Réforme des concours d’entrée

5 Le décret réforme, en premier lieu, les modalités et les conditions d’accès à l’INSP. Désormais, en effet, l’ex-ÉNA organise et forme non plus seulement les lauréats des concours qu’elle organisait classiquement jusque-là et qui sont désormais regroupés sous la terminologie de « voie générale » (soit le concours externe, le concours interne et le troisième concours), mais aussi les lauréats des concours des cadres supérieurs du Quai d’Orsay qui constituent une voie spécifique de l’INSP désignée « voie Orient » (soit, là aussi, un concours externe, un concours interne et la création, par ce même décret, d’un troisième concours) ; cette dernière voie est « organisée en sections géographiques et destinée à répondre aux besoins en compétences propres du ministère des Affaires étrangères ».

6 Par ailleurs, le décret rappelle les conditions d’éligibilité aux concours externes de la voie générale : il modifie à cette occasion celles du concours interne et du troisième concours. Pour le premier, la durée de service exigée est maintenue à quatre ans, mais « avec une appréciation effectuée au 1^er janvier de l’année du concours et non plus au 31 décembre de cette même année ». Concernant le second, la plage d’éligibilité est abaissée de huit à six années d’expérience professionnelle.

Réforme de la formation initiale

7 Outre les modalités d’admission et de préparation aux concours, le décret revoit la formation initiale. Le décret précise notamment que la formation initiale – qui alterne des périodes d’enseignements et de stages sur une durée totale comprise entre 18 et 24 mois – « a pour objet de permettre aux élèves d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice des fonctions relevant de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État, notamment en matière de conception, mise en œuvre et évaluation des politiques publiques, de méthodes de management et de pilotage des projets de transformation. Elle a également pour but de développer la culture commune de l’action publique ». Le texte ajoute qu’« elle est personnalisée pour tenir compte des connaissances et compétences acquises préalablement à l’entrée à l’Institut par l’élève, ainsi que de son projet professionnel », qu’« à cette fin, chaque élève bénéficie d’un accompagnement individuel » et que « l’acquisition de compétences fait l’objet d’une évaluation continue qui s’appuie sur un référentiel de compétences ».

8 Enfin, le texte crée un « comité d’aptitude » pour les élèves dont les résultats aux évaluations continues ou dont les conditions de suivi de la formation initiale « ne permettent pas de considérer comme acquises les compétences » nécessaires à l’exercice des fonctions dévolues aux corps de sortie de l’Institut. Composé de trois personnes qualifiées en raison de leur connaissance de la diversité des parcours au sein de la fonction publique (dont l’une préside le comité), d’une personne qualifiée en raison de son expérience dans les ressources humaines, et d’un psychologue du travail, il peut émettre un avis défavorable à la participation de l’élève à la procédure de sortie. Dans cette hypothèse, le comité « propose, soit le renouvellement total ou partiel de la formation initiale, soit qu’il soit mis fin à cette dernière ». Les décisions de « redoublement » (total ou partiel) de la formation à l’Institut sont prises par son directeur, les décisions de « renvoi » (définitif) de la formation sont prises par arrêté du Premier ministre.

Réforme de la procédure de sortie

9 Enfin, le décret refond la procédure d’affectation des élèves en sortie de l’Institut national du service public. Est donc supprimé le concours de sortie qui donnait lieu à un « amphi garnison » et permettait aux élèves, et tout particulièrement aux mieux classés, de choisir de manière quasi unilatérale leur administration d’affectation en fonction de leur classement. Ce dernier sera remplacé par une procédure dite d’« appariement » qui, selon la notice du décret, est créée en vue de « répond[re] à l’exigence d’une meilleure adéquation entre compétences détenues et recherchées en fin de formation initiale. Cette procédure permet de renforcer le lien entre, d’une part, les souhaits et les compétences détenues par les élèves et, d’autre part, les compétences attendues sur les postes qui seront proposés aux élèves par les administrations et institutions d’emploi ». À l’analyse, cette procédure s’apparente à un processus de recrutement assez classique en ce sens qu’il consiste pour l’administration à opérer un choix parmi une relative pluralité de candidatures. Elle s’en distingue toutefois essentiellement par les caractéristiques du dossier de candidature des élèves (qui, durant une première phase de la procédure, est anonymisé et comporte les évaluations de la scolarité à l’INSP) et par l’intermédiation et le contrôle d’une instance tierce [6] (appelée « commission de suivi ») tout au long de la procédure.

10 Dans le détail, quant à ses acteurs et quant à sa procédure, la nouvelle procédure de sortie se présente de la manière suivante.

11 Concernant les acteurs de la procédure, il importe de relever qu’entre les administrations recruteuses et les élèves appelés à être recrutés, s’intercalent la commission de suivi qui joue principalement un rôle de garant de l’impartialité (comme évoqué à l’instant [7]), mais aussi l’Institut qui joue principalement un rôle de soutien opérationnel. La commission de suivi est composée d’au moins quatre personnalités qualifiées en matière d’action publique et de ressources humaines nommées pour trois ans par arrêté du Premier ministre (parmi lesquelles le président, qui a voix prépondérante), du directeur général de l’administration et de la fonction publique, ainsi que du délégué interministériel à l’encadrement supérieur de l’État, ou leurs représentants, qui exercent les fonctions de vice-présidents. Le décret précise qu’elle « assure la régularité et le bon déroulement de cette procédure et est notamment chargée de garantir le respect des principes d’impartialité et d’égalité de traitement entre les élèves », comme c’était d’ailleurs déjà le cas antérieurement. Mais sa présence ne semble plus être seulement formelle puisque, désormais, « elle peut être saisie, à tout moment de la procédure, par les élèves ou par les administrations et institutions offrant des emplois » et surtout elle dispose désormais – comme nous le verrons – du pouvoir de « leur adresser des demandes et des recommandations ». L’Institut, quant à lui, assure essentiellement un rôle de transmissions des dossiers et des informations entre les administrations, les élèves et la commission de suivi.

12 Concernant le déroulement de la procédure, celle-ci voit se succéder de manière schématique deux grandes phases, l’une strictement écrite, et l’autre essentiellement orale.

13 La procédure s’ouvre classiquement par une phase proprement écrite (comportant trois étapes).

14 La première étape est, pour ainsi dire, celle de la publication, d’une part, du nombre des emplois offerts aux élèves dans chacun des corps et, d’autre part, des fiches de poste décrivant les caractéristiques de l’emploi (respectivement au moins six et quatre mois avant la fin de la scolarité). Le décret dresse la liste d’un ensemble d’informations que doit contenir ladite fiche de poste et, tout particulièrement, les critères de sélection « fondés sur l’adéquation entre l’emploi offert et le profil des élèves ». La Commission de suivi peut demander aux administrations de compléter ces informations ou recommander de les modifier.

15 La seconde étape est celle, d’une part, de la constitution d’un premier dossier de candidature établi conjointement par chacun des élèves et par l’Institut et, d’autre part, de sa transmission, par ce dernier, aux administrations concernées. Dans un premier temps chacun des élèves établit une liste des emplois choisis, classés par ordre de préférence [8] qu’il adresse à l’Institut, accompagné des éléments substantiels suivants : « les compétences qu’il estime avoir acquises avant la formation initiale et grâce à celle-ci, avec leur niveau de maîtrise », « la présentation de son projet professionnel », « des éléments de motivation sur les emplois pour lesquels il souhaite être auditionné ». Dans un second temps l’Institut établit pour chaque offre d’emploi choisie par l’élève un dossier anonymisé comportant les éléments substantiels évoqués à l’instant, accompagnés des « évaluations dont l’élève a fait l’objet pendant sa formation initiale ». « La commission de suivi peut demander aux élèves de compléter leur dossier » ou « de supprimer les éléments permettant leur identification » [9].

16 La troisième étape est celle, d’une part, de la pré-sélection, par les administrations et institutions, des candidatures, classées par ordre de préférence, qui donneront lieu à une audition de l’élève concerné et, d’autre part, de la communication de cette information, non plus à l’Institut, mais à la commission de suivi, laquelle « peut demander aux administrations et institutions de recevoir des élèves supplémentaires lorsque leur dossier le justifie au regard d’un emploi offert figurant sur leur liste de choix ».

17 S’ouvre ensuite la phase essentiellement orale (comportant, elle aussi, trois étapes).

18 La première étape de cette deuxième phase est celle, d’une part, de la constitution d’un second dossier de candidature par définition non anonymisé – comportant « un curriculum vitae et une lettre de motivation » rédigés par l’élève – et, d’autre part, de sa transmission, toujours par l’intermédiaire de l’Institut, aux administrations et institutions concernées.

19 La deuxième étape est celle, d’une part, des auditions et de la sélection, par les administrations et institutions, des candidatures, classées par ordre de préférence et, d’autre part, de la communication de cette information à la commission de suivi. Le décret précise que « les auditions sont menées, pour un emploi donné, selon des modalités identiques pour tous les élèves reçus. Elles sont conduites, simultanément ou consécutivement, par au moins trois personnes dont une n’appartenant pas aux services dans lesquels les emplois sont proposés ». À ce stade de la procédure, la commission de suivi s’assure, d’un côté, « que tous les élèves sont auditionnés au titre d’au moins trois emplois » [10] et, de l’autre, à ce que les administrations aient sélectionné « au moins huit » élèves [11] et « peut demander aux administrations et institutions de recevoir des élèves supplémentaires lorsque leur dossier le justifie au regard d’un emploi offert figurant sur leur liste de choix » [12].

20 La troisième étape est celle de l’appariement, autrement dit du choix définitif, lequel s’effectue en fonction des préférences des uns et des autres.

21 Si des élèves n’ont pas fait l’objet d’un appariement, la procédure est renouvelée (une ou deux fois) pour eux et pour les emplois restant disponibles. On notera que cette procédure est la même pour les élèves issus de la voie « générale » et ceux issus de la voie d’Orient, à ce détail près toutefois que ces derniers présentent des dossiers qui sont nominatifs (incluant dès le départ un curriculum vitae) et qu’ils sont auditionnés pour l’ensemble des postes qui leur sont réservés par le Quai d’Orsay. La procédure s’achève par la signature par les élèves d’un engagement à servir durant dix ans après leur nomination et l’affectation des élèves est prononcée par un arrêté du Premier ministre.

Rapport de l’Assemblée nationale sur la réforme du corps diplomatique

22 La réforme de la haute fonction publique prévue par la loi du 6 août 2019, à l’origine de la suppression du corps des conseillers des affaires étrangères et de celui des ministres plénipotentiaires, a suscité de vives réactions au sein du Quai d’Orsay – lequel a connu en juin 2022 [13] sa première grève depuis vingt ans – et au sein du Parlement, lequel a publié deux rapports d’information sur le sujet : l’un du Sénat qui – en juillet 2022 – demandait la suspension de la réforme [14] ; l’autre de l’Assemblée nationale qui – en janvier 2023 [15] et dont il sera fait état ici – demeure partagé entre deux visions, une première qui y voit une opportunité pour la diplomatie française et une seconde qui estime qu’elle nuira à sa qualité.

23 Pour rappel, à la suite de la mise en extinction progressive de deux corps d’encadrement supérieur du ministère des Affaires étrangères précités, les postes de diplomates qui leur étaient jusqu’ici réservés sont désormais ouverts à l’ensemble des administrateurs de l’État, au-delà des seuls postes d’ambassadeurs nommés à la discrétion du Président de la République. Ainsi, les administrateurs de l’État issus du nouvel INSP ou de l’un des quinze corps mis en extinction par la réforme, ainsi que les 2 600 administrateurs civils qui ont été versés au corps des administrateurs de l’État sans droit d’option, peuvent notamment être nommés aux postes d’ambassadeurs, de directeurs, de chefs de service, de sous-directeurs et de consuls généraux.

24 Par ailleurs, le concours d’Orient [16] de catégorie « A+ » – à distinguer du concours d’Orient de catégorie « A » permettant de recruter des secrétaires des affaires étrangères – sera désormais organisé, à partir de 2024, par l’INSP [17]. L’ex-ÉNA recrute et intègre donc désormais les lauréats de deux concours d’encadrement supérieur, le concours général des administrateurs de l’État d’une part, et le concours des conseillers des affaires étrangères « cadre d’Orient » d’autre part. Les diplomates formés après 2024 auront donc tous suivi la même scolarité à l’INSP, qu’ils soient issus du concours général ou bien du concours d’Orient. Une différenciation subsiste toutefois pour les lauréats de ce dernier concours : d’une part, ils suivront deux mois de formation supplémentaires à l’École pratique des métiers de la diplomatie (EPMD) – laquelle rassemble différents dispositifs de formation préexistants du ministère des Affaires étrangères [18] – ; d’autre part, ils seront affectés automatiquement au Quai d’Orsay, contrairement aux lauréats du concours général qui ne pourront le rejoindre que s’ils ont été choisis à l’issue de la procédure dite « d’appariement » (qui remplace l’actuel « classement de sortie »). Le Quai d’Orsay continue, en revanche, de recruter et de former les secrétaires des affaires étrangères, tous cadres confondus (« cadre général » et « cadre d’Orient »).

25 Enfin, la réforme affecte les carrières. Jusqu’à présent, les diplomates relevant de toutes les catégories avaient vocation à faire l’intégralité de leur carrière au Quai d’Orsay (la règle étant d’enchaîner successivement un poste en administration centrale et deux postes à l’étranger). Désormais, l’obligation de mobilité sera renforcée et les administrateurs de l’État affectés au Quai d’Orsay seront incités à servir au sein de plusieurs ministères. Le rapport fait état de l’opinion de la directrice générale de l’administration et de la fonction publique selon laquelle la portée de la mobilité imposée aux diplomates devrait, en pratique, être limitée, compte tenu de la nécessité de préserver la cohérence des carrières. En revanche, la situation des secrétaires des affaires étrangères resterait inchangée si ce n’est leurs perspectives de carrière, qui ne se situent plus dans le corps des conseillers des affaires étrangères, mais dans celui des administrateurs de l’État.

26 Le rapport souligne que le Quai d’Orsay a obtenu des garanties spécifiques au premier rang desquelles le maintien de la voie d’accès direct et spécifique au Quai d’Orsay que constitue le concours d’Orient (qui permet de recruter des personnes aux profils plus diversifiés, dotés de connaissances approfondies sur des langues rares et des civilisations). Par ailleurs, les secrétaires des affaires étrangères (non concernés par la réforme) bénéficieront d’un grade supplémentaire pour dérouler leur carrière. Ils seront en outre revalorisés avec la promesse de bénéficier « de modalités de passage dans le corps des administrateurs de l’État plus favorables à celles existant aujourd’hui pour passer dans le corps des conseillers des affaires étrangères » – avec la sélection exceptionnelle de 80 d’entre eux en 2023 et 2024, et la promotion de 20 d’entre eux chaque année à partir de 2025.

27 Les deux rapporteurs n’ayant pas réussi à s’accorder, ils livrent, l’un après l’autre, une lecture opposée de la réforme.

28 Pour le premier rapporteur, l’ouverture du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) à des personnels extérieurs demeure limitée aux métiers de l’influence et de la coopération : le développement et l’influence, les représentations permanentes auprès des organisations internationales, le consulaire et les fonctions support (ressources humaines, finances, immobilier et logistique). Les métiers politiques du MEAE sont en revanche beaucoup plus fermés à l’extérieur. Or, dans ce domaine, la diversité est un atout, notamment parce que la diplomatie a évolué et tend à devenir plus technique. La réforme permettra à ses yeux de décloisonner et de diversifier les carrières des hauts fonctionnaires en favorisant des parcours plus fluides au sein de l’administration de l’État. Cette évolution est utile pour la puissance publique, car la diversité des expériences est de nature à favoriser le renouvellement des regards des hauts fonctionnaires et l’acculturation réciproque des différents univers ministériels (une meilleure connaissance des territoires pour ceux qui sont issus de la diplomatie, et de l’international pour ceux qui n’en sont pas). L’intérêt principal de la réforme est de substituer une gestion par les compétences à une gestion par les corps. Les compétences des diplomates ne sont pas spécifiques au point de ne pouvoir être assumées par d’autres hauts fonctionnaires. Contrairement à des médecins ou des ingénieurs, les diplomates ont des compétences généralistes qui sont à la portée des autres hauts fonctionnaires. Les similitudes entre préfets et ambassadeurs illustrent la possibilité d’une plus grande circulation des hauts fonctionnaires puisque ces deux fonctions exigent d’incarner l’État, d’adopter un comportement irréprochable, de conserver une certaine neutralité, de prendre la parole en public et de développer des partenariats avec tous les acteurs d’un écosystème. Le pilotage des carrières des hauts fonctionnaires en fonction de leurs compétences, et non plus en fonction de leurs corps, permettra à l’État de mieux affecter les compétences dont il dispose en fonction de ses besoins. Le député précise que les hauts fonctionnaires issus d’autres ministères qui rejoindront le Quai d’Orsay seront uniquement ceux qui pourront justifier de compétences équivalentes. Cette capacité sera vérifiée par une « commission d’aptitude » qui est « instituée pour formuler un avis sur l’aptitude professionnelle des personnes candidates à une première nomination en qualité de chef de mission diplomatique ». Même si cet avis n’a qu’une valeur consultative, le Président de la République – disposant d’un pouvoir discrétionnaire sur la nomination des ambassadeurs – aura néanmoins certaines difficultés à s’écarter d’un avis très négatif, susceptible d'être divulgué dans la presse.

29 Pour le second rapporteur, la volonté d’ouverture est sans objet puisque le MEAE est déjà très ouvert : fin novembre 2022, 153 administrateurs de l’État ou agents de corps équivalents de niveau A+ venant d’une autre administration étaient affectés au MEAE, dont environ un cinquième était placé sur des postes situés dans le réseau à l’étranger. Cette ouverture vaut également pour les personnels qui composent l’encadrement supérieur du Quai d’Orsay : en effet, 20 % de l’encadrement du ministère n’est pas issu du corps diplomatique. Plus précisément, d’après les chiffres donnés par le Sénat, en 2019, 19 % des emplois d’ambassadeurs et 41 % des emplois de chefs de service étaient occupés par des personnels en détachement ou intégrés au MEAE. S’agissant des flux sortants, 16 % des agents d’encadrement supérieur du ministère étaient en mobilité extérieure. Le rapporteur ajoute que la suppression du classement de sortie de l’INSP risque de renforcer l’endogamie sociale puisque les administrations, désormais en situation de choisir leurs recrues, seront en effet tentées de choisir des candidats qui leur ressemblent.

30 Ensuite, le métier diplomatique est spécifique de sorte qu’il ne peut être exercé de la même manière par n’importe quel haut fonctionnaire de l’État (il suppose une psychologie particulière). Il se distingue par la fréquence de l’expatriation, l’exposition à des contextes culturels différents, parfois marqués par une forte insécurité (comme en Afrique et au Moyen-Orient), où la conciliation entre la vie privée et la vie professionnelle est difficile (comme en atteste le taux de divorce des diplomates). Il se distingue également par son aptitude à la gestion des crises (« qui sont moins codifiées et plus difficiles à gérer que celles qui se déroulent sur le territoire national ») et la capacité à assumer un rôle d’ensemblier interministériel de l’action extérieure de l’État. Par ailleurs, les garde-fous prévus par la réforme sont considérés comme insuffisants pour limiter le risque lié au « fait du Prince » : « l’examen des compétences pourra être neutralisé par les réseaux et les rapports de force » ; « le filtre de la commission d’aptitude pour les primo-ambassadeurs risque d’être contourné de la même manière que le sont les différents comités de nomination aujourd’hui » ; de même, « les avis ne sont pas toujours suivis par l’exécutif » [19]. La réforme risque ainsi de favoriser les administrateurs de l’État qui seront gérés par des ministères plus puissants et qui disposeront donc de réseaux plus efficaces pour les promotions [20]. Le rapporteur dénonce une fragilisation des « perspectives professionnelles des diplomates » qui « seront confrontés à un renforcement de la concurrence sur les postes qui leur étaient auparavant attribués ». Il craint également qu’avec la nouvelle gestion interministérielle par les compétences, l’État ne soit pas en mesure d’assurer une gestion rationnelle de ses agents en fonction de leurs compétences et déplore que l’obligation pour chaque ministère de garder en gestion ses effectifs en mobilité sortante pendant une période de six ans ne soit assortie d’aucune garantie de réintégration des personnels diplomatiques au MEAE après une mobilité à l’extérieur.

31 Par-delà ces divergences et les recommandations respectives de l’un et de l’autre, les rapporteurs s’accordent sur deux points. Premièrement, ils regrettent tous les deux que la réforme n’impose aucune condition d’ancienneté pour l’accès au poste de chef de mission diplomatique, contrairement à ce qu’elle prévoit pour les préfets (qui ont obtenu que les deux tiers des postes de préfet soient occupés par des personnes ayant au moins cinq années d’expérience sur des fonctions territoriales d’encadrement, dont au moins trois ans en qualité de sous-préfet, ce qui consolide la notion de filière préfectorale). Ils préconisent que l’accès aux postes d’ambassadeur soit, comme pour les postes de préfet, conditionné au fait d’avoir exercé, pendant une période minimale, des fonctions de « numéro 2 » de mission diplomatique (pour le premier rapporteur, cette expérience devrait être d’au moins trois ans [21] ; pour le second rapporteur, une première expérience en administration centrale doit être exigée pour les agents intégrant le Quai et une expérience dans un pays de difficulté intermédiaire doit l’être pour tous les agents y compris ceux du MEAE [22]). Deuxièmement, ils appellent à une action de communication visant à revaloriser l’image et le métier des diplomates à travers notamment – signe des temps – le soutien apporté à la réalisation d’une série télévisée sur la diplomatie.

Rapport des états généraux de la diplomatie

32 Le 15 mars 2023, l’ambassadeur Jérôme Bonnafont a présenté à la ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, le rapport des états généraux de la diplomatie [23] que la ministre, en septembre 2022, avait lancés à la suite de l’annonce faite par le Président de la République pour tenir compte de la grève de juin 2022 (précédemment évoquée) et qui correspondait à une revendication des agents. L’objectif de l’exercice était de faire remonter par différents moyens (questionnaires anonymes, auditions, ateliers, etc.) un témoignage fidèle, des agents, mais aussi de toutes les parties prenantes de la diplomatie française, sur l’évolution des missions et des métiers diplomatiques et consulaires. Le rapport comprend donc deux séries d’informations : une synthèse des résultats de la consultation et une liste de recommandations. La moitié d’entre elles portent sur les ressources humaines. Le rapport demande d’adapter la gestion des ressources humaines à la nouvelle donne issue de la réforme de la haute fonction publique (notamment quant à l’exigence d’une formation ou une expérience à l’étranger pour l’accès aux plus hauts postes) ; sécuriser les carrières agents A et A+ en tenant compte des nouvelles réglementations et continuer à offrir des mobilités verticales aux agents B et C ; renforcer les effectifs et consolider les missions de la direction des ressources humaines ; créer un mécanisme de gestion individualisée des agents ; engager une réflexion sur le volume des agents titulaires, en prenant en compte les besoins de long terme ; revoir la doctrine de recrutement, d’affectation et de gestion des contractuels en administration centrale et des agents de droit local en poste ; définir un plan de revalorisation de la situation des agents de droit local pour plus de cohésion et de rayonnement ; accompagner davantage les agents dans leur expatriation et à leur retour, améliorer la qualité de vie au travail des agents et l’équilibre de vie professionnelle et personnelle, renforcer les compétences qui forment le cœur du métier (langue, négociation, questions européennes, etc.) et lancer une réflexion sur les nouveaux besoins ; transformer l’École pratique des métiers de la diplomatie pour en faire la matrice de l’enrichissement des compétences des agents du ministère ainsi qu’un outil d’influence et de rayonnement à vocation interministérielle et internationale ; continuer de promouvoir une meilleure représentation des femmes et plus largement de la « diversité », ainsi qu’une plus grande inclusion des personnes porteuses de handicap.