Quels acteurs convient il d’associer ?

4Lorsqu’on a affaire à des États fragiles, il importe d’établir un dialogue avec tout un éventail d’acteurs. Les acteurs à associer et leur degré de participation peuvent varier d’un cas à l’autre. Toutefois, bien que la question des États fragiles soit encore essentiellement considérée sous l’angle de la coopération pour le développement, les études de cas confirment que l’incidence des politiques autres que la politique d’aide sur les résultats en matière de développement est maintenant largement reconnue. En conséquence, les acteurs de la sécurité et les objectifs fixés dans ce domaine occupent une place de plus en plus importante dans le débat sur le développement, de même que les acteurs économiques, le ministère de la Justice et d’autres instances.

5Il ressort de la plupart des études de cas que les principaux acteurs des approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration dans les États fragiles sont actuellement la coopération pour le développement, les affaires étrangères et la défense. Les informations disponibles donnent à penser que pour mettre en place une approche à l’échelle du gouvernement, il conviendrait d’encourager une participation plus étroite d’autres ministères, notamment des ministères des Affaires économiques et du Commerce.
D’autres acteurs peuvent aussi avoir un rôle à jouer, selon les circonstances. Il peut s’agir, en l’occurrence, de la police, ou encore des ministères de la Justice et des Migrations. Toutefois, compte tenu des difficultés que soulève la coordination des activités d’un large éventail d’acteurs, ces autres ministères ne devraient être associés à l’action conduite par les principaux acteurs que s’ils offrent un avantage comparatif.

Analyse conjointe

6Les donneurs ne doivent pas sous estimer les difficultés que soulèvent la conception et la réalisation d’analyses conjointes, sans parler de la nécessité de mettre en commun et d’internaliser les conclusions correspondantes pour qu’on puisse leur donner suite d’une manière coordonnée dans le cadre des stratégies par pays. Mais malgré ces difficultés, il est recommandé aux donneurs de s’attacher à élaborer des analyses conjointes concernant les États fragiles et d’en communiquer les conclusions car ce sont des étapes essentielles du processus de détermination des priorités d’action. Il ressort des études de cas que l’apprentissage informel est déjà très développé, mais qu’on pourrait valablement institutionnaliser davantage l’apprentissage. Des échanges de données d’expérience entre les membres du groupe sur les États fragiles pourraient être utiles à cet égard. Toutefois, les études de cas montrent aussi que pour que les analyses conjointes et les conclusions mises en commun répondent aux attentes, il importe, entre autres, que la structure du gouvernement contraigne les ministères à travailler en collaboration.

Stratégies opérationnelles conjointes par pays

7Il n’existe pas de stratégie unique pour aborder la question de la fragilité des États. Il s’agit donc, entre autres, de développer l’esprit de collaboration et d’axer l’attention sur les spécificités des pays tout en évitant des approches susceptibles de se fragmenter et de répondre à des objectifs ministériels différents et éventuellement contradictoires. Le cadre général proposé devrait jouer, à cet égard, un rôle essentiel en encourageant l’élaboration d’approches concrètes, par pays. Les études de cas donnent à penser que les donneurs auraient intérêt à élaborer des approches par pays à partir d’évaluations conjointes réalisées à un stade précoce du processus et permettant des stratégies, une planification, un suivi et une évaluation conjoints.

Coordination : Nécessité d’un leadership politique et d’un pilotage de la coordination

8Les études de cas donnent à penser que les approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration requièrent un engagement et une impulsion politiques au plus haut niveau. Des orientations politiques précises et un solide leadership devant permettre aux différents acteurs concernés de mesurer l’importance que revêt leur participation, sont donc les conditions préalables à remplir pour que ces approches puissent être efficaces.

9Les études de cas soulignent également le fait qu’une approche intégrée ne doit pas être simplement perçue comme un résultat, mais plutôt comme un processus : la démarche est tout aussi importante que le résultat. À cet égard, il importe de savoir précisément à qui incombe tel ou tel rôle dans ce processus et en particulier de reconnaître la nécessité de choisir un chef de file pour assurer la coordination. Le risque de fragmentation subsistera si l’on ne sait pas au juste comment la coordination est établie. La question de savoir comment établir la coordination est délicate et essentielle, et il convient de ne pas la sous estimer. D’une part, une approche concertée peut impliquer que tous les acteurs concernés peuvent assumer ce rôle de chef de file. Du point de vue de la coordination, d’autre part, il est préférable de disposer d’un organisme de coordination bien établi qui jouera le rôle de chef de file. Dans ce contexte, il faut établir une distinction entre leadership et coordination. L’un suppose que d’autres ministères et services doivent se conformer à des instructions tandis que l’autre implique des rapports d’égalité.

10En ce qui concerne la coordination, il importe de noter que l’engagement d’un pays dans un État fragile couvre différentes phases appelant différents types d’intervention de la part des différents acteurs. Cet engagement n’est pas statique : les rôles et l’implication des acteurs peuvent évoluer selon les circonstances. Pour schématiser, cela pourrait vouloir dire, par exemple, que la défense et la police peuvent jouer un rôle plus important durant une phase de stabilisation tandis que durant une phase de renforcement des capacités, c’est la coopération pour le développement qui peut occuper le premier plan. Dans le même temps, les interventions extérieures dans des États fragiles sont fortement politisées. C’est pourquoi les diplomates sont souvent amenés à jouer un rôle clé. Il faut bien voir que ces phases peuvent se dérouler parallèlement et non successivement. Cela étant et compte tenu du fait que l’implication des principaux acteurs dans des approches à l’ensemble de l’administration pour les États fragiles évolue au fil du temps, il convient de prêter attention à la continuité et à la cohérence d’ensemble. Eu égard notamment à la cohérence, les études de cas soulignent la nécessité d’un pilotage continu de la coordination à l’échelle de l’ensemble de l’administration.

11Certaines études de cas donnent à penser qu’étant donné leur position, leur rôle et leur mandat, les services des affaires étrangères sont sans doute les mieux à même, au niveau central, d’assumer le pilotage de la coordination (en particulier, les ministères et services intégrés des affaires étrangères et de la coopération pour le développement). Elles montrent qu’au niveau local, les ambassadeurs ou les coordinateurs spéciaux issus du ministère des Affaires étrangères semblent être les mieux placés pour piloter la coordination avec le soutien de représentants de la coopération pour le développement et du ministère de la Défense. Selon d’autres études de cas, la coordination peut aussi être pilotée par d’autres acteurs, suivant les modalités retenues. Ce qui est essentiel, c’est de choisir un responsable de la coordination qui soit compétent. Afin de garantir la continuité du leadership de la coordination à l’échelle du gouvernement, il est suggéré que les affaires étrangères jouent un rôle de (co-)coordinateur durant toutes les phases du processus.
Ce qu’il convient d’éviter à tout prix, c’est une mainmise officielle débouchant sur des relations verticales où les intérêts de certains ministères sont systématiquement ignorés ou récupérés pour servir un objectif limité. Cela ferait échec à un véritable travail en collaboration. Tous les ministères jouent un rôle de chef de file dans leurs domaines de compétence respectifs. Il faut essayer de renforcer l’appropriation du travail en collaboration, notamment en associant les principaux acteurs dès le début du processus, et laisser toutes les parties prendre part aux succès et à la prise de risques.

Mettre en place les structures d’incitations appropriées

12Les coûts de transaction en jeu pouvant atteindre des niveaux élevés, il faudrait que les gouvernements se rendent compte qu’il existe des désincitations à travailler en collaboration et qu’ils les identifient (par exemple, mode de travail exigeant beaucoup de temps, supposant des compromis et la volonté d’édulcorer son propre programme d’action, ce qui peut réduire la visibilité individuelle de tel ou tel ministère). De la même manière, il faudrait s’attacher à recenser les incitations existantes à un travail en collaboration et, le cas échéant, en créer de nouvelles. Une incitation importante consiste à offrir les moyens et ressources nécessaires à un travail en collaboration. Or, dans certains pays, une telle approche peut poser des problèmes. Si les États fragiles sont une priorité dans le cadre du travail mené en collaboration, il est clair que des ministères et services autres que ceux chargés de la coopération pour le développement devraient aussi consacrer une partie de leur budget à des activités en faveur des États fragiles. À cet égard, des objectifs ambitieux en matière d’APD peuvent limiter la capacité des gouvernements de dégager une marge financière ou des crédits « supplémentaires » pouvant être affectés par d’autres secteurs aux États fragiles. Enfin, il importe d’avoir des informations plus précises sur les coûts financiers associés à l’intégration des politiques.
Une déclaration conjointe adoptée par les ministres clés et exposant les raisons justifiant un engagement à l’échelle du gouvernement dans les États fragiles ainsi que son principal objectif, peut aussi constituer une incitation dans la mesure où elle engage les principaux acteurs concernés à établir un dialogue. Qui plus est, les gouvernements des pays donneurs pourraient utiliser cette déclaration pour responsabiliser les hauts fonctionnaires chargés de mettre en œuvre des activités coordonnées dans leurs organisations respectives. Au niveau opérationnel, les examens des performances pourraient ne pas être centrés uniquement sur les résultats des projets, mais prendre aussi en compte la coordination avec d’autres services de l’administration et sa contribution à l’amélioration des résultats. Les gouvernements devraient aussi être encouragés à mettre en lumière des incitations institutionnelles en termes de compensation. La collaboration avec d’autres acteurs peut être largement stimulée par le fait qu’elle offre la possibilité d’influer sur leurs programmes d’action et leurs méthodes de travail, ainsi qu’un moyen d’accéder à des ressources et compétences qui peuvent faire défaut à un service. D’une manière générale, une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration présente l’avantage de permettre l’accès à un plus large réservoir de compétences dans le secteur public en vue de la mise en œuvre de programmes destinés à renforcer les institutions publiques de pays partenaires.

Des mécanismes et des instruments au service de la promotion de la cohérence des politiques et de la conduite d’activités coordonnées

13S’il est nécessaire d’établir un cadre général, d’élaborer des stratégies-pays conjointes et de centrer l’attention sur les processus, il faut aussi impérativement disposer d’instruments appropriés pour étayer les décisions politiques concernant les approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Il ressort des études de cas que lorsque de tels instruments sont disponibles, leur utilisation peut être améliorée. Dans les autres cas, de nouveaux instruments devront être élaborés.

14Les études de cas font apparaître que les frontières institutionnelles, budgétaires et fonctionnelles existant entre les différents services de l’administration peuvent faire obstacle à la coopération et la coordination. La création de lignes budgétaires communes est un moyen idéal de promouvoir la planification intégrée. Or, la création de telles lignes budgétaires s’avère difficile, voire impossible, compte tenu des mandats existants et des obligations déclaratives en matière budgétaire. La mise en commun de fonds est considérée comme une solution de remplacement intéressante pour promouvoir la planification intégrée. Dans ce contexte, différentes approches sont possibles. Dans le modèle néerlandais, le Fonds pour la stabilité est alimenté par le ministère des Affaires étrangères (ainsi que par le ministère de la Coopération pour le Développement) et le ministère de la Défense, qui compte parmi les acteurs clés, est consulté au sujet de la planification. L’autre modèle est le modèle britannique dans lequel les différents ministères qui versent une contribution au fonds commun mis en place, décident de l’affectation des crédits. Les deux modèles de fonds communs ménagent une certaine souplesse pour soutenir des activités qui peuvent être classées ou non dans l’APD. Toutefois, la mise en commun de fonds risque de déboucher sur une prolifération de petits projets ne se rattachant à aucune stratégie d’ensemble et d’amener des services de l’administration à se disputer des ressources limitées, décourageant ainsi l’adoption d’approches concertées. Il est aussi à craindre que les fonds communs n’entraînent la création de structures additionnelles (comme de nouveaux services, bureaux géographiques, etc.) qui peuvent rendre la cohérence plus difficile à assurer du fait de la multiplication des acteurs. En se gardant de créer des structures parallèles et en encourageant la participation des bureaux géographiques existant dans l’ensemble des ministères concernés (Affaires étrangères, Coopération et Sécurité) à la planification et à la mise en œuvre des initiatives financées sur ces fonds, on peut améliorer la cohérence et réduire les coûts de gestion et de transaction.
Des structures de notification, aussi bien verticales qu’horizontales, sont essentielles pour promouvoir l’efficacité de la mise en œuvre. Une notification conjointe peut renforcer la coopération entre les services centraux et les services extérieurs (axe vertical). Au niveau local, une notification conjointe peut améliorer le dialogue (axe horizontal) entre des services ministériels ayant des intérêts différents. Ce type de notification peut aussi aider à mettre en œuvre un programme d’action susceptible d’avoir un réel impact dans la mesure où les acteurs clés s’expriment d’une seule voix lorsqu’ils traitent avec leurs interlocuteurs des gouvernements des pays hôtes.

Systèmes de gestion de l’information

15Afin de promouvoir la coordination des activités, il est aussi recommandé d’intégrer, dans la mesure du possible, les systèmes de gestion de l’information des différents acteurs. D’après les études de cas, les systèmes de communication intra- et interministériels peuvent être améliorés sur le plan technique pour faciliter l’accès à l’information. Des questions concrètes, comme l’inadéquation du niveau d’habilitation pour le personnel clé, peuvent faire obstacle à l’accès à l’information et à une compréhension identique des questions sensibles et problèmes existants, tant dans les services centraux que dans les services extérieurs. Pour renforcer l’efficacité des activités coordonnées, il faut s’attaquer aux différences constatées au niveau de l’accès à l’information dans la mesure où elles peuvent empêcher les acteurs concernés d’établir un dialogue avec leurs collègues d’autres ministères.