Échanges

Immigration

12La Nouvelle-Zélande est une terre d’immigration. D’après le recensement de 2001, près de 232 000 personnes originaires de la région du Pacifique vivent en Nouvelle-Zélande (ce qui représente 6,5% de la population totale), soit une augmentation de 39 % depuis le recensement de 1991. La majeure partie de la population des Iles Cook, Niue, Tokelau et Samoa vit en Nouvelle-Zélande [21]. Parce qu’elle compte le plus grand nombre d’immigrés de la région du Pacifique, on dit d’Auckland qu’elle est la plus grande ville de Polynésie. On observe un afflux massif d’immigrants en provenance de pays en développement (notamment de Chine et d’Inde), composé de personnes qualifiées attirées par des secteurs en proie à une pénurie de main-d’œuvre.

13Les multiples facettes des répercussions des flux migratoires sur les pays d’origine, et notamment sur les pays en développement, sont de mieux en mieux appréhendées au niveau international. Les relations entre les pays en développement et leurs diasporas installées dans des pays industrialisés peuvent générer de nouvelles dynamiques prometteuses. Les rapatriements de fonds effectués par les émigrés et les transferts de savoir-faire liés aux migrations de retour et aux relations d’affaires établies avec les diasporas nourrissent parfois le développement du secteur privé dans les pays en développement d’origine. Si les émigrés quittent souvent leur pays d’origine dans l’espoir de trouver ailleurs de meilleures perspectives d’avenir, le départ de ce capital humain si précieux représente une perte pour les pays en développement, particulièrement dans les petits états insulaires en développement. Cette question se pose principalement dans des secteurs clés relevant des services sociaux comme la santé et l’éducation. Nombre de pays, dont la Nouvelle-Zélande, recrutent en effet, dans le secteur de la santé, des travailleurs venus de pays en développement pour faire face à une pénurie de main-d’œuvre qui tend à s’aggraver, ce qui revient à puiser dans les ressources déjà peu abondantes de certains pays d’origine au moment même où ceux-ci ont tant besoin d’améliorer leurs propres systèmes de santé et sollicitent à cet effet une aide financière non négligeable auprès des donneurs. En général, cette situation peut donner lieu au calcul d’un coût d’opportunité pour les pays en développement qui, après avoir investi dans l’enseignement post-secondaire et l’avoir quelquefois fait, faute de moyens suffisants, aux dépens de l’enseignement primaire et secondaire, voient les ressources humaines ainsi formées leur échapper sans contrepartie.

14Si la liberté de circulation est un principe fondamental dans un monde démocratique où les frontières s’estompent, les pays de l’OCDE doivent veiller à ce que leurs politiques d’immigration aient également pour objet de faire reculer la pauvreté dans les pays en développement, et non de l’aggraver. La Nouvelle-Zélande s’associe au Commonwealth Code of Practice for the International Recruitment of Health Workers, adoptée en 2003 par les ministres de la Santé des pays du Commonwealth. Ce code énonce des principes concernant le recrutement de travailleurs étrangers dans le secteur de la santé qui prennent en considération les effets que ces embauches risquent d’avoir sur les services fournis dans les pays d’origine. Les pays d’accueil sont invités à étudier sous quelle forme il leur est possible d’octroyer une contrepartie en échange des avantages que leur procurent ces recrutements (transferts de technologie, envoi de main-d’oeuvre qualifiée, assistance technique et financière, programmes de formation, dispositifs destinés à faciliter le retour ultérieur dans leur pays des travailleurs qui se sont expatriés). NZAID a entamé des pourparlers sur les problèmes liés aux migrations avec d’autres administrations concernées. Pour encourager le retour dans leur pays d’origine des étudiants venus de pays en développement qui ont la citoyenneté néo-zélandaise [22], il est envisagé de les autoriser à bénéficier du programme néo-zélandais de prêts aux étudiants, sachant que ces prêts seront par la suite remboursés par les pays concernés à l’aide de fonds distribués par NZAID lorsque les étudiants retourneront dans leur pays pour y rester une fois leurs études terminées. Des discussions sont également en cours avec les autorités chargées de l’immigration qui délivrent parfois des permis de travail à des étudiants étrangers ayant achevé leurs études, ce qui tend à réduire la motivation de ceux d’entre eux, bénéficiaires d’une bourse, qui viennent de pays en développement à rentrer chez eux pour y mettre en pratique leurs compétences tout récemment acquises.

15La Nouvelle-Zélande devrait s’efforcer d’évaluer de manière plus approfondie les répercussions que peut avoir sa politique d’immigration sur la valorisation des ressources humaines des pays en développement, et en particulier de ses voisins confrontés à des difficultés bien spécifiques. En raison des liens qui existent entre le développement et les migrations que NZAID pourrait être amenée à jouer un rôle de important dans ce contexte et à concourir à une meilleure compréhension de la complexité des relations d’interdépendance entre ces deux aspects tant sur le plan intérieur qu’au niveau international.

Émissions de gaz à effet de serre

16La gestion des ressources naturelles et l’environnement sont des enjeux de portée régionale et mondiale qui soulèvent des problèmes de cohérence des politiques pour les pays donneurs. La pollution à l’échelle de la planète perpétue le changement climatique et, bien que les populations pauvres des pays en développement soient plus exposées à ses conséquences, c’est bien dans la zone de l’OCDE que les émissions ont atteint jusqu’ici les niveaux les plus élevés. Les îles du Pacifique sont fragiles sur le plan écologique et très exposées aux catastrophes naturelles. Le changement climatique et l’élévation du niveau de la mer pourraient avoir des effets dévastateurs sur un certain nombre d’entre elles. Lors du Sommet mondial sur le développement durable qui a eu lieu à Johannesburg en 2002, le Premier Ministre néo-zélandais a réaffirmé l’engagement de son pays à promouvoir une croissance économique qui soit à la fois viable sur le plan écologique et bénéfique sur le plan social, et elle a déclaré que la détermination à agir au niveau international devait être plus ferme, ce qui exige une véritable volonté politique. Cette déclaration laisse supposer que la Nouvelle-Zélande serait prête à durcir autant que nécessaire la ligne de conduite suivie pour combattre le changement climatique.

17NZAID est résolue à coopérer étroitement avec les pays partenaires de la région du Pacifique pour favoriser l’utilisation à long terme et la préservation des ressources naturelles bien que sa stratégie en matière d’environnement, héritée de l’organisme auquel elle a succédé, à savoir la division de la coopération pour le développement du MFAT, n’ait pas encore été réaménagée. La priorité a jusqu’ici été donnée aux mesures visant à atténuer l’ampleur des catastrophes naturelles et à y préparer les populations, mesures qui font partie intégrante de la planification à long terme du développement et d’une gestion globale des risques. Le ministre adjoint des Affaires étrangères et du Commerce dont relève l’APD a annoncé à Johannesburg en 2002 que NZAID s’engageait à apporter son concours à une dizaine d’initiatives en faveur du développement durable fondées sur des partenariats, dont quatre visent à apporter un soutien à des actions de portée régionale engagées par de petites îles du Pacifique en développement pour combattre le changement climatique. Parce qu’elles ouvrent des possibilités en matière d’alignement et d’harmonisation, ces actions sont appelées à devenir la principale cible de l’aide consentie par la Nouvelle-Zélande dans le domaine du changement climatique dans le contexte du Pacific Framework for Climate Change. NZAID a en outre financé un programme de renforcement des capacités au service de la lutte contre le changement climatique dans la région du Pacifique auquel sont associées une université néo-zélandaise et l’Université du Pacifique Sud.

18La Nouvelle-Zélande aura peut-être des difficultés à tenir les engagements qu’elle a pris au niveau international aux termes du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Selon le dernier inventaire des gaz à effet de serre, ses émissions dépassent de 21 % le niveau de 1990 (alors qu’elle s’était engagée à les stabiliser au niveau de 1990 d’ici 2008-12). Parallèlement, les quantités de carbone fixées par les puits forestiers durant la même période devraient être, selon les prévisions, de l’ordre de 95 million de tonnes d’équivalent CO2. Face au changement climatique, la Nouvelle-Zélande a mis au point tout un arsenal de stratégies et de programmes visant à encourager une réduction des rejets de gaz à effet de serre. Parce que le changement climatique est un enjeu planétaire qui appelle une réaction au niveau international, la Nouvelle-Zélande a noué des partenariats bilatéraux avec les États-Unis et l’Australie afin d’intensifier le dialogue et la coopération sur des questions concrètes en rapport avec le changement climatique. Dans le cadre de sa stratégie de lutte contre le changement climatique, la Nouvelle-Zélande envisage d’utiliser les mécanismes prévus dans le Protocole de Kyoto pour aider les pays à honorer leurs engagements selon des modalités souples fondées sur la coopération, telles que le mécanisme pour un développement propre. Ce mécanisme permettrait en effet à des entreprises néo-zélandaises de lancer des projets dans des pays en développement ayant vocation d’une part à promouvoir l’instauration d’un développement durable dans ces pays, et d’autre part à ouvrir droit à des crédits d’émission grâce auxquels la Nouvelle-Zélande pourrait plus facilement atteindre ses objectifs de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre, à charge pour elle de veiller à faire concorder la réalisation de ses objectifs nationaux et les priorités, sur le front du développement, des pays dans lesquels les investissements sont effectués.

Un ferme volonté politique étayée par une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration …

20En faisant de NZAID un organisme jouissant d’une semi-autonomie et ayant pour principale mission de faire reculer la pauvreté, le gouvernement néo-zélandais a témoigné de sa volonté sans équivoque d’œuvrer au développement. Le principe de la cohérence des politiques sous-tend implicitement le document intitulé Towards a safe and just world free of poverty qui récapitule les grandes orientations stratégiques de NZAID et définit le cadre global dans lequel s’inscrit la politique de la Nouvelle-Zélande en matière de coopération pour le développement (voir chapitre 1). Certaines stratégies, en particulier celle décrite dans le document portant le titre Harnessing Trade for Development, font manifestement suite à une prise de conscience du fait que les perspectives des pays en développement ne dépendent pas seulement de l’APD, mais aussi de la politique commerciale, de la politique de l’investissement, de la politique de l’environnement, ainsi que d’autres politiques menées par les pays développés. Certaines stratégies, notamment celles concernant le secteur de la santé, comportent une section consacrée à la cohérence des politiques qui met en lumière les aspects à prendre en compte dans ce contexte. La cohérence des politiques est une préoccupation qui imprègne également le plan stratégique sur cinq ans de NZAID dans lequel la « mobilisation » et les « capacités de l’agence » sont les deux axes privilégiés pour favoriser l’obtention de résultats sur le front du développement. La mobilisation repose sur la mise en oeuvre effective d’approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration [23] au moyen desquelles NZAID entend exercer une influence sur les politiques menées par la Nouvelle-Zélande qui ont des répercussions sur les pays en développement. Les approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration sont d’ailleurs de plus en plus utilisées dans le domaine de l’acheminement de l’aide, notamment dans le contexte de la construction de la paix et de la prévention des conflits (voir chapitre 3).

21Le système néo-zélandais présente des atouts indéniables pour la promotion de la cohérence des politiques au service du développement. Grâce à son statut semi-autonome, NZAID est investie d’une mission de conseil auprès du gouvernement qui la place dans une position favorable pour plaider la cause des pays en développement. Par ailleurs, le ministre adjoint des Affaires étrangères et du Commerce chargé de l’APD siège au Cabinet, de telle sorte que les questions de développement peuvent être abordées au plus haut niveau de l’appareil d’État. L’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration est assurément l’une des clés de la cohérence des politiques. C’est pourquoi les procédures imposent que les propositions soumises au Cabinet fassent état des avis émis par l’ensemble des ministères concernés, l’objectif étant de faire en sorte que les décisions prises soient fondées sur une analyse complète et concertée. L’une des raisons pour lesquelles le Cabinet a décidé que NZAID serait un organisme semi-autonome rattaché au MFAT était le souci de favoriser la cohérence entre la politique en faveur du développement et les autres volets de la politique étrangère. Dans la pratique, grâce au dialogue franc et nourri qui s’est instauré entre NZAID et le MFAT, la cohérence des politiques est progressivement devenue un objectif plus facile à atteindre.

22Le gouvernement néo-zélandais n’a pas explicitement fait de la cohérence des politiques au service du développement un objectif de son action. S’il décidait de le faire, cela lui permettrait d’asseoir sur un socle plus solide les efforts déployés par NZAID pour faire en sorte que les préoccupations des pays en développement soient plus systématiquement prises en compte lors de la formulation des stratégies gouvernementales. Il serait d’ailleurs souhaitable que la Nouvelle-Zélande s’appuie sur les Lignes directrices du CAD sur la réduction de la pauvreté, qui comportent une liste indicative de questions stratégiques méritant une analyse approfondie dans les domaines suivants de l’action gouvernementale : commerce international et investissement direct étranger, finance internationale, agriculture et alimentation, ressources naturelles et viabilité écologique, problèmes sociaux, gouvernance et gestion des conflits. L’occasion pourrait lui en être donnée sous peu lorsque la stratégie de NZAID pour la région du Pacifique devra être affinée. Quand l’équipe du CAD chargée de conduire l’examen de l’aide de la Nouvelle-Zélande s’est rendue Wellington en novembre 2004, la version provisoire du document intitulé Towards a Strategy for the Pacific Islands Region abordait à peine les divers aspects de la cohérence des politiques considérés comme essentiels pour assurer un développement durable dans la plupart des pays de la région, et notamment les questions intéressant les échanges, l’investissement, la gestion de l’environnement et l’adaptation au changement climatique, les migrations, etc. La rédaction du rapport de la Nouvelle-Zélande sur les OMD pourrait également offrir au gouvernement néo-zélandais une occasion d’affirmer solennellement son engagement en faveur de la cohérence des politiques au service du développement, à condition toutefois que ce document ne reste pas un pur produit de NZAID. La Nouvelle-Zélande pourrait aussi envisager d’imposer que toutes les décisions gouvernementales soient évaluées à l’aune de leur impact potentiel sur les pays en développement, et en particulier sur les pays de la région du Pacifique voisins de la Nouvelle-Zélande, à l’instar de ce qui a été institué concernant les droits de l’homme.

23Comme le montrent les exemples qui viennent d’être présentés, les problèmes de cohérence des politiques dépassent le cadre des missions classiques d’un ministère des affaires étrangères; d’où la nécessité de renforcer les liens avec d’autres ministères. Les mécanismes institutionnalisés de coordination de l’action gouvernementale sont peu développés en dehors du Cabinet. Un mouvement de resserrement de la coordination autour des questions liées au développement a été amorcé depuis quelques années pour favoriser l’ancrage de l’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration qui prévaut en Nouvelle-Zélande (en particulier dans le domaine de la prévention des conflits et de la construction de la paix). La coordination au sein de l’administration est rendue possible par des dispositifs informels au niveau opérationnel et en réponse à des besoins et à des problèmes spécifiques. Le fait que le gouvernement néo-zélandais soit de taille restreinte et que les circuits de communication soient courts facilite le dialogue et la coordination entre les ministères.

… mais entravée par une capacité limitée d’aborder la cohérence des politiques dans une optique anticipative

24NZAID prend très à cœur son rôle de promoteur de la cohérence des politiques au service du développement au sein du système interministériel néo-zélandais. Des interrogations ont surgi au cas par cas et des discussions se sont engagées sur des points précis dans les domaines de l’éducation, de la santé et de l’environnement au fur et à mesure que NZAID a pris contact avec des ministères dans le cadre du processus participatif qu’elle suit pour définir sa propre stratégie.

25NZAID a réussi à exercer une influence sur les dossiers commerciaux, mais aura peut-être besoin de ressources supplémentaires à l’avenir compte tenu de la complexité des thèmes abordés et de la multiplicité des facteurs qui risquent de peser sur les perspectives des pays en développement. Elle devrait réfléchir aux moyens qui lui permettraient d’agir dans une logique plus anticipative pour attirer sur le problème de la cohérence des politiques l’attention des instances concernées au sein de l’administration. La solution choisie par certains autres membres du CAD, qui ont opté pour la création d’une unité spécialisée, chargée d’analyser les répercussions sur les pays en développement des politiques ne relevant pas de l’aide au développement, risque de ne pas être applicable compte tenu de l’organisation interne de NZAID. Cependant, il serait intéressant de mettre en place un pôle plus spécifiquement dédié à la cohérence des politiques au sein de NZAID et d’étudier comment celle-ci peut se doter de capacités internes en la matière. Les échanges constituent le seul domaine de l’action gouvernementale qui est du ressort d’une personne s’y consacrant à plein temps alors que la responsabilité globale de la cohérence des politiques est diluée entre plusieurs services au sein de NZAID. Cette personne assume l’entière responsabilité de la stratégie et des travaux menés dans ce domaine même si plusieurs autres agents ont à traiter, dans le cadre de leurs attributions, de questions intéressant les échanges.

26Pour appuyer l’effort déjà engagé, la Nouvelle-Zélande pourrait faire réaliser des évaluations indépendantes de certaines politiques afin d’en déterminer l’impact sur les perspectives de développement des pays en développement. Ces évaluations contribueraient à mettre en lumière les domaines de l’action gouvernementale qui requièrent une attention particulière ou pourraient servir à observer les effets des changements d’orientation de l’action des pouvoirs publics. Elles pourraient en outre donner lieu à des partenariats avec des établissements universitaires et des instituts de recherche et alimenter le dialogue sur les mesures à prendre avec le Parlement et la société civile.