24 Les avancées et réformes politiques en faveur des femmes, encore traduites par des améliorations récentes en termes de droits, ne sont pas parvenues à contrarier « une société française qui demeure très sexiste dans toutes ses sphères » selon le rapport annuel 2023 du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (HCE) sur l’état des lieux du sexisme en France (Rapp. n° 2023-01-23-STER-55, 23 janvier 2023, p. 3), lequel constate que certaines formes de sexisme « s’aggravent » et qualifie la situation d’« alarmante » (p. 3). Constatant la permanence de représentations sexistes chez les jeunes (23 % des hommes de moins de 35 ans estiment par exemple qu’il faut parfois être violent pour se faire respecter (p. 22), et plus de la moitié ne voit pas le problème avec les images véhiculées par les contenus pornographiques), le rapport estime nécessaire d’introduire une obligation de résultat quant à l’application de la loi sur l’éducation à la sexualité et la vie affective, de créer une haute autorité indépendante pour lutter contre les violences sexistes en politique et de réguler les contenus numériques, car il lie cette aggravation aux représentations stéréotypées et dégradantes véhiculées notamment via les contenus pornographiques (« machine à broyer les femmes » selon le rapport de la Délégation aux droits des femmes du Sénat consacré à la question, rapp. n° 900, 27 septembre 2022, p. 40). Le début de régulation confié à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) quant à l’accès des mineurs à ces contenus, prévu par la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020, a été contesté par les éditeurs de sites, mais après les déclarations d’incompétence du juge administratif (CE, 3 janvier 2023, n° 466454 et n° 466455), la Cour de cassation a refusé de transmettre une QPC pour défaut de caractère nouveau ou sérieux de ces dispositions (Cass., 5 janvier 2023, n° 22-40.017). L’impératif de prévention via un travail sur les représentations et la régulation des contenus est complété, sur la période, par d’autres dispositions répondant aux impératifs de mesure des inégalités, d’assistance et de répression une fois certaines conséquences du sexisme constatées. Le législateur a complété les dispositifs existants par la mise en place d’une aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales « attribuée, servie et contrôlée par les organismes débiteurs des prestations familiales pour le compte de l’État » qui prend la forme d’un prêt à taux zéro ou d’un don (loi n° 2023-140 du 28 février 2023). Cette loi prévoit également l’adoption d’une loi de programmation pluriannuelle de lutte contre les violences faites aux femmes qui devait « détermine[r] la trajectoire des finances publiques en matière de prévention et d’accompagnement des femmes victimes de violence » avant le 1^er juillet (délai prévu à l’art. 3). Si le HCE appelle à une augmentation des moyens humains et financiers, la loi qui devait régulièrement permettre un bilan, pour ce seul domaine, n’a pas été votée dans le délai que le législateur s’était fixé. En termes d’indicateurs des inégalités, la direction générale de l’administration et de la fonction publique a pu établir qu’« en 2022, les femmes fonctionnaires qui travaillent dans un ministère sont payées en moyenne chaque mois 417 euros brut de moins que les hommes, soit un écart de 11 % », écart constaté à tous les niveaux hiérarchiques (Déborah Massis, Point stat, mars 2023). Sur le volet disciplinaire, le Conseil d’État a annulé une décision du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) en ce qu’elle ne qualifiait pas de harcèlement sexuel le comportement d’un enseignant-chercheur à l’égard de ses étudiantes qui en relevait, le blâme retenu par la juridiction n’étant pas proportionné aux fautes commises (CE, 10 mars 2023, n° 456602). Enfin, le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête dirigée contre la commune qui avait fait apparaître les femmes via le recours au point médian – « conseiller·e·s » et « président·e·s » – dans une plaque commémorative de la ville, les requérants arguant que cet usage de l’écriture inclusive ne relevait pas de la langue française imposée par les textes, ce que le tribunal a écarté (TA de Paris, 14 mars 2023, n° 2206681/2-1, Association Francophonie Avenir).

25 La reconnaissance de la diversité des sexes peut-elle également s’inscrire dans les actes d’état civil ? Le respect de l’identité sexuée, qui avait donné à la Cour européenne l’occasion de restreindre la marge d’appréciation des États lorsqu’un élément si intime de la vie privée était en jeu, connaît désormais des tempéraments importants. La Cour a en effet décidé, par deux fois, que la marge d’appréciation des États, faute de consensus européens, rendait conforme à l’article 8 d’abord, le caractère binaire des mentions relatives au sexe sur les actes d’état civil français opposé à une personne intersexuée par le droit français (CEDH, 31 janvier 2023, Y. c. France, n° 76888/17 – également en raison des modifications du droit interne qui s’en suivraient (§89-90)) ; ensuite, l’attribution à un parent trans d’un statut juridique de parent découlant de son sexe déclaré à la naissance et de sa fonction procréatrice afférente (CEDH, O.H. et G.H. c. Allemagne, n° 53568/18 et 54741/18 – également au nom de l’intérêt de l’enfant et de l’intérêt public).

• Liberté d’expression

26 Plusieurs décisions viennent dans la période conforter la liberté d’expression. Par un arrêt de Grande Chambre, la Cour européenne précise les contours de la protection des lanceurs d’alerte à l’occasion de la divulgation par un salarié français à un journaliste de documents confidentiels de son employeur privé relatifs aux pratiques fiscales des multinationales au Luxembourg. Selon la Cour, qui renforce sa jurisprudence Guja de 2008, « pourraient aussi […] relever [du champ des informations d’intérêt public susceptibles de justifier une alerte couverte par l’article 10] certaines informations touchant au fonctionnement des autorités publiques dans une société démocratique et provoquant, dans le public, un débat suscitant des controverses de nature à faire naître un intérêt légitime de celui-ci à en connaître. À cet égard, la Cour rappelle que, dans un système démocratique, les actions ou omissions du Gouvernement doivent se trouver placées sous le contrôle attentif non seulement des pouvoirs législatif et judiciaire, mais aussi de l’opinion publique » (§§138-139). Après examen concret des critères posés, la Cour conclut à la violation de l’article 10, la condamnation pénale du requérant ayant été disproportionnée (CEDH [GC], 14 février 2023, n° 21884/18, Halet c. Luxembourg). À l’inverse, l’Arcom pouvait, selon la Cour européenne, sanctionner la chaîne C8 en raison des initiatives de son animateur en ce que véhiculer une image stéréotypée des femmes ou des personnes homosexuelles ne relève pas de la liberté d’expression (CEDH, 9 février 2023, n° 58951/18 et 1308/19, C8 c. France) quand un ouvrage présentant des relations entre personnes de même sexe destiné aux plus jeunes ne peut faire l’objet d’une suspension ou d’un étiquetage le présentant comme nuisible au public de moins de 14 ans (CEDH [GC], 23 janvier 2023, Macatė c. Lituanie, n° 61435/19).

27 Sur le plan interne, l’activité de l’Action non-violente-COP21 (ANV-COP21), dont certains membres retiraient les portraits officiels du Président de la République dans les mairies afin d’alerter sur le changement climatique, a trouvé son épilogue judiciaire avec la confirmation par la Cour de cassation de la relaxe des « décrocheurs », l’incrimination de vol aggravé constituant une ingérence disproportionnée dans l’exercice de la liberté d’expression (Cass., crim., 29 mars 2023, n° 22-83.458).

• À signaler également

28 Dans ses conclusions 2022 publiées en mars 2023, qui couvrent la période 2017-2020, le Comité européen des droits sociaux adresse 5 demandes d’informations supplémentaires et fait 9 constatations de conformité et 9 constatations de non-conformité du droit français à la Charte sociale européenne. Sont ainsi visées les conditions de travail en détention (art. 4 de la charte) et notamment du travail à la pièce en ce qu’il ne prend pas en compte le temps de travail effectif mais la productivité. Les conditions de l’exercice du droit de grève dans le secteur public sont également déclarées non conformes à la charte en raison des restrictions liées à son déclenchement, qui devrait pouvoir passer par les syndicats non représentatifs, des restrictions touchant les écoles et les transports et de la règle du trentième indivisible applicable aux agents publics même pour les grèves de moins d’un jour (art. 6 §4).