Le consensus grandissant sur l’efficacité de l’aide et les capacités

1Dans les examens de l’efficacité de l’aide, le renforcement des capacités est invariablement considéré comme l’un des aspects les plus importants tant pour les donneurs que pour les pays partenaires. La «Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide » de 2005 souligne la nécessité d’accroître sensiblement le soutien apporté aux efforts conduits par les pays partenaires pour renforcer la gouvernance et améliorer la performance au regard du développement. Dans ce contexte, la Déclaration préconise de faire du renforcement des capacités un objectif explicite des stratégies nationales de développement et de lutte contre la pauvreté. Les rapports établis au titre du Projet du millénaire des Nations Unies et ceux de la Commission économique pour l’Afrique, entre autres, en appellent à la communauté internationale pour qu’elle traite le dossier du renforcement des capacités avec une plus grande célérité. [1] En Afrique, le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) a recensé les contraintes en matière de capacités comme un obstacle majeur à un développement durable. Toutes les parties conviennent que faute de capacités nationales suffisantes, les efforts de développement déployés dans de nombreux pays comptant parmi les plus démunis ont peu de chances d’aboutir même s’ils bénéficient de ressources financières sensiblement accrues.

2On reconnaît aussi que le renforcement des capacités pose un défi majeur. [2] Ces dernières années, un quart environ de l’aide des donneurs, soit plus de 15 milliards de dollars par an, [3] est allé à la « coopération technique » qui est censée viser essentiellement le renforcement des capacités. Malgré l’ampleur des ressources mises en œuvre, les résultats des évaluations confirment que le renforcement durable des capacités demeure l’un des défis les plus difficiles à relever pour la communauté internationale du développement. Le renforcement des capacités est l’un des objectifs des donneurs pour lesquels les progrès réalisés sont les plus faibles, ces derniers venant loin derrière les progrès accomplis dans le domaine du renforcement des infrastructures ou de l’amélioration de la santé et de la réduction de la mortalité infantile. C’est ainsi qu’en 2004, le Global Monitoring Report qui fait le point sur les avancées vers la réalisation des OMD, a relevé que les améliorations intervenues au niveau de la gestion et des institutions du secteur public – principaux indicateurs des capacités du secteur public – sont restées en deçà de tous les autres critères de référence concernant les OMD. [4]

3C’est le contraste existant entre l’importance de plus en plus largement reconnue des capacités et la difficulté de les renforcer qui a motivé la rédaction de ce document. Le bilan est toutefois mitigé. Certains pays en développement ont réalisé des progrès notables en matière de renforcement des capacités et les donneurs ont joué à cet égard un rôle de soutien important. Nous disposons donc d’une base pour tirer des enseignements aussi bien de nos échecs que de nos réussites.

Objectifs du document

4Ce document offre un cadre de réflexion sur le renforcement des capacités, établi à partir des principaux enseignements tirés de l’expérience, qu’elle soit positive ou négative. Il s’appuie sur le très grand nombre d’évaluations et d’analyses conduites par des donneurs bilatéraux et multilatéraux ainsi que sur les travaux d’universitaires. [5] Il porte essentiellement sur les problèmes de capacité dans le secteur public sans toutefois traiter de l’ensemble des problèmes se posant dans ce secteur et sans pouvoir aborder les défis auxquels doivent faire face des secteurs spécifiques, comme les échanges ou l’éducation. Il ne donne pas de recettes ou d’instructions précises concernant la marche à suivre pour renforcer les capacités. Au lieu de cela, il rassemble les enseignements généraux de l’expérience les plus importants et décrit leurs conséquences pour les pratiques actuelles en matière de développement.

5L’un des enseignements de l’expérience les plus importants est qu’il n’existe pas de solutions miracles ni de formules simples applicables dans toutes les situations. Par ailleurs, l’expérience met en lumière une série de questions essentielles dont le traitement approprié permettra d’améliorer les résultats obtenus dans de nombreux contextes particuliers.
Le document vise un large éventail de décideurs et de praticiens. Mais il s’adresse tout particulièrement aux personnels de terrain oeuvrant dans le domaine de la coopération pour le développement. De fait, on s’accorde de plus en plus largement à reconnaître que c’est sur le terrain que les décisions relatives à la conception des activités de coopération pour le développement sont prises de la manière la plus efficace et que c’est aussi là où l’apprentissage et l’innovation ont le plus de chances de se produire. Ce document est censé servir de cadre pour orienter et stimuler les discussions en cours. Il pourrait aussi alimenter un dialogue entre les pays partenaires et les donneurs.

Qu’entend on par renforcement des capacités et pourquoi est ce important ?

6Dans le présent document, les « capacités » renvoient à l’aptitude des individus, des organisations et de la collectivité dans son ensemble à gérer leurs affaires avec succès. La définition retenue est délibérément simple. Aucune appréciation n’est portée sur les objectifs que les individus choisissent de poursuivre ou sur ce qui devrait être considéré comme un succès dans la gestion de leurs efforts collectifs.

7Or, les capacités sont importantes en raison de leur lien avec la performance des systèmes nationaux, eu égard notamment à la fourniture de biens et de services de base et à l’instauration d’un environnement réglementaire et d’un cadre d’action propices au développement. Le lien existant dans nos sociétés entre les capacités et la performance peut être illustré par une analogie avec l’automobile. Si nous prenons soin d’entretenir son moteur, le châssis, les freins, les pneus, etc. – ses capacités – c’est parce que nous attachons du prix aux conditions de transport sûres et fiables – la performance – qu’elle nous offre. [6] Les agences de coopération pour le développement s’intéressent en fin de compte aux facteurs qui permettent de réaliser une bonne performance eu égard aux objectifs de développement et aux OMD. Cela requiert une connaissance précise des différents déterminants de cette performance.

8Le « renforcement des capacités » a trait aux processus par lesquels les individus, les organisations et la collectivité dans son ensemble libèrent, créent, renforcent, adaptent et préservent les capacités au fil des ans. Après mûre considération, l’expression « renforcement des capacités » est utilisée de préférence à l’expression classique de « mise en place de capacités », laquelle laisse supposer un processus démarrant de zéro et donnant lieu à l’instauration progressive d’une nouvelle structure à partir d’un schéma préconçu. L’expérience donne à penser que les capacités ne sauraient être améliorées avec succès de cette manière.

9La « promotion du renforcement des capacités » renvoie à ce que les partenaires extérieurs – nationaux ou étrangers – peuvent faire pour soutenir, faciliter ou déclencher le renforcement des capacités et des processus de changement connexes. Elle ne saurait aucunement être assimilée à la fourniture d’une assistance technique. Tout ce qui relève de la rubrique de la coopération technique ou de l’assistance technique dans les statistiques des donneurs ne contribue pas à renforcer les capacités. A l’inverse, les programmes d’assistance financière comportent des éléments qui, lorsqu’on y regarde de plus près, apparaissent constituer un soutien au renforcement des capacités. Les donneurs peuvent, par exemple, jouer les rôles suivants : faciliter l’accès aux connaissances ; s’entremettre en vue de la conclusion d’accords entre plusieurs parties prenantes ayant pour effet de supprimer les obstacles au renforcement des capacités ; participer au dialogue ou aux activités de sensibilisation en la matière ; mettre à disposition des ressources supplémentaires qui aident à venir à bout des goulets d’étranglement dans les processus de changement ; et créer des espaces pour l’apprentissage par la pratique.
Le consensus international grandissant sur l’importance que revêt le renforcement des capacités repose sur deux observations étroitement liées :

• Les capacités nationales sont la clé de la performance au regard du développement et partant, des efforts visant à accélérer la croissance économique, à réduire la pauvreté et à réaliser les OMD. Cela vaut tant pour les capacités génériques (comme l’aptitude à planifier et à gérer les changements organisationnels et les améliorations des services) que pour des capacités spécifiques dans des domaines essentiels (comme la gestion des finances publiques ou les négociations commerciales). L’insuffisance des capacités dans le secteur public constitue un goulet d’étranglement majeur, notamment en raison de ses effets sur l’environnement propice à l’entreprise privée et au renforcement des capacités du secteur privé.
• L’élément central de la réflexion contemporaine sur l’aide et l’efficacité au regard du développement est l’appropriation locale. Or l’appropriation locale des politiques et des programmes suppose l’existence de capacités correspondantes. L’appropriation ne saurait voir le jour en l’absence de capacités locales suffisantes. [7] Parmi les capacités requises figurent celles permettant de concilier les intérêts très divers existant dans le pays afin de dégager des compromis et des engagements communs.

Niveaux d’analyse

10Comprises comme l’aptitude des individus, des organisations et de la collectivité à gérer leurs affaires avec succès, les capacités requièrent manifestement davantage que l’expérience, les connaissances et les compétences techniques des individus. S’il est important, le renforcement des capacités au niveau individuel est fortement tributaire des organisations au sein desquelles opèrent les individus. Qui plus est, le fonctionnement des différentes organisations est influencé par l’environnement général – notamment le cadre institutionnel et les structures de l’autorité et du pouvoir – dans lequel elles s’inscrivent. Les structures du pouvoir et les institutions (les modes de comportement habituels régis par les normes sociales ou « les règles du jeu formelles et informelles au sein d’une collectivité ») façonnent et limitent le fonctionnement des organisations particulières (« groupes d’individus liés par un objectif commun »). [8] Comme le fait valoir le Groupe de travail de la Banque mondiale sur le renforcement des capacités en Afrique, le défi posé par les capacités est au fond un défi de gouvernance. [9]

11Il existe donc trois niveaux d’analyse auxquels des objectifs en matière de renforcement des capacités peuvent devoir être poursuivis : 1) individuel, 2) organisationnel et 3) général. Ces termes sont utilisés tout au long du document. Le terme « systémique » a trait aux interactions entre les différents niveaux.

12L’environnement général influe sur le comportement des organisations et des individus, en grande partie par le biais des incitations qu’il crée. Ainsi, le fait qu’une organisation soit ou non à même de réaliser ses objectifs ne dépend pas seulement des ressources dont elle dispose, mais aussi des incitations générées par la manière dont elle est dotée en ressources dans le cadre des règles en vigueur. Les organisations ou les réseaux d’organisations peuvent être considérés comme des « systèmes ouverts », en constante interaction avec les éléments de leur environnement. « L’environnement offre des incitations aux organisations en les incitant à agir de certaines façons. Certaines incitations favorisent la productivité, la croissance et le renforcement des capacités, et d’autres la passivité, le déclin, voire la cessation d’activité ». [10] De même, les règles organisationnelles et institutionnelles influent sur les capacités des individus en créant des systèmes d’incitation qui leur offrent la possibilité, ou les en privent, de faire bon usage de leurs aptitudes et compétences.
Si l’on veut que les efforts déployés pour promouvoir le renforcement des capacités soient couronnés de succès, il faut donc prêter attention non seulement aux compétences et aux procédures organisationnelles, mais aussi aux questions d’incitations et de gouvernance. Les initiatives en faveur du renforcement des capacités interviennent presque toujours dans un contexte organisationnel particulier où un système d’incitations donné mérite de retenir l’attention. Toutefois, le processus plus vaste de transformation ou d’affaiblissement des institutions en cours dans un pays peut être une source tout aussi importante d’incitations et de contre incitations en matière de comportement qui affectent les capacités.

L’ampleur et les limites du défi posé par les capacités

13Le renforcement des capacités ainsi conçu ne saurait être assimilé à l’instauration d’un État performant ou à la promotion de la bonne gouvernance. Ce sont deux processus plus vastes, même s’ils sont étroitement liés. Une autre expression largement utilisée, le « renforcement des institutions », recoupe le renforcement des capacités mais ne peut s’y substituer.

14Le renforcement des capacités du secteur public est une composante importante de la formation de l’État et un moyen d’améliorer la gouvernance. Les données d’expérience qui sont reprises dans la section suivante donnent à penser que le renforcement des capacités et les améliorations générales apportées à la gouvernance et à la performance de l’État sont en général liés et ont tendance à se renforcer mutuellement. Mais le renforcement des capacités peut aussi être un point de départ dans des pays où la gouvernance est déficiente et où les administrations sont peu performantes.

15Le renforcement des capacités est fondamental, non seulement pour le secteur public, mais aussi pour les entreprises privées et pour les organisations et associations privées sans but lucratif. Le présent document est centré sur les capacités du secteur public, et notamment sur la manière dont ces dernières influent sur le contexte politique, économique et social général et sont influencées par celui ci. Toutefois, les enseignements tirés de l’expérience dans le secteur privé sont pris en compte si le cas le justifie.