Protection des élus contre les agressions – Une loi du 24 janvier 2023 et une circulaire explicative du 10 février 2023

1 La loi du 24 janvier 2023 visant à permettre aux assemblées d’élus et aux différentes associations d’élus de se constituer partie civile pour soutenir pleinement, au pénal, une personne investie d’un mandat électif public victime d’agression [1] modifie l’article 2-19 du code de procédure pénale. L’article ainsi modifié prévoit qu’en cas d’agressions ou de diffamation commises à l’encontre d’une personne investie d’un mandat électif public en raison de ses fonctions ou de son mandat, peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile, si l’action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou par la partie lésée, et avec l’accord de cette dernière ou, si celle-ci est décédée, de ses ayants droit :

3 Il en est de même lorsque ces infractions sont commises sur le conjoint ou le concubin de l’élu, sur le partenaire lié à celui-ci par un pacte civil de solidarité, sur les ascendants ou les descendants en ligne directe de celui-ci ou sur toute autre personne vivant habituellement à son domicile, en raison des fonctions exercées par l’élu ou de son mandat. »

4 Le ministre de la Justice, garde des Sceaux, a ultérieurement adressé le 10 février 2023 aux parquets une nouvelle circulaire concernant les agressions d’élus [2] : l’objectif de cette circulaire est de leur présenter les dispositions de la loi du 24 janvier 2023 précitée, élargissant les possibilités pour les assemblées et associations d’élus de se constituer partie civile.

Transfert de compétences

5 Par une décision ministérielle du 4 janvier 2023 prise en application de la loi du 21 février 2022 dite « loi 3DS », le ministre délégué chargé des Transports a arrêté la liste des routes et autoroutes qui feront l’objet, en 2023, soit d’un transfert aux départements ou métropoles volontaires, soit d’une mise à disposition à une région à titre expérimental. Le transfert aux départements et aux métropoles portera sur des axes routiers structurants pour les déplacements de proximité ; les régions, autorités organisatrices de la mobilité, pourront proposer à leurs concitoyens des approches multimodales de mobilité durable, dans la continuité de la loi d’orientation des mobilités de 2019. Des critères de cohérence d’itinéraires, de cohérence des moyens d’exploitation et de maintenance, des conditions d’exploitation ont présidé au choix des collectivités bénéficiaires. Au total, 16 départements (Aveyron, Bouches-du-Rhône, Côte d’Or, Haute-Garonne, Gers, Isère, Lot, Maine-et-Loire, Mayenne, Haute-Marne, Moselle, Pyrénées-Orientales, Rhône, Haute-Saône, Seine-et-Marne, Vaucluse) et 3 métropoles (Dijon, Toulouse et Lyon) se verront transférer un linéaire cumulé de 1 360 kilomètres du réseau routier national, tandis que les régions Auvergne-Rhône-Alpes, Grand-Est et Occitanie pourront se voir confier, à titre expérimental, la responsabilité de la gestion de près de 1 640 km d’autoroutes et routes nationales, dans des conditions prévues par convention avec l’État. Le réseau routier national continuera à être géré par l’État et sera constitué de 8 700 km auxquels s’ajoutent les 9 200 km d’autoroutes concédées [3].

Des dispositions de la LOPMI concernant les collectivités territoriales

6 La loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (dite « loi LOPMI »), qui a été publiée au Journal officiel le 25 janvier 2023 après la censure partielle du Conseil constitutionnel [4], renforce significativement la présence et les modalités d’action des forces de l’ordre nationales dans les territoires et comporte également quelques dispositions intéressant les collectivités. Cette loi augmente en effet sensiblement le budget du ministère de l’Intérieur, de l’ordre de 15 milliards d’euros, en vue de permettre un renforcement des forces de l’ordre et des services dans les territoires, au moyen de la mise en place de 200 nouvelles brigades de gendarmerie en zone rurale ou périurbaine, via la réouverture des sous-préfectures dans ces zones, ou encore le triplement des crédits dédiés au cofinancement des projets de « vidéoprotection » des communes.

7 S’agissant des collectivités, la loi s’inscrit dans la continuité du « Livre blanc sur la sécurité intérieure » publié en 2020 [5], dont l’objectif était de « recréer les conditions de la confiance entre la population et les forces de sécurité », « d’assurer la cohérence de l’ensemble des acteurs du continuum de la sécurité », ainsi que de « conforter le rôle du maire et des polices municipales dans la sécurité du quotidien ».

8 La LOPMI aborde le continuum de sécurité dans un rapport annexé à la loi et adopté par les parlementaires. Dans ce rapport, l’État y exclut une expansion supplémentaire des polices municipales et des gardes champêtres en raison d’un risque d’inconstitutionnalité de cette dernière. Ledit rapport précise en revanche qu’il conviendra plutôt de « mieux structurer les partenariats » en créant une nouvelle direction des « partenariats chargée de l’animation du continuum de sécurité », dont la vocation sera de multiplier les conventionnements, notamment « les contrats de sécurité intégrés qui constituent un cadre de pilotage important des politiques de sécurité pour les maires, les préfets et les procureurs de la République ».

9 Certaines dispositions de la LOPMI étendent relativement les compétences des agents de police municipale. L’article 21 du code de procédure pénale modifié par la loi rend en effet compétents les agents de police municipale pour constater les contraventions d’outrage sexiste et sexuel, définies à l’article 621-1 du code pénal, étant précisé que les faits étant désormais constitutifs d’un délit en cas de circonstance aggravante, les agents précités sont également compétents pour constater l’infraction. Est aussi étendu le champ de la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle, qui concernera désormais de nombreuses infractions de nature à relever de la compétence de la police municipale : les infractions en matière de transports (dont le délit d’entrave à la circulation automobile, les atteintes à la circulation des trains, ou encore la violation des règles au chronotachygraphe en matière de transport routier) ; les infractions liées à la détention de certains chiens (en particulier, les chiens d’attaque) ; les infractions de chasse irrégulière avec circonstances aggravantes ou récidive, étant observé qu’en la matière, seuls les gardes champêtres seront autorisés à dresser le procès-verbal, à l’exclusion des agents de police municipale.

Territoire des îles Wallis et Futuna

10 Dans un rapport du 25 janvier 2023, la Cour des comptes a réalisé une étude sur le territoire des îles Wallis et Futuna. La Cour rappelle que, par son éloignement, son histoire et ses spécificités statutaires, le territoire des îles Wallis et Futuna se distingue des autres collectivités d’outre-mer. Ces îles ont rejoint la France en 1888 dans le cadre d’un protectorat, avant d’être intégrées à la République par la loi du 29 juillet 1961, qui leur conserve de nombreuses particularités. Son statut, à l’assise constitutionnelle fragile, est resté quasi inchangé depuis lors, et les spécificités locales doivent être conciliées avec les exigences d’une gestion efficiente des deniers publics. Le financement de l’État, dont dépend fortement le territoire, contribue pour plus de 200 millions d’euros par an au fonctionnement et à l’investissement des îles, qui bénéficient également d’environ 25 millions d’euros de recettes fiscales locales. En matière d’investissement, la dépense publique se heurte à de nombreuses difficultés. L’action publique doit également composer avec la gestion coutumière de la ressource foncière. L’absence de stabilité des droits fonciers réels constitue un obstacle majeur à la réalisation d’équipements publics, comme au développement de l’initiative entrepreneuriale. La gestion budgétaire en est affectée, en engendrant, faute de pouvoir réaliser ces équipements, un niveau élevé de restes à payer pour le budget de l’État et des restes à réaliser substantiels dans le budget du territoire. Les besoins de ce territoire de 11 000 habitants sont réels, tant en matière de fourniture de services publics de qualité que pour faire face aux défis du vieillissement ou de la réduction des inégalités. L’effort de solidarité nationale doit pouvoir s’appuyer sur un cadre juridique approprié pour la gestion de la ressource foncière et s’accompagner d’une participation accrue du territoire aux besoins de financement et à la réduction des inégalités. La Cour formule neuf recommandations :

Éthique publique en matière de notes de frais des agents publics et des élus locaux

12 Dans une décision du 8 février 2023 (CE, 8 février 2023, M. B.A., req. n° 452521) qui sera mentionnée aux tables du Recueil Lebon, le Conseil d’État considère que des notes de frais et reçus de déplacements, ainsi que des notes de frais de restauration et reçus de frais de représentation d’élus locaux ou d’agents publics, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions et sous les réserves prévues par les articles L. 300-2, L. 311-1, L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). La communication des notes de frais et des reçus des déplacements, des notes de frais de restauration, ainsi que des reçus des autres frais de représentations engagés qui ont trait à l’activité d’un élu local dans le cadre de son mandat et des membres de son cabinet dans le cadre de leurs fonctions, ne saurait en effet être regardée comme mettant en cause la vie privée de ces personnes. En outre, la communication des mentions faisant le cas échéant apparaître l’identité et les fonctions des personnes invitées ne porte pas davantage atteinte, par principe, à la protection de la vie privée de ces autres personnes. Il appartient, cependant, à l’autorité administrative d’apprécier au cas par cas, à la date à laquelle elle se prononce sur une demande de communication si, eu égard à certaines circonstances particulières tenant au contexte de l’événement auquel un document se rapporte, la communication de ces dernières informations ou celle du motif de la dépense serait de nature, par exception, à porter atteinte aux secrets et intérêts protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du CRPA, justifiant alors leur occultation.

Règles applicables à l’entretien professionnel des agents territoriaux

13 Par un arrêt Mme B. c/ Commune de Saint-Denis, en date du 8 février 2023 (req. n° 21PA05129), la cour administrative d’appel de Paris a rappelé un certain nombre de règles applicables à l’évaluation professionnelle des fonctionnaires territoriaux, à l’occasion d’un litige concernant un agent territorial des écoles maternelles (ATSEM) de première classe de la commune de Saint-Denis. S’agissant d’abord du délai de recours contentieux, le juge d’appel a précisé qu’il court à compter de la notification du compte rendu d’entretien visé par l’autorité territoriale : la notification du compte rendu non visé par cette dernière ne fait donc pas courir le délai de recours contentieux ; aux termes en effet de l’arrêt rendu, il résulte des dispositions de l’article 6 du décret du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur des fonctionnaires territoriaux « que la notification du compte rendu d’entretien professionnel, alors qu’il n’a pas encore été visé par l’autorité territoriale, n’est pas de nature à faire courir le délai de recours contentieux imparti au fonctionnaire pour saisir le juge de l’excès de pouvoir ». La cour a ensuite précisé que la circonstance selon laquelle le compte rendu d’entretien ne mentionne pas le nom et le prénom de l’un des signataires est sans incidence sur sa légalité dès lors que le signataire est identifiable par l’agent. La cour a en outre jugé que si, en vertu de l’article 3 du décret du 16 décembre 2014, les résultats professionnels de l’agent sont appréciés au regard des objectifs qui lui ont été assignés, l’existence d’une fiche de poste satisfait à cette obligation. Elle a enfin rappelé que l’évaluation peut être défavorable au regard de la manière de servir de l’agent, quand bien même les compétences professionnelles et techniques de celui-ci seraient pour partie acquises.

Évolution des règles de recrutement pour la police municipale et la filière médicosociale

14 Ont été publiés au Journal officiel du 16 février 2023 deux décrets du 15 février 2023 [6] modifiant des dispositions relatives aux conditions de recrutement dans la fonction publique territoriale et entrés en vigueur le lendemain de leur publication.

15 Le décret n° 2023-95 a pour objet de faciliter les recrutements dans les cadres d’emplois de la police municipale : pour cela, il prévoit tout d’abord une dispense totale de formation pour les fonctionnaires membres des trois corps de la police municipale de Paris ayant déjà satisfait à cette obligation et accueillis en détachement dans une autre commune dans un cadre d’emplois équivalent ; il insère un dispositif d’épreuve adaptée du concours externe de directeur de police municipale pour les titulaires d’un doctorat ; il aligne en outre le régime des tests d’évaluation du profil psychologique pour les chefs de service de police municipale sur celui applicable aux agents et aux directeurs de police municipale ; il prévoit enfin que l’accès aux cadres d’emplois de la police municipale est réservé aux personnes qui possèdent la nationalité française ; par ailleurs, pour la filière médico-sociale de la fonction publique territoriale, le décret précise les conditions d’organisation des concours et supprime la mention d’un concours « sur titres » pour le cadre d’emplois des agents sociaux territoriaux, dans la mesure où seul un niveau de diplôme est exigé pour accéder à ce cadre d’emplois.

16 Quant au décret n° 2023-96, il a pour objet d’insérer un dispositif d’épreuve adaptée au concours externe de directeur de police municipale, pour les titulaires d’un doctorat ; il aligne par ailleurs le régime des tests d’évaluation du profil psychologique pour les chefs de service de police municipale sur celui applicable aux agents et aux directeurs de police municipale.

Commande publique – Dématérialisation des copies de sauvegarde

17 La Direction des affaires juridiques (DAJ) de Bercy a lancé le 3 février 2023 une consultation publique relative au décret n° 2022-1683 du 28 décembre 2022 [7] autorisant les candidats et les soumissionnaires à un marché public à transmettre la copie de sauvegarde de leurs documents par voie dématérialisée. Depuis le 1^er janvier 2023, en application dudit décret, est désormais possible la dématérialisation de la copie de sauvegarde des candidatures ou des offres. Le décret précité a en effet apporté plusieurs modifications au code de la commande publique, parmi lesquelles cette nouvelle mesure de dématérialisation. Le texte précise que « les candidats ou soumissionnaires peuvent adresser à l’acheteur une copie de sauvegarde des documents transmis par voie électronique » et que « cette copie ne peut être prise en considération que si elle est parvenue à l’acheteur dans le délai prescrit pour le dépôt, selon le cas, des candidatures ou des offres. » Le projet d’arrêté qui doit apporter des précisions sur la mise en œuvre de cette disposition a donc été mis en ligne par la DAJ [8] : il prévoit que « le candidat ou le soumissionnaire peut faire parvenir une copie de sauvegarde dans les délais impartis pour la remise des candidatures ou des offres soit sur un support papier ou sur support physique électronique, soit par voie électronique lorsque l’acheteur ou l’autorité concédante l’autorise dans les documents de la consultation. La copie de sauvegarde transmise à l’acheteur ou à l’autorité concédante sur support papier ou sur support physique électronique doit être placée dans un pli comportant la mention « copie de sauvegarde » ; il précise en outre que « la copie de sauvegarde adressée par voie électronique est transmise au moyen d’outils et de dispositifs conformes aux exigences minimales des moyens de communication électronique prévus par les dispositions de l’arrêté du 22 mars 2019 relatif aux exigences minimales des moyens de communication électronique utilisés dans la commande publique (annexe 8 du code de la commande publique). » Ce texte a été ouvert à la consultation publique jusqu’au 17 février 2023.

Commande publique – Un guide méthodologique mis à la disposition des collectivités en matière de SPASER

18 Un guide méthodologique sur la mise en œuvre et le suivi des schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER) a été rédigé par le groupe de travail Achat public de France urbaine et mis à la disposition des collectivités en mars 2023.

Commande publique – Modification du régime d’exclusion des candidats

19 La loi du 9 mars portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne [9] a modifié certaines dispositions du code de la commande publique (CCP) relatives à l’exclusion des candidats condamnés au pénal, et a ainsi pris en compte un arrêt du Conseil d’État qui avait appelé à l’édiction de dispositions respectant le droit européen. Par une décision Vert Marine du 12 octobre 2020 (n° 419146) [10], le Conseil d’État a jugé que les dispositions du CCP étaient incompatibles avec les articles 38 et 57 des directives du 26 février 2014 relatives à l’attribution de contrats de concession (2014/23/UE) et à la passation des marchés publics (2014/24/UE) en ce qu’elles ne permettaient pas à un opérateur économique, condamné par un jugement définitif pour l’une des infractions au code pénal ou au code général des impôts énumérées aux articles L. 2141-1 et L. 3123-1, de démontrer sa fiabilité, malgré ce motif d’exclusion.

20 L’article 15 de ladite loi met en effet en conformité le CCP avec les exigences européennes en prévoyant, pour les opérateurs économiques condamnés définitivement pour l’une des infractions énumérées aux articles L. 2141-1 et L. 3123-1 précités, un mécanisme dit « d’auto-apurement ». Ce mécanisme consiste à permettre à un candidat, en dehors de l’hypothèse où une peine complémentaire d’exclusion des marchés publics a été prononcée à son encontre, de fournir des preuves qu’il a pris des mesures pour corriger les manquements pour lesquels il a été définitivement condamné (versement d’une indemnité en réparation du préjudice causé, collaboration active avec les autorités chargées de l’enquête, adoption de mesures concrètes propres à régulariser sa situation et à prévenir une nouvelle infraction pénale). En fonction de la gravité de l’infraction et des circonstances particulières dans lesquelles elle a été commise, il appartient à l’acheteur ou à l’autorité concédante de décider si les mesures prises par le candidat sont suffisantes pour lui permettre de participer à la procédure de passation du marché ou du contrat de concession.

21 Par souci de cohérence et de lisibilité du code, un mécanisme « d’auto-apurement » commun aux exclusions de plein droit, prévues respectivement aux articles L. 2141-1, L. 2141-4 et L. 2141-5 pour les marchés et aux articles L. 3123-1, L. 3123-4 et L. 3123-5 s’agissant des contrats de concession, a été institué. Le dispositif d’auto-apurement prévu pour les exclusions à l’appréciation de l’acheteur ou de l’autorité concédante a également fait l’objet de modifications semblables propres à assurer une pleine transposition des directives précitées.

Fin de la suspension du jour de carence et des autorisations spéciales d’absence

22 Le décret n° 2023-37 du 27 janvier 2023 [11] met un terme, à compter du 1^er février 2023, à la délivrance d’arrêts de travail dérogatoires aux assurés se trouvant dans l’impossibilité de continuer à travailler, y compris à distance, en cas de contamination par le Covid-19 établie par un examen inscrit à la nomenclature des actes de biologie médicale afin de limiter la propagation de l’épidémie de covid. La mise à jour en date du 31 janvier 2023 de la foire aux questions de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) concernant la gestion de la crise sanitaire [12] en tire les conséquences, en précisant qu’en premier lieu, le 1^er février 2023 marque la fin de l’arrêt maladie automatique pour infection et, de ce fait, la fin de la suspension de la journée de carence, et qu’en second lieu, les autorisations spéciales d’absence (ASA), dont pouvaient bénéficier jusqu’ici les agents dits « vulnérables », se sont arrêtées le 28 février 2023.

Catastrophes naturelles

23 Afin de renforcer l’efficacité et l’équilibre du régime des catastrophes naturelles, un décret du 30 décembre 2022 [13] entré en vigueur le 1^er janvier 2023 prévoit quatre grandes catégories de règles. Tout d’abord, il précise les exigences formelles et procédurales des décisions de reconnaissance ou de non-reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, qui sont contenues dans le code des relations entre le public et l’administration. Ensuite, il détaille les règles de composition, d’organisation et de fonctionnement de la commission nationale consultative des catastrophes naturelles et de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, qui sont deux institutions centrales du régime des catastrophes naturelles. Par ailleurs, le souscripteur d’un contrat d’assurance habitation couvrant sa résidence principale ayant désormais le droit à la prise en charge de ses frais de relogement d’urgence dès lors que celle-ci a été rendue impropre à l’habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d’hygiène, le décret énonce les conditions de mise en jeu de cette garantie ainsi que son étendue. Enfin, le décret réforme les règles applicables aux franchises qui doivent être obligatoirement prévues dans les contrats d’assurance. Les règles applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements sont, elles, inchangées.

Finances des communes rurales

24 Dans son numéro 170, le Bulletin d’information statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL), consacré aux finances des communes rurales en 2022, montre que les recettes et dépenses de fonctionnement par habitant des 30 772 communes rurales sont deux fois plus faibles que celles des communes urbaines. En matière de dépenses de fonctionnement, l’écart entre les communes urbaines et les communes rurales provient principalement des frais de personnel. L’épargne brute est similaire entre les communes, mais les ratios financiers traduisent une situation financière plus satisfaisante dans le milieu rural. Les dépenses et recettes d’investissement par habitant sont assez proches entre les communes urbaines et les communes rurales. Toutefois, ces dernières présentent un taux d’autofinancement plus élevé que dans les communes urbaines (90 % contre 76 %), un endettement plus faible (593 € par habitant contre 1 064 € par habitant) et donc un délai de désendettement plus court (3,4 ans contre 5,7 ans). Cette situation favorable recouvre cependant des disparités de profils.

Bilan de l’expérimentation sur la certification des comptes

25 La Cour des comptes a publié, le 5 janvier 2023, un rapport sur le « Bilan final de l’expérimentation de la certification des comptes locaux ». La loi du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », avait confié à la Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales des comptes, la responsabilité de conduire une expérimentation des dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités locales, et d’établir les conditions préalables et nécessaires à la certification de ces comptes. La Cour dresse le bilan définitif de cette expérimentation, conduite depuis 2016 sur la base d’une convention entre le Premier président et les ordonnateurs des 25 collectivités volontaires. La Cour est d’avis que toutes les collectivités devraient adopter une démarche de fiabilisation de leurs comptes dont la certification par un auditeur externe ne s’imposerait qu’aux plus importantes d’entre elles. Afin que l’intervention de cet auditeur externe soit pleinement utile, elle estime nécessaire de faire progresser au préalable de manière substantielle la fiabilité des comptes de l’ensemble des entités publiques locales dans tous les domaines identifiés par la loi, qu’il s’agisse des normes comptables, des états financiers, du contrôle interne, des systèmes d’information. Ces progrès nécessitent des évolutions profondes du cadre légal et réglementaire qui régit la tenue des comptes publics locaux. Enfin, au regard de l’ampleur des évolutions et du temps nécessaire au changement de culture de gestion qu’elle implique, la Cour conclut que la mise en œuvre de l’obligation de fiabilisation devrait être progressive afin que les collectivités concernées en tirent pleinement les avantages que l’expérimentation a mis en lumière.

Politique de la ville – Fixation des montants de la dotation pour 2023

26 Dans une circulaire publiée le 20 mars 2023 [14], le gouvernement a communiqué sur les nouveaux critères d’éligibilité de la dotation politique de la ville (DPV), dans la mesure où deux des trois critères d’éligibilité des communes à la DPV évoluent en effet par rapport à 2022, et a donné les montants qui seront distribués aux départements pour 2023 ; cette circulaire donne également la liste des communes éligibles.