1La présente annexe fournit une appréciation de l’aide humanitaire de la Suède. Elle s’appuie à cet effet sur le cadre d’évaluation exposé dans le document intitulé Assessment Framework for Coverage of Humanitarian Action in DAC Peer reviews [22], dérivé des Principes et bonnes pratiques d’action humanitaire. Elle aborde six aspects : i) les politiques et principes en matière d’aide humanitaire, ii) le volume et la répartition de cette aide, iii) les questions transversales et les nouvelles problématiques, iv) la cohérence des politiques, v) l’organisation et la gestion, et vi) les considérations à prendre en compte pour l’avenir.

Politiques et principes en matière d’aide humanitaire

2En 2004, le gouvernement suédois a adopté une nouvelle stratégie d’aide humanitaire ( Swedish Government, 2004b) fondée sur le droit humanitaire international et les principes d’action humanitaire que sont l’impartialité, la neutralité et l’indépendance, et s’inspirant en outre des « Principes et bonnes pratiques d’action humanitaire ». Cette stratégie stipule que les mesures prises par la Suède en réponse aux situations d’urgence (conflit armé, catastrophe naturelle ou toute autre situation d’urgence) seront déterminées par les besoins et auront comme objectifs de sauver des vies, de protéger les populations civiles et les non-combattants et de prévenir et soulager les souffrances humaines. Elle donne des orientations sur les mesures à prendre afin de prévenir les catastrophes naturelles ou les conflits et des éclairages sur les liens avec la coopération pour le développement. Elle définit les grandes lignes des principes de financement, reconnaît le rôle de chef de file des Nations Unies et la mission du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (IFRC) et décrit la contribution de la Suède aux activités du Service d'aide humanitaire de la Commission européenne. Cette nouvelle stratégie ambitieuse et très aboutie pourrait, à bien des égards, servir de modèle aux autres donneurs. De l’avis du gouvernement suédois, les atouts de cette nouvelle stratégie sont doubles : premièrement, elle adresse des conseils pertinents et avisés ; deuxièmement, elle affirme officiellement l’adhésion des autorités suédoises aux principes humanitaires, au droit humanitaire international et aux autres fondements de l’action humanitaire. Elle définit en outre trois domaines d’engagement : la sensibilisation et la diplomatie ; le soutien financier aux activités menées par les organismes d’exécution ; et la capacité de réponse aux urgences humanitaires et la préparation à ce type de situation. Bien que récente, cette stratégie ne présente aucun axe ou domaine prioritaire nouveau et se contente de réaffirmer les pratiques, priorités et secteurs d’intervention déjà en vigueur tout en apportant des précisions sur les relations avec les autres domaines d’action. Si elle distingue clairement le concept « d’assistance » humanitaire de celui de « protection », elle demeure floue sur la façon d’aborder la question complexe de la protection, particulièrement dans les domaines de la prévention des conflits et de l’établissement de la paix.

3Le ministère des Affaires étrangères (MAE) a expressément traduit cette stratégie en lignes directrices applicables à l’aide humanitaire dispensée par l’Asdi, pour qui elles ne sont, toutefois, que la confirmation des pratiques suivies jusqu’alors. En l’absence d’une politique officielle, l’Asdi avait élaboré ses propres lignes directrices et stratégies en matière d’aide humanitaire (avec, entre autres, des lignes directrices sur l’aide humanitaire dans le secteur de l’éducation et de la santé [Sida, 2002 a et b], sur les droits de l’enfant dans les situations d’urgence complexes [Sida, 1999a), et des stratégies relatives à la question des mines terrestres [Sida, 2002c], à la prévention des conflits et à la construction de la paix [Sida, 1999b]). L’Asdi doit désormais s’attacher à regrouper ses stratégies humanitaires en un document d’orientation unique aligné sur la nouvelle stratégie.

Volume et répartition de l’aide humanitaire

4L’importance de la Suède dans la sphère humanitaire n’a cessé d’augmenter, à l’instar des crédits affectés par le pays à son action dans ce domaine. En 2003, la Suède a déclaré avoir alloué 315 millions USD aux secours d’urgence (soit 17 % de son APD). Depuis 1994, conformément aux Directives pour l’établissement des rapports statistiques au CAD, la Suède prend en compte l’aide consentie aux réfugiés pendant leur douze premiers mois de séjour dans un pays développé. En 2003, ces dépenses ont représenté 49 % des secours d’urgence notifiés par la Suède.

5La Suède consacre à l’action humanitaire une ligne budgétaire distincte intitulée « aide humanitaire et gestion des conflits » gérée par l’Asdi. En 2004, le ministère des Finances et le MAE ont pris des mesures restrictives quant à l’utilisation de ces crédits. Afin de séparer clairement l’action humanitaire et les activités de prévention des conflits et d’établissement de la paix, les dépenses pouvant être affectées à la prévention des conflits ont été plafonnées (à 200 millions SEK). Par ailleurs, pour s’assurer que des fonds restent disponibles tout au long de l’exercice budgétaire de façon à faire face à une catastrophe imprévue, il a été décidé de limiter à 80 % de l’enveloppe les engagements et les versements consentis au cours du premier semestre. Dans l’optique de l’Asdi, ces nouvelles mesures s’apparentent à des contraintes. Le MAE devrait envisager de surveiller l’impact de ces restrictions et leurs retombées sur les objectifs de la politique humanitaire.

6La Suède finance essentiellement des programmes d’action humanitaire menés par les agences humanitaires des Nations unies, le mouvement international de la Croix-Rouge et des organisations non gouvernementales suédoises ou internationales. Elle répond, sur une base annuelle et globale, aux appels et aux demandes de ces organismes portant sur des besoins humanitaires liés à des situations d’urgence à long terme, généralement causées par des conflits, ou à des demandes et des appels plus ponctuels, motivés par des situations d’extrême urgence telles que des catastrophes naturelles soudaines. Le budget de l’aide humanitaire peut aussi servir à financer des activités opérationnelles menées par des agences suédoises (telles que l’Agence suédoise de services de secours ou l’Institut suédois de surveillance des maladies infectieuses). La Suède s’efforce de soutenir le rôle moteur des Nations unies et du CICR en affectant la plus grosse partie de son aide aux circuits multilatéraux (environ 80 % des sommes déboursées en 2003). Cette proportion a d’ailleurs fortement augmenté ces dernières années. En 2004, les contributions de la Suède à la PAG des Nations unies l’ont classée au premier rang des donneurs, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), et à la cinquième place, mesurées en dollars [23].

7Les lignes directrices de l’Asdi relatives à l’aide humanitaire sont un important outil de gestion des demandes émanant des ONG. Elles énoncent les conditions que doivent remplir les organisations qui demandent des dons à la Suède, mentionnent explicitement les normes convenues à l’échelon international et rappellent la position de l’Asdi en matière d’action humanitaire. L’Asdi devrait revoir ses lignes directrices afin de les mettre en conformité avec la nouvelle stratégie humanitaire et la Stratégie pour un développement global.

8Les organismes d’exécution et les ONG considèrent la Suède comme un bailleur de fonds réactif et flexible. Le pays s’efforce d’effectuer ses versements à la PAG en début d’année (en janvier ou février) et d’assurer des financements stables, qui ne soient pas réservés à un usage particulier, aux principaux acteurs de la scène humanitaire. Des accords de financement pluriannuels (jusqu’à trois ans) sont possibles, sous réserve de l’approbation du Parlement. Afin d’accélérer les processus de décision, les ONG suédoises peuvent bénéficier de « fonds à déblocage rapide » pour faire face à des urgences imprévues. L’Asdi quant à elle soumet son financement à des conditions relativement souples. La Suède veille à garantir que la surmédiatisation de certaines situations d’urgence ne porte pas préjudice aux financements pouvant être alloués à d’autres crises plus chroniques. Même s’il ne s’agit pas d’une politique officielle, son ambition est de participer à toutes les PAG lancées par les Nations unies, à moins qu’elles ne bénéficient déjà de financements généreux, comme celle engagée à la suite crise du tsunami qui a eu lieu dans l’Océan indien (voir l’encadré 18).

Questions transversales et nouvelles problématiques

9Encourager l’instauration de normes et améliorer l’exécution. La Suède a contribué à l’élaboration d’outils concrets destinés à promouvoir la reddition de comptes, l’efficience et l’efficacité dans l’exécution de l’aide humanitaire, ainsi qu’à la diffusion de normes et de principes en la matière. Les procédures de l’Asdi en matière de demandes de dons à la Suède et les évaluations et bilans de capacités qu’elle mène auprès des organismes d’exécution s’inscrivent dans le respect des lignes directrices pour l’action humanitaire.

10Envisager l’aide humanitaire dans la perspective des droits humains. La Stratégie pour un développement global met clairement en lumière des aspects recoupant plusieurs domaines tels que la question homme-femme, les droits de l’enfant et des personnes handicapées. Conformément à sa conception de la coopération pour le développement, la Suède s’efforce d’inscrire son programme humanitaire dans la perspective des droits humains. De fait, l’aide humanitaire apportée par la Suède promeut le respect des droits des enfants, sur les besoins desquels elle est axée, particulièrement dans les situations de conflit armé et dans les phases de reconstruction. Le suivi de l’impact de ces stratégies devrait être envisagé, notamment à l’aide d’évaluations. Par ailleurs, la Suède pourrait décrire les moyens mis en œuvre pour encourager et garantir la participation des bénéficiaires à la conception, à l’exécution, au suivi et à l’évaluation de son action humanitaire.

11Soutien à la transition. Selon les statistiques de l’Asdi, 53 % des activités de l’Agence visent des pays en transition ou en situation de conflit armé (38 pays recevant pour 3.5 milliards SEK de versements). La Stratégie pour un développement global aborde la question des liens entre l’aide humanitaire et la coopération pour le développement mais laisse globalement à l’Asdi le soin de gérer au mieux la phase de transition. Dans les contextes de post-urgence où la Suède participe à des programmes de remise en état, de reconstruction et d’aide au développement sur le long terme, les responsabilités sont progressivement transférées de la division humanitaire de l’Asdi à d’autres départements sectoriels sous la coordination du département régional intéressé. Selon les lignes directrices du gouvernement régissant l’aide humanitaire dispensée par l’Asdi, les coûts afférents à la période de transition doivent être majoritairement pris en charge par le budget global de coopération pour le développement et, dans certains cas, par le budget de l’aide humanitaire. Or, d’après l’Asdi, l’inverse aurait tendance à primer, la transition entre l’aide humanitaire et la coopération pour le développement étant souvent financée sur le budget de l’aide humanitaire. Jusqu’en 2005, l’Asdi pouvait, dans les faits, mener des activités de coopération pour le développement dans le cadre de son aide humanitaire, comme dans le cas de la Somalie [24].

12La gestion de cette phase de transition est encore plus épineuse depuis les changements apportés à la nature des dépenses pouvant être financées par le budget de la coopération pour le développement et de celles relevant de la ligne « aide humanitaire et gestion des conflits ». Le MAE devrait, en collaboration avec l’Asdi, étudier les conséquences de ces changements de façon à ce que les phases de transition ne souffrent d’aucune pénurie ou absence de financements.

La stratégie à l’égard de la prévention des conflits et de la construction de la paix

13La Suède prend des dispositions pour placer davantage sa coopération pour le développement sous le signe de la prévention des conflits. Le MAE a rédigé des lignes directrices relatives à la politique de la Suède en matière de prévention des conflits – Preventing Violent Conflict – A Swedish Action Plan ( Swedish MFA, 1999) et Preventing Violent Conflict – Swedish policy for the 21st century ( Swedish MFA, 2000). La Stratégie pour un développement global, le Plan d’action et d’autres textes de l’Asdi portant sur la gestion des conflits prouvent que la relation entre la pauvreté et les conflits armés, de même que l’influence positive ou négative que la coopération pour le développement et l’aide humanitaire peuvent avoir sur ces conflits, sont désormais reconnues. De plus, les documents d’orientation font abondamment référence aux orientations du CAD dans ce domaine. La Suède s’est résolument appliquée à élaborer et définir une méthodologie dans le domaine de la gestion des conflits, prévoyant notamment la conduite d’analyses détaillées des conflits (novembre 2004), dans le but d’appréhender plus précisément en quoi les stratégies, programmes et projets de coopération pour le développement peuvent influer sur les conflits violents, déclarés ou potentiels, ou en être affectés. Elle investit également du temps et des ressources dans la promotion du principe de non-préjudice et dans la sensibilisation des acteurs publics et non gouvernementaux aux conflits, sans se limiter au territoire national. La Suède insiste sur l’importance d’agir à la fois dans et sur les conflits.

14Il a été recensé trois types d’activités à mettre en œuvre ensemble ou isolément selon le cas dans les situations qu’on pourrait qualifier de tensions sous-jacentes, de tensions croissantes, de conflit armé déclaré et de post-conflit :

• Promotion du dialogue – soutien des initiatives qui encouragent la négociation, l’apaisement et la réconciliation entre les parties directement et indirectement impliquées dans le conflit.
• Promotion de la sécurité – soutien des mesures qui renforcent la protection des individus et des groupes touchés par des conflits violents. Parmi ces dernières figurent le désarmement, la démobilisation et la réintégration des anciens combattants, le contrôle des armes légères et de petit calibre, et la surveillance de la paix par les civils.
• Promotion de la stabilité structurelle – au moyen d’interventions axées sur les causes profondes des conflits violents et de l’insécurité humaine telles que les inégalités politiques et économiques, les défaillances de l’appareil d’État et les violations des droits humains, y compris la discrimination ethnique.

15Dans le cadre de ses démarches en faveur de la sécurité, le MAE a lancé, en 2004, une initiative dite « Stockholm Initiative on Disarmament, Demobilisation and Reintegration » en vue de centraliser et de mettre à profit les connaissances acquises sur le terrain et en matière d’élaboration des politiques de façon à renforcer les approches internationales et les mesures d’accompagnement des programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration. La réunion organisée dans ce cadre a rassemblé des représentants de 23 pays et de 14 organisations nationales et internationales, instituts et agences des Nations unies. Les groupes de travail étaient consacrés aux thèmes suivants : i) les accords de paix, les négociations et les processus politiques ; ii) les mécanismes de financement des différentes phases des programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration ; et iii) la réintégration des anciens combattants et l’établissement de la paix. La Suède devrait veiller à définir clairement la cible de cette initiative, à faire en sorte qu’elle soit complémentaire des autres actions engagées dans ce domaine et à lui donner suite dans son propre système de coopération pour le développement. La Suède, à l’instar des autres acteurs de la coopération pour le développement, doit veiller à ce que la méthodologie et les conceptions qui guident son action trouvent un écho dans ses interventions sur le terrain. Le nombre et le rôle des responsables oeuvrant dans ce domaine, à Stockholm et sur le terrain, ainsi que les relations entre ces responsables et les consultants externes, dont la présence temporaire ne saurait enrichir les connaissances institutionnelles sur le long terme, sont des points qui mériteraient à cet égard d’être examinés.

16Dans Reflections on Development Co-operation and Violent Conflict (Sida, 2003e ), l’Asdi attire l’attention sur la question de la place à accorder, respectivement, aux projets et programmes mis en œuvre dans des situations de conflit ouvert, de conflit armé ou d’après-conflit (qui représentent 80 % des travaux de l’Asdi sur la gestion des conflits) et les activités menées dans des situations de tensions latentes ou croissantes. A l’heure actuelle, où priorité est donnée par la communauté internationale à la prévention des conflits et à la détection précoce des situations problématiques, la Suède devra continuer de privilégier les domaines où son action de coopération pour le développement pourra être le plus constructive et avoir un effet stabilisateur sur la dynamique de conflit au profit de la paix. La distinction opérée entre gestion et prévention des conflits soulève certaines interrogations. De nombreuses activités susceptibles de jouer un rôle capital dans la prévention des conflits, qui exige une action en amont, telles que la majorité des activités liées à la réforme des systèmes de sécurité, ne sont pas gérées par l’équipe de l’Asdi affectée à la gestion des conflits mais par la division de la gouvernance démocratique ou par le MAE (particulièrement celles qui ont trait à la sécurité à proprement parler). Les travaux récents sur la démocratisation et les conflits armés tendent à démontrer que la collaboration entre les différents départements de l’Asdi est efficace et que des efforts sont déployés pour assurer la pise en compte de la question des conflits dans toutes les activités de coopération pour le développement. L’intégration des lignes directrices du CAD sur le sujet dans les travaux de l’Agence est également en bonne voie. Le risque est que les activités concernant la gestion des conflits soient davantage axées sur les conflits en cours (complétant ainsi les activités d’aide humanitaire) que sur les situations pouvant dégénérer en conflit. Une attention n’en doit pas moins continuer d’être portée à l’organisation des activités au sein de l’Asdi afin de garantir une bonne communication entre les équipes.

Cohérence des politiques

17Relations entre civils et militaires. La coopération entre les acteurs civils et militaires dans l’action humanitaire soulève un dilemme majeur du point de vue de l’impartialité, de l’efficacité et de la sécurité. La stratégie d’aide humanitaire de la Suède fait expressément référence aux principes internationaux qui régissent l’utilisation des ressources militaires et civiles et reconnaît la primauté des organisations civiles dans la mise en œuvre de l’action humanitaire [25]. Dans les situations où des actifs et des moyens militaires sont déployés pour faciliter l’exécution de l’action humanitaire, la Suède s’emploie à veiller au respect du droit humanitaire international et des principes humanitaires et à laisser la conduite des opérations aux organisations humanitaires.

18Déliement de l’aide alimentaire. La position de la Suède concernant l’aide alimentaire est exposée dans sa stratégie d’aide humanitaire. Plutôt que d’apporter une aide alimentaire directe, la Suède préfère verser des contributions financières qui serviront à acheter des denrées alimentaires sur les lieux ou à proximité des lieux de l’urgence afin d’éviter de déstabiliser la production et les marchés alimentaires locaux. Dans sa stratégie, la Suède affiche en outre l’ambition de rallier les autres donneurs à son point de vue.

Organisation et gestion

Considérations à prendre en compte pour l’avenir

27

• Politiques et principes en matière d’aide humanitaire. Dans le prolongement de la Stratégie pour un développement global et de la stratégie d’aide humanitaire, le MAE pourrait envisager de préciser comment transposer dans la pratique la notion complexe de protection », en se penchant plus particulièrement sur les relations entre l’action humanitaire et la prévention des conflits. L’Asdi devrait s’attacher à regrouper ses stratégies et principes d’action en matière d’aide humanitaire dans un document unique centré sur les questions de mise en œuvre. Elle devrait en outre réactualiser ses lignes directrices en matière d’aide humanitaire afin de les aligner sur ces stratégies. En collaboration avec le MAE, elle devrait aussi envisager de mettre au point des méthodes et un système de suivi de l’exécution de la stratégie d’aide humanitaire.
• Financement. La Suède pourrait s’employer à élargir et diversifier les sources de contributions au sein de la communauté des donneurs, et à concevoir notamment des stratégies en direction des donneurs émergents et des donneurs n’appartenant pas au cercle des pays partageant ses idées. Le MAE devrait se pencher sur les effets des restrictions liées à l’emploi du budget de l’aide humanitaire et sur leurs répercussions au niveau de la réalisation des objectifs poursuivis dans ce domaine. Un durcissement des critères auxquels doivent répondre les dépenses « humanitaires » pourrait nuire à la souplesse du financement des phases de transition.
• Gestion. Le MAE pourrait confier la gestion des apports destinés aux organismes multilatéraux d’aide humanitaire à une unité administrative unique, ce qui en simplifierait l’administration et faciliterait le dialogue. La création à l’Asdi d’un département distinct chargé de l’aide humanitaire contribuerait à garantir l’indépendance de l’action humanitaire, à simplifier la prise de décision et à faciliter la gestion des phases de la transition. Le ministère de la Défense, le MAE et l’Asdi devraient en outre apporter des éclaircissements sur la nature de leurs relations et de leurs procédures opérationnelles avec l’Agence suédoise de services de secours.
• Activités sur le terrain. L’utilisation de coordinateurs régionaux pourrait être étendue et le rôle et les attributions de ces coordinateurs mieux intégrés au niveau du MAE, de l’Asdi et des ambassades. Le MAE et l’Asdi devraient rechercher ensemble des moyens de mieux exploiter le potentiel de cette fonction de terrain. Il serait à cet égard profitable que la division de l’aide humanitaire puisse exercer une influence plus déterminante sur les décisions relatives aux affectations extérieures.