A. Les OMD : Passer des résultats au niveau mondial aux résultats au niveau national –

2Jan Vandemoortele, Conseiller principal et Chef de Groupe, Groupe du développement social, Bureau des politiques de développement, PNUD En même temps que leur instauration suscitait de l’intérêt, les objectifs du Millénaire pour le développement étaient l’objet d’un certain scepticisme. Les critiques prétendent souvent que les objectifs sont « facilement fixés et rarement atteints » et que la communauté du développement n’est pas en voie de réaliser les OMD. En réalité, la communauté du développement a déjà dans le passé fixé ou atteint des objectifs mondiaux  [1], et le chemin qui mène à la réalisation des OMD n’est pas nécessairement linéaire. L’un des enseignements qui se dégagent de nombreuses années de coopération pour le développement est que les résultats sont souvent mitigés. Ce qui fonctionne bien pour un pays ne convient pas nécessairement à un autre. Dans les années 90, le rythme de progression s’est ralenti par rapport aux trois décennies précédentes et les avancées ont été très inégales tant au plan intérieur qu’au plan international, quel que soit le revenu par habitant du pays considéré. En outre, le progrès tend à oublier les pauvres..

3Le rapport relatif aux OMD est l’un des outils que le PNUD a mis au point pour aborder ces problèmes. Son objectif est de contribuer à inscrire la réflexion sur les OMD dans une perspective nationale. Ses principales fonctions sont les suivantes :

1. Adaptation des objectifs. Pour avoir un sens, les objectifs doivent être adaptés à la réalité du pays considéré. Les objectifs mondiaux résultent de négociations internationales et ne tiennent pas nécessairement compte des besoins et moyens propres à chaque pays. La stratégie de lutte contre le SIDA la plus appropriée peut être radicalement différente d’un pays à l’autre. Les objectifs utiles sont ceux pour lesquels l’équilibre entre ambition et réalisme aura été trouvé. S’ils ne sont pas assez ambitieux, les objectifs ne servent à rien et s’ils le sont trop, ils ne donnent pas les résultats escomptés. En adaptant les objectifs, on a plus de chances de trouver le juste équilibre, en particulier si l’on peut bénéficier de la collaboration d’acteurs locaux pouvant déterminer dans quelle mesure les OMD concordent avec la situation du pays.
2. Sensibilisation et communication. Le rapport relatif aux OMD est destiné à faire connaître les objectifs à un plus grand public. En utilisant des messages clés et des indicateurs faciles à comprendre, le rapport vise à toucher la société civile et à constituer une base de soutien qui réagira à l’inaction des pouvoirs publics. De cette façon, l’opinion publique pourra tenir les autorités comptables des priorités budgétaires.
3. Coordination des interventions. Le rapport relatif aux OMD ne saurait concurrencer les plans nationaux de développement ou les CSLP. Il vise plutôt à coordonner le système donneur au niveau d’un pays. Les pouvoirs publics, les donneurs et les banques multilatérales de développement participent déjà à l’élaboration des rapports relatifs aux OMD, la prochaine priorité sera d’y associer la société civile.

B. La gestion axée sur les résultats dans le secteur public – Emmanuel Tumusiime Mutebile, Gouverneur de la Banque d’Ouganda

4L’Ouganda a une longue expérience de la réforme du secteur public. Grâce aux mesures prises très tôt par le gouvernement dans le domaine de la gestion axée sur les résultats, le pays sera en mesure d’atteindre les OMD relatifs à la pauvreté et à l’éducation – à condition que la croissance économique se poursuive au même rythme. Cependant, la réforme du secteur public axée sur les résultats demeure un élément essentiel de la stratégie de développement de l’Ouganda comme le montre le CSLP négocié avec la Banque mondiale.

5Dans le secteur public ougandais, l’orientation vers les résultats s’applique à différents niveaux :

1. La budgétisation fondée sur les résultats est le niveau auquel les objectifs de la réforme sont fixés. Elle est centrée sur l’adoption d’un plan à moyen terme de trois ans qui permet au gouvernement de réaffecter les crédits budgétaires aux postes ayant le plus grand impact sur la lutte contre la pauvreté, la stabilité macroéconomique et la croissance. D’importants progrès ont été réalisés puisque des résultats ont été obtenus dans le domaine de la stabilité de l’inflation, de la croissance générale et de la croissance favorable aux pauvres. Parmi les raisons qui expliquent ce succès figure le fait que la mise en œuvre de la réforme a été menée à bien par un organisme unique et centralisé doté d’un personnel déterminé à réaliser les objectifs fixés.
2. La budgétisation axée sur les résultats au niveau sectoriel impose à chaque secteur de dures restrictions budgétaires. Les équipes sectorielles hiérarchisent leurs demandes de dépenses en fonction des directives fixées par les approches sectorielles. Cette disposition est valable aussi dans une certaine mesure pour les dépenses des donneurs. Les interventions de ces derniers doivent être conformes aux priorités budgétaires nationales et les ressources mises à disposition par les activités d’aide doivent être conformes au plan de dépenses. Cela est important en ce qui concerne les fonds généraux qui peuvent fausser les plans d’investissement si les priorités sectorielles ne sont pas respectées.
3. La gestion axée sur les résultats correspond au niveau opérationnel le plus bas. Sa fonction est essentiellement d’assurer que le budget est mis en œuvre selon une approche axée sur les résultats grâce à l’établissement d’indicateurs de performance. Jusqu’ici, elle n’a pas donné d’aussi bons résultats que la budgétisation fondée sur les résultats. Cela est dû principalement au manque d’incitation à ce niveau de la réforme. Les fonctionnaires adhèrent moins à la réforme tout simplement parce que leurs traitements sont trop bas ; or, les directeurs n’ont pas le pouvoir de recruter et de licencier. En conséquence, il n’y a guère de lien entre performance et ancienneté, ce qui conduit à une situation où les agents peu performants ne sont pas sanctionnés et où les agents efficaces ne sont pas incités à le demeurer.

6L’expérience de l’Ouganda montre que la détermination des responsables politiques à obtenir des résultats a été bénéfique à la réforme du secteur public mais aussi que l’introduction de la gestion fondée sur les résultats à différents niveaux d’administration s’accompagne de problèmes fondamentaux, particulièrement en termes de réorganisation de la gestion.

C. L’Approche axée sur les résultats dans le cadre du Millenium Challenge Account –

7Clay Lowery, Deputy Assistant Secretary for International Debt, Development and Quantitative Policy, International Affairs, Département américain du Trésor L’objectif premier du Millenium Challenge Account (MCA) est de soutenir la lutte contre la pauvreté et de stimuler la croissance économique. Son deuxième objectif est d’obtenir des résultats concrets et de les évaluer. Il y aura trois grands domaines de l’action publique – gouverner de façon juste, investir dans les ressources humaines et encourager le libéralisme en matière économique.  [2] L’architecture du MCA est en cours d’élaboration et c’est le Congrès qui décidera en dernier ressort. Il apparaît cependant clairement qu’une nouvelle entité sera chargée de gérer le MCA et travaillera aux côtés d’autres organismes américains qui acheminent déjà l’aide au développement. Les travaux préparatoires montrent que la coordination inter-organismes est très bonne et que la création d’une nouvelle entité favorisera d’autres progrès dans ce domaine.

8Au départ, seuls seront admis à bénéficier du MCA les pays ayant un revenu par habitant inférieur à 1 435 USD qui bénéficient déjà de l’aide de l’Association internationale de développement (IDA). Au cours de la deuxième année, le MCA sera ouvert à tous les pays dont le revenu par habitant est inférieur à 1 435 USD, et au cours de la troisième année - comme le MCA sera doté d’un budget de 5 milliards USD - les fonds pourront être affectés à tous les pays à revenu intermédiaire ayant un revenu par habitant inférieur à 2 975 USD. Les conditions d’admission des pays reposent en outre sur un ensemble de 16 critères concernant les trois grands axes d’intervention de l’aide étrangère américaine (voir le tableau ci-après). Ces critères tiennent compte d’un grand nombre d’aspects. Par exemple, les critères relatifs aux investissements sociaux portent à la fois sur les moyens (par exemple, les engagements d’un pays dans les domaines des soins de santé de base et de l’éducation de base) et sur les résultas (par exemple, l’efficacité lors de la mise en œuvre).

9On ne dispose pas à l’heure actuelle des données pour l’ensemble des 115 pays qui pourraient éventuellement bénéficier de financements du MCA. Pour venir à bout de cette difficulté, un système de sélection admis/non admis a été mis en place ; selon ce dispositif, les pays peuvent ne satisfaire qu’à la moitié des critères, à condition de satisfaire au moins à un critère dans chaque groupe thématique. En outre, étant donné que tous les critères contiennent des défauts, la décision finale sera prise par des commissions ministérielles.

L’application de méthodes justes L’investissement dans les Le libéralisme en matière de gouvernement ressources humaines économique Libertés civiles PIB investi dans l’éducation Taux d’inflation Droits politiques PIB investi dans le secteur de la Déficit budgétaire santé Moyens de contestation et de Taux d’achèvement des études Politique commerciale contrôle primaires Efficacité des pouvoirs publics Taux de vaccination Politique en matière de réglementation Etat de droit Nombre de jours pour créer une entreprise Lutte contre la corruption Cote de crédit du pays

10Pour les Etats-Unis, la gestion fondée sur les résultats signifie assurer l’utilisation la plus efficiente possible de chaque dollar supplémentaire. Pour ce faire, le MCA vise à mettre en place avec les bénéficiaires des partenariats couvrant les trois étapes du processus d’aide. Premièrement, après avoir satisfait aux critères requis pour bénéficier de l’aide, les pays présenteront une proposition sur la manière dont ils entendent utiliser les fonds, en précisant les domaines dans lesquels les besoins sont les plus pressants ainsi que leurs liens avec les autres donneurs. Les fonds seront d’autant plus importants que la proposition sera de qualité. La deuxième étape consistera à élaborer des données de base permettant de suivre aisément les résultats, et un plan d’action présentant la viabilité à long terme des programmes. La dernière étape consistera à suivre et à évaluer les progrès accomplis en faisant appel à des évaluateurs indépendants, une attention particulière étant accordée à la reddition de comptes. Si les conditions ne sont pas remplies, l’aide sera arrêtée.

11Dans la mesure où le principe de base du MCA est que les pays doivent se faire concurrence pour obtenir les fonds, le processus de sélection des candidats et des bénéficiaires doit être aussi transparent que possible. C’est pourquoi le Trésor américain a décidé de ne pas élaborer de nouveaux outils de mesure mais d’opter pour une information publique qui permettra aux pays de savoir s’ils répondent aux conditions requises et de connaître leur performance.

A. L’orientation vers les résultats à l’Agence française de développement – Jean Michel Severino, Directeur général de l’Agence française de développement

13Le passage à l’orientation vers les résultats s’est amorcé au sein de l’Agence française de développement (AFD) lorsque celle-ci a entrepris de redéfinir son approche stratégique. Ses objectifs se situent à l’intersection des priorités de la France et de celles des pays dans lesquels elle intervient. Désormais, les intérêts peuvent converger et les actions menées peuvent être mutuellement avantageuses grâce au cadre commun qu’offrent les OMD. De cette approche découlent trois séries de priorités :

• Réalisation d’objectifs d’ordre géopolitique, comme la stabilité régionale et internationale ;
• Prise en charge de questions intérieures comme les migrations ;
• Engagement clair dans la protection des biens publics mondiaux, notamment en ce qui concerne le réchauffement planétaire et la préservation de la diversité biologique.

14Pour améliorer l’efficience des interventions, il importe d’établir un lien entre les coûts et les effets produits. Afin d’évaluer l’impact marginal des versements d’aide et d’en rendre compte au Conseil d’administration de l’Agence, un nouveau système comportant trois types d’indicateurs de performance a été mis au point :

1. Indicateurs d’impact concis. L’AFD doit élaborer des indicateurs concis qui soient valables pour différents domaines d’intervention et constituent en même temps un instrument de mesure économique pertinent — pour apprécier, par exemple, les taux de rentabilité interne et externe — sans laisser de côté les aspects qualitatifs du développement.
2. Indicateurs des résultats des politiques. Ils servent à apprécier les résultats de politiques précises liées à un objectif stratégique déterminé. Dans le cas des migrations, ils sont utilisés pour analyser le lien entre les versements effectués par l’Agence au profit de certaines régions et l’évolution des flux migratoires partant de ces régions. La même approche est suivie pour d’autres interventions concernant des domaines d’action différents, comme le réchauffement planétaire.
3. Indicateurs reliant les performances propres à l’Agence aux cibles de portée mondiale/internationale. Cette démarche est généralement plus problématique. L’articulation cohérente des outils de mesure de l’Agence avec les indicateurs internationaux se heurte au fait que les premiers changent d’un pays à l’autre et au gré de l’évolution des priorités. De plus, les seconds peuvent ne pas correspondre totalement aux objectifs stratégiques de l’AFD.

15En France, comme dans d’autres pays, l’opinion publique manifeste un mécontentement croissant à l’égard de la coopération pour le développement, et si les résultats visés ne sont pas obtenus, les responsables politiques de la France risquent de ne pouvoir tenir l’engagement pris par celle-ci d’accroître son APD. C’est pourquoi l’AFD considère l’élaboration de systèmes de mesure des performances à la fois comme un défi stratégique et une question de crédibilité.

16B. Partenariats orientés vers les résultats en Ouganda – Margaret Kakande, Chef du Poverty Monitoring and Analysis Unit, ministère des Finances, Planning and Economic Development, Ouganda Trois obstacles s’opposent à la mise en place de partenariats orientés vers les résultats. Le premier est le décalage temporel entre la réalité du développement, processus dont les résultats n’apparaissent qu’à long terme, et la nécessité pour les organismes d’aide de rendre des comptes à court terme à la population de leur pays et à leur conseil d’administration. Le deuxième obstacle tient à la volonté d’éviter les risques. Etant donné la multitude des facteurs qui entrent en jeu, les résultats de toute activité de développement sont par nature incertains. Autrement dit, lorsque l’on fixe des objectifs, il y a toujours le risque de les manquer et d’être ensuite jugé à la lumière de cet échec, risque qu’un organisme d’aide n’accepte le plus souvent qu’avec réticence. Enfin, l’attribution des résultats pose encore un autre obstacle. Les organismes d’aide attachent généralement beaucoup d’importance à la visibilité, ce qui les conduit à privilégier leurs propres objectifs et à tenter avant tout de déterminer leurs propres résultats.

17Afin de faire face à ces problèmes, donneurs et bénéficiaires devront adopter un nouveau mode de partenariat répondant aux conditions suivantes :

1. Définir un projet commun et des moyens de travailler ensemble. Il devra donc y avoir collaboration étroite dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et des programmes. Le CSLP — que beaucoup de pays sont en train de définir — offre aux organismes d’aide d’importantes possibilités de travail en commun.
2. Aider les pays pauvres à doter leurs systèmes de moyens plus grands. Les organismes d’aide devraient s’abstenir de multiplier leurs propres unités car, ce faisant, ils finissent par compromettre les efforts déployés pour renforcer les capacités locales. L’avenir est à une utilisation plus importante et meilleure des systèmes des pays.
3. Assurer un financement à long terme. L’aide à court terne ne facilite pas l’obtention de résultats à long terme.
4. Veiller à la transparence et partager les informations avec toutes les parties prenantes. La rétention de l’information empêche les partenaires de déterminer les stratégies qui s’imposent pour l’avenir.
5. Construire de « vrais partenariats » avec les pays bénéficiaires. Dans le cas de l’Ouganda, mettre en place un vrai partenariat signifie :
   • Renoncer à la préoccupation de la visibilité et s’engager avec les autres parties prenantes dans des efforts communs au service du développement ;
   • Apprendre à écouter et à encourager l’appropriation à l’échelon local ;
   • Définir des procédures uniformes pour un même pays ;
   • Partager aussi bien les succès que les échecs, ce qui peut avoir une incidence sur le plan de la conditionnalité.
6. Concilier la nécessité d’effectuer des mesures précises et d’assurer l’efficience du point de vue administratif. A cette fin, il faut
   • déterminer un nombre limité d’indicateurs supplétifs et utiliser des instruments de notification cohérents ;
   • réaliser des examens sectoriels conjoints en coordination avec la société civile et les gouvernements des pays bénéficiaires.

C. La gestion axée sur les résultas à la Banque japonaise pour la coopération

18internationale – Yoshiko Kono, Directeur exécutif principal, Banque japonaise pour la coopération internationale, Japon La Banque japonaise pour la coopération internationale (JBIC) procède actuellement à une réforme visant à l’adoption d’une orientation vers les résultats et portant sur trois niveaux opérationnels :

• Le niveau des projets. La Banque a une longue expérience de l’évaluation ex post, mais sa stratégie évolue maintenant de façon à faire davantage de place à l’évaluation ex ante et au suivi.
• Le niveau des politiques. La JBIC doit définir tous les trois ans sa stratégie à moyen terme pour l’aide extérieure. Celle-ci est exposée dans deux séries distinctes de documents — des documents thématiques et des documents par pays — qui sont ensuite communiqués aux bénéficiaires. La stratégie à moyen terme prend corps à travers des plans annuels et est mise en œuvre dans le cadre d’un processus de suivi et d’évaluation. Son application est l’objet d’une surveillance régulière et le point est fait tous les six mois. Un comité composé de représentants des services concernés est constitué en vue d’échanger des données d’expérience et de prendre le cas échéant des mesures correctives.
• Le niveau de la Banque. La JBIC a récemment engagé, à titre expérimental en vue de réformer sa gestion stratégique, une initiative consistant à évaluer les performances de l’ensemble de ses services.

19La Banque commence seulement à dégager des enseignements précis sur les moyens de mettre en œuvre la gestion axée sur les résultats, mais il est déjà possible de formuler quelques observations sur les difficultés inhérentes à cet exercice :

1. Il existe un décalage entre le délai de concrétisation des résultats du développement et la période pour laquelle la Banque doit rendre compte de ses performances. L’évaluation de ces dernières à partir des résultats du développement pourrait demander plus de dix ans. Jusqu’à un certain point, les performances doivent encore être mesurées d’après les ressources mises en œuvre et les activités.
2. Obtenir des indicateurs appropriés est toujours problématique. Les indicateurs sont généralement orientés vers les informations mesurables. C’est pourquoi la JBIC procède avec circonspection lorsqu’elle établit un lien entre indicateurs de résultats et affectation des ressources ou incitations destinées au personnel.
3. La JBIC est consciente qu’il est important de faire une place privilégiée à l’apprentissage. Afin que d’autres organismes puissent profiter de son expérience, les futurs bilans d’étape examineront le cheminement qu’elle a suivi pour instaurer l’orientation vers les résultats au niveau des projets, des politiques et de l’ensemble de ses services.

D. Gestion au service de résultats : l’expérience de la Banque mondiale – Joanne Salop, Vice-Présidente, MDS, Banque mondiale

20Les résultats ont toujours fait partie des priorités de la Banque mondiale, mais la gestion axée sur les résultats n’a été intégrée dans l’ensemble de sa stratégie qu’à une date récente. Au milieu des années 90, la Banque a pris d’importantes mesures afin d’accroître non seulement le nombre de ses interventions, mais aussi leur qualité. Elle a constaté depuis, tout comme ses clients, de nettes améliorations sur le plan opérationnel. Elle se prépare actuellement à mettre en œuvre de façon systématique la gestion axée sur les résultats et, d’ores et déjà, la phase de conception a permis de mettre en évidence les éléments suivants :

1. Architecture. La Banque reconnaît l’importance de l’appropriation à l’échelon local et considère le DSRP comme le principal document auquel se référer pour soutenir les stratégies définies par les pays. Après avoir analysé les grands objectifs énoncés dans le DSRP, la Banque met au point sa propre stratégie d’aide-pays, qui détermine l’élaboration des projets et des programmes. La réalisation d’un suivi et d’une évaluation à chaque niveau permet d’assurer la cohérence de l’ensemble de l’architecture des résultats.
2. Attribution. Les organismes d’aide ont besoin de savoir en quoi consiste leur apport spécifique, ainsi que de connaître la nature et l’importance des effets de leurs interventions. Il est toutefois possible de trouver un juste milieu entre la détermination de ces effets et l’engagement dans des efforts concertés visant à obtenir des résultats communs. Les organismes d’aide doivent commencer à rechercher ce juste milieu et se mettre à raisonner en termes de contribution.
3. Synthèse. Les pays et les organismes d’aide évaluent généralement les mêmes données en se servant de méthodes et d’indicateurs différents. Ces disparités rendent difficile la synthèse des informations dégagées. Grâce au cadre offert par les OMD, les questions de synthèse peuvent être abordées dans l’optique du CSLP. Mais au niveau inférieur auquel se situent les stratégies d’aide-pays et la gestion des projets, cette synthèse peut s’avérer plus problématique. Il y a en même temps risque d’adopter une approche mécaniste de la mesure. Les indicateurs peuvent fausser les comportements et conduire à considérer que « ce qui est mesuré est fait ». Afin de faire face à ce problème, la Banque souhaite adopter une démarche pragmatique consistant à prendre appui sur l’avis éclairé de responsables chevronnés pour interpréter et ajuster les informations recueillies au moyen des indicateurs.

21C’est cette même approche générale de l’architecture, de l’attribution et de la synthèse des résultats qui constitue le cadre de référence du système de mesure des résultats de l’IDA. A l’occasion de la 13 ^ème reconstitution des ressources de l’IDA, la Banque s’est engagée à renforcer ses systèmes de mesure des résultats. Des travaux sont actuellement menés dans le but exprès de créer, pour l’IDA, un système de mesure des résultats compatible avec le cadre de gestion axée sur les résultats en cours de mise en œuvre par la Banque mondiale.

A. La budgétisation fondée sur les performances au Chili – Mario Marcel, Directeur du budget, ministère des Finances, Chili

23Le souci des performances détermine, au Chili, toutes les grandes étapes de la procédure budgétaire : préparation au niveau de l’exécutif, examen et adoption par le corps législatif, exécution et, enfin, évaluation. Un rôle essentiel est joué dans cette procédure par la boîte à outils utilisée pour déterminer les performances à des fins budgétaires, dont les principales composantes sont les suivantes :

1. Les indicateurs de performance montrent comment les organismes publics accomplissent leur mission au fil des ans. Le but est de faire en sorte qu’ils s’efforcent de toujours faire mieux que précédemment, au lieu de se mettre en concurrence les uns avec les autres. Cette démarche a été instaurée selon des modalités très conviviales. Les organismes et les ministères ont été invités à définir des indicateurs de performance portant sur différentes dimensions (efficacité, efficience et qualité des services) et différents niveaux (processus, produits et résultats) de leur activité. Une fois confirmée la pertinence de ces indicateurs, ceux-ci sont reliés au budget. Une politique de transparence assure l’accessibilité du Congrès et du grand public à ces indicateurs.
2. L’évaluation des programmes. Réalisée sur les projets pris isolément, l’évaluation a été étendue aux programmes dans le cadre d’exercices englobant l’ensemble de l’organisme considéré. Les principes concernant l’information du public et la participation et l’indépendance des organismes sont également appliqués à ce niveau. Les programmes soumis à l’évaluation sont sélectionnés en collaboration avec le Congrès et les résultats sont mis à la disposition du public. L’indépendance est garantie par le recours à des évaluateurs extérieurs appartenant au secteur privé, et la participation est assurée par la présence d’un responsable de l’organisme examiné au sein du jury d’évaluation.
3. Les rapports d’évaluation s’appuient sur un cadre logique et sont rédigés dans les neuf mois, afin d’apporter en temps voulu des informations utiles à la procédure budgétaire.  [3]
4. Affectation des ressources fondée sur l’appel d’offres. Mise au point en 2000, cette approche consiste à inscrire l’affectation des ressources dans une procédure concurrentielle qui permet de rationaliser davantage la répartition des crédits budgétaires par l’abandon progressif de la démarche classique du gradualisme. Afin de pouvoir puiser dans une réserve de ressources, les organismes doivent définir des objectifs et déterminer les résultats escomptés. Les soumissions sont établies suivant l’approche du cadre logique. Le ministère des Finances formule ensuite des propositions de dotations tenant compte de la qualité de ces offres, mais c’est le Président qui décide en dernier ressort. Dix pour cent des dépenses publiques sont aujourd’hui affectés dans le cadre de ce mécanisme d’appel d’offres.
5. Etablissement de rapports de gestion complets : créé en 1997 sous l’impulsion commune du gouvernement et du Congrès, le système des rapports de gestion complets a été mis en place à titre de mécanisme de contrôle supplémentaire en vue d’améliorer les performances. Chaque organisme doit ainsi rédiger tous les ans un rapport dans lequel il analyse les résultats de son activité au regard de sa mission et de ses ressources. Ces rapports sont structurés selon un plan type défini par le ministère des Finances. Comme les autres outils de contrôle de la gestion, ils sont mis à la disposition du grand public et du Congrès et utilisés lors de la phase d’élaboration du budget.
6. Programmes d’amélioration de la gestion. Ils ont été définis en 1998 dans le cadre d’un accord passé entre le gouvernement et les syndicats du secteur public. Ils ont pour objet d’instituer un système d’incitation et de récompense à l’intention des fonctionnaires de l’administration centrale en liant leur rémunération à leurs performances. Les organismes fixent des objectifs annuels et des primes sont accordées à leur personnel en fonction des résultats obtenus dans la voie de leur réalisation.

24L’expérience du Chili montre que la budgétisation fondée sur les résultats est possible dans un pays en développement. La boite à outils a contribué utilement à modifier l’état d’esprit des fonctionnaires. La capacité de mobilisation des ressources s’est améliorée en même temps que la structure des dépenses. Cela prouve que ce système n’existe pas uniquement sur le papier, mais qu’il fonctionne réellement.

25Les atouts qu’offre le contexte économique et institutionnel du Chili ont de toute évidence fortement contribué à la mise sur pied réussie du système de budgétisation fondée sur les performances. Les principaux facteurs de cette réussite ont été les suivants : i) la présence de fonctionnaires très motivés et non touchés par la corruption ; ii) la solidité des moyens statistiques ; iii) la mise en œuvre de longue date d’un processus de rationalisation du secteur public ; iv) l’existence de finances publiques saines. Bien qu’elle soit unique en son genre, l’expérience du Chili apporte quelques enseignements qui peuvent être mis à profit ailleurs en vue de mener avec succès la réforme du secteur public.

26Ces enseignements sont, entre autres, les suivants :

• Il faut de la constance et de la persévérance. Etant donné que les réformes orientées vers les performances demandent du temps, il est indispensable que les responsables politiques fassent preuve d’une volonté résolue et sans faille.
• Il y a intérêt à associer le législateur au processus de réforme et à ouvrir ce dernier au grand public. Pour accroître les performances, il faut accroître la transparence.
• Il importe d’adopter une attitude mesurée. Pour modifier les pratiques en vigueur dans le secteur public en matière d’organisation, le mieux est de procéder par étapes. Il est nécessaire de définir les réformes en tenant compte de ceux qui les mettront concrètement en pratique, et de les expérimenter avant de les appliquer.

B. La réforme du secteur public axée sur les résultats en Tanzanie – Patrick Assey, Coordinateur du Programme national, Programme relatif aux Initiatives de lutte contre la pauvreté, Cabinet du Vice-Président, Tanzanie

27L’amélioration de la prestation de services et de la gestion dans le secteur public sont au centre de la stratégie de développement de la Tanzanie ; en outre, la gestion et la budgétisation fondée sur les résultats sont la pierre angulaire du programme de réforme des organismes publics tant locaux que centraux.

28L’introduction de la Stratégie de lutte contre la pauvreté (SLP) en Tanzanie a attiré l’attention sur les résultats du secteur public. En fournissant le cadre global dans lequel sont définis les objectifs, les stratégies et les activités, le CSLP influe sur les activités de planification, de budgétisation et de gestion. Il y a trois avantages à inscrire des réformes axées sur les résultats dans la SLP :

1. Dynamique politique. En Tanzanie, la SLP est l’une des priorités du gouvernement. Lié à celle-ci, le processus de réforme gagne en importance politique, comme en témoigne le fait que le ministère des Finances et le Cabinet du Vice-Président jouent tous deux un rôle de coordination de la réforme.
2. Evaluation. Pour que les réformes axées sur les résultats soient efficaces, il faut fixer des objectifs et les évaluer. Les CSLP possèdent des mécanismes intégrés qui permettent de suivre les résultats en liant objectifs à long terme et buts à court terme.
3. Permanence institutionnelle. L’hostilité au changement est l’un des obstacles aux réformes dans le secteur public. Etant donné que la lutte contre la pauvreté est une préoccupation de longue date du gouvernement, il se peut que des objectifs définis dan le contexte général de la SLP permettent de venir à bout des réticences dans la mesure où ceux-ci n’apparaissent plus alors comme une rupture par rapport au passé.

29Pour les donneurs comme pour les pays en développement, il est impératif d’obtenir des résultats. Les donneurs ne sont pas seuls à devoir améliorer l’efficacité de l’aide pour faire face aux pressions de leurs contribuables. Les pays en développement sont tout aussi comptables devant leurs citoyens des résultats atteints sur le plan du développement. Il en résulte un programme d’action et des objectifs communs, et le programme d’action nécessite un partenariat plus étroit et une responsabilité partagée. Les pays en développement sont confrontés à la difficulté de montrer que l'environnement dans lequel s'inscrit l’action publique est bon et de mettre en place des procédures et des institutions solides pour l’acheminement de l’aide. En Tanzanie, les mesures récemment prises en vue d’accroître l’efficacité de l’aide ont précisément tenté de résoudre ces problèmes. Par exemple, le Groupe de surveillance indépendant ( Independent Monitoring Group) est chargé d’évaluer les pratiques des donneurs alors que la Stratégie d’aide pour la Tanzanie ( Tanzanian Assistance Strategy) vise à favoriser l’harmonisation des procédures des donneurs.

C. La planification axée sur les résultats en Malaisie – Victor Wee, Directeur principal, Section Macroéconomie et évaluation, Unité Planification économique, Services du Premier Ministre, Malaisie

30La stratégie de développement de la Malaisie s’appuie à la fois sur le marché et sur la planification par les pouvoirs publics. Lorsque l’on met en œuvre une réforme, la planification est essentielle pour cerner les obstacles éventuels, améliorer la coordination entre les organismes et mettre en place le cadre institutionnel propice à des consultations efficaces et durables avec le secteur privé. En Malaisie, la planification macroéconomique est fondée sur un cadre à trois éléments : Vision 2020 – principal document de référence pour la planification stratégique – qui fournit un horizon de planification à 30 ans, des plans prospectifs à 10 ans et des plans glissants sur 5 ans qui sont susceptibles d'être révisés régulièrement. Les projets et programmes demeurent conformes aux objectifs définis dans le cycle de planification.

31Les éléments ci-après sont déterminants pour la planification axée sur les performances :

1. Mise en place de mécanismes en vue d’une gestion efficace des affaires publiques. En Malaisie, un organisme est expressément chargé de superviser la réforme du secteur public et des commissions spéciales ont des tâches bien définies ;
2. Solide engagement du gouvernement ;
3. Des systèmes de suivi et d’évaluation efficaces permettant d'avoir des informations en retour appropriées pour réviser les plans stratégiques le cas échéant.

32La Malaisie est aujourd’hui un pays à revenu intermédiaire et elle exporte des biens manufacturés. Elle bénéficie toujours d’activités de coopération technique dans les domaines de l’environnement et du perfectionnement des compétences mais elle fournit aussi une assistance technique au titre de son propre programme de coopération pour le développement auquel participent plus de 100 pays. Pour la Malaisie, l’attention portée aux résultats constitue une base pour suivre les objectifs atteints dans le passé et déterminer son développement futur.

A. Harmonisation des pratiques des donneurs et efficacité de l’aide – Richard Manning, Directeur général, Aid Policy and Finance Department, DfID

34L’aide au développement est à l’heure actuelle un secteur sous-performant. Pour la première fois depuis longtemps, les apports d’APD augmentent. Cependant, pour défendre l’APD à moyen terme, les donneurs doivent en accroître l’efficacité car elle est à l'heure actuelle inefficacement gérée. L’APD se caractérise par des coûts de transaction excessifs, souvent dus au fait que, quel que soit le pays bénéficiaire, le nombre de missions, de projets, de rapports, d’audits et, en dernière analyse, de donneurs, est trop élevé.

35Pour améliorer les modalités d’acheminement de l’aide, il peut être utile de prendre en considération la façon dont les pays partenaires jugent celle-ci. Selon les partenaires, les principaux défauts de l’APD sont les suivants :

• Le manque de concordance entre les priorités des donneurs et celles des partenaires
• Des problèmes de compatibilité (ou d’incompatibilité) entre les systèmes gérés par les donneurs et les systèmes locaux
• Des difficultés à suivre des procédures qui manquent de transparence et augmentent le coût de l’aide — en particulier en ce qui concerne les achats et l’assistance technique.
• Le défaut de coordination des pratiques des donneurs.

36Les principaux domaines nécessitant une amélioration sont les suivants :

• L’harmonisation des procédures. Loin de percevoir l’harmonisation comme une menace, les pays bénéficiaires la jugent essentielle pour les libérer de fardeaux administratifs excessifs.
• L’alignement sur les systèmes des pays partenaires. Tant que les donneurs opèreront en dehors des systèmes des pays partenaires, ils enverront des signaux très contradictoires à propos de l’appropriation et du partenariat. Cela ne signifie pas nécessairement que les systèmes des pays bénéficiaires conviennent toujours aux donneurs. Au contraire, donneurs et partenaires doivent collaborer pour définir le meilleur système pour travailler ensemble, en tenant compte des priorités de chacun.
• Une plus grande clarté et une plus grande transparence. Le dialogue entre les donneurs et les gouvernements des pays partenaires doit être renforcé pour déterminer clairement l’affectation des fonds et son bien-fondé.
• La simplification des procédures. Harmonisation ne doit pas être synonyme de complexité.
• Tout en harmonisant les procédures, nous devons aussi viser à les simplifier. Les donneurs doivent savoir que les approches standardisées du développement ont leurs limites et s'efforcer d'acquérir une certaine souplesse. Par exemple, pour évaluer les progrès accomplis sur la voie de la réalisation des OMD, les indicateurs convenus à l’échelon international doivent être cohérents avec les indicateurs nationaux.

37Plus précisément les donneurs devraient :

• Utiliser les systèmes des pays bénéficiaires aussi souvent et autant que possible ;
• Etablir une confiance mutuelle. Il est possible de renforcer les synergies entre les partenaires et les donneurs et entre les donneurs eux-mêmes. Les organismes peuvent réduire les charges fixes de l’aide en s’appuyant sur des rapports, des structures et des ressources humaines fournis par d'autres organismes.
• Déléguer certaines tâches de coopération pour le développement. Dans ce type d’accord, un donneur bilatéral verse des fonds à un autre donneur bilatéral chargé de mener à bien certaines tâches et ce afin de réduire les coûts de transaction. La Nouvelle-Zélande, la Norvège et la Suède mettent déjà en œuvre des dispositions analogues. Le DFID reçoit aussi un certain volume de crédits de la part du Canada.
• Revoir les règlements. Très souvent, la coopération entre différents organismes est rendue impossible par les règlements et les procédures des donneurs. Cela pose la question cruciale de la révision des règlements régissant les organismes donneurs.

B. Participation et gestion des performances au Paraguay – Juan Facetti, ancien Ministre de l’environnement du Paraguay

38Il est généralement admis que le succès des réformes concernant la gestion axée sur les performances dépend de tout un ensemble de facteurs allant de la nature de l’environnement politique et de la fiabilité des ressources humaines à l'existence d'un appareil administratif approprié. La participation est également essentielle pour conduire la réforme axée sur les résultats, en particulier lorsqu’elle est conforme à la philosophie du changement des pouvoirs publics.

39Dans le cas de la lutte contre la pauvreté, la participation de la société civile garantit une circulation adéquate de l’information et l’appropriation des activités d'aide. La participation des citoyens à la préparation et à la mise en œuvre des politiques de lutte contre la pauvreté permet au gouvernement d'appréhender les dimensions complexes de la pauvreté, tout en responsabilisant les bénéficiaires en les rendant comptables des résultats de la politique menée. Lorsque les populations locales sont sensibilisées, elles sont suffisamment motivées et capables d’assurer leur propre administration. Le dialogue avec les communautés locales et la société civile est donc essentiel pour apporter des corrections à la conception, à la mise en œuvre et à l’évaluation des stratégies de développement.

40A cet égard, l’insuffisance des capacités techniques et institutionnelles tant au sein de l’administration que dans la société civile est un problème crucial. La participation doit passer par les différents niveaux d’administration — national, régional ou local. Le processus consistant à associer les populations locales à la conception et à la mise en œuvre des programmes de décentralisation est compliqué et demande du temps. En outre, la société civile doit avoir la capacité d’entamer le dialogue avec les pouvoirs publics.

41Les gouvernements doivent certes prendre l’initiative en renforçant leur propre capacité dans le domaine de la participation, en commençant par mettre au point des outils de négociation et de dialogue qu’ils utiliseront avec la société civile. Néanmoins, à l’avenir, il sera essentiel de fournir une assistance technique spécifique afin d’encourager les gouvernements partenaires à mettre en place des processus participatifs axés sur les performances dans leurs systèmes de gestion ainsi qu’un soutien international aux responsables de la société civile afin de les aider à progresser dans cette direction.

A. Coordination donneur-partenaire

43

• Appropriation par le pays bénéficiaire. La nécessité de retenir le pays comme unité de compte de base pour une gestion et une mesure des résultats efficaces a été réitérée. Certaines initiatives prises par des partenaires, qui vont à l’encontre des priorités et des plans de dépenses nationaux, suscitent des préoccupations. Certains donneurs ont manifesté de l’intérêt pour l’idée de voir les pays partenaires prendre davantage part à la coordination des activités des donneurs, par exemple en participant à l’élaboration de leur stratégie.
• Communication. Le débat a fait apparaître qu’il était nécessaire d’ouvrir de nouveaux canaux de communication entre les donneurs et leurs partenaires. Les OMD ont joué un rôle important en matière de communication en garantissant que les donneurs et les partenaires, et les organismes donneurs entre eux, parlent la même langue. Plusieurs participants ont appelé de leurs vœux de nouvelles modalités de travail en commun, par exemple la mise en place d’un processus d’examen mutuel dans le cadre duquel donneurs et partenaires pourraient régulièrement examiner les problèmes liés à l’aide.
• Réduction des fardeaux de l’aide. Les participants se sont accordés à penser que les efforts entrepris par les pays partenaires pour assurer la mise en œuvre, l’évaluation et la gestion des activités d’aide en tenant compte des résultats ne devaient pas être entravés par des exigences excessives et inutiles. Des propositions ont en particulier été faites en ce qui concerne les points suivants :
  • L’harmonisation des pratiques des donneurs. La prolifération des stratégies d’aide met à l’épreuve les appareils administratifs des partenaires. Avec la première génération de système de gestion axée sur les résultats un nombre excessif d’objectifs stratégiques et d’indicateurs a été défini, représentant une charge trop lourde pour les partenaires et détournant finalement l’attention des résultats concrets. Les nouvelles exigences de prise en compte des résultats doivent être conformes aux capacités d’absorption des partenaires ainsi qu’aux cadres d’action et aux stratégies d’aide actuelles. Les pays partenaires favorisent de plus en plus l’harmonisation des procédures des donneurs et se félicitent des mesures prises par ceux-ci pour améliorer la coordination donneurs-partenaires en liant le CLSP aux OMD. Il conviendrait d’étendre le recours au CSLP aux pays où celui-ci n’existe pas encore et il faudrait s’employer davantage à associer le secteur privé et la société civile en mettant en place des partenariats privé-public.
  • La capacité de mise en œuvre. On a fait remarquer que la nouvelle tendance de la gestion axée sur les résultats prenait place dans des pays partenaires dont le secteur public connaissait une baisse continue de leurs ressources susceptible de peser sur les résultats de la réforme. Des représentants de pays partenaires ont exprimé des doutes quant à la possibilité de mettre en œuvre une réforme du secteur public en période de disparités économiques et sociales croissantes. Les organismes publics sont tenus d’évaluer les performances à partir d’objectifs qu’ils fixent eux-mêmes alors que les ressources humaines et financières ne cessent de diminuer. Il en découle un problème de motivation qui ne peut être qu’en partie traité par le biais de l’assistance technique et du renforcement des capacités.
  • La sélectivité. L’accent désormais mis sur les résultats incite implicitement les donneurs à affecter l’aide là où elle est le plus utile. Cependant, accorder une place excessive à la sélectivité en vue d’accroître l’efficacité de l’aide, par exemple en laissant de côté les pays peu performants, peut donner des résultats contraires à ceux escomptés et être néfaste pour le développement. La gestion axée sur les résultats doit aussi être mise en oeuvre dans le cas de partenariats difficiles et avec des acteurs issus de la société civile.

B. Mesure

44Les participants se sont dans l’ensemble accordés à penser qu’il était nécessaire de mettre en place un système plus cohérent, plus souple et plus intégré pour mesurer les résultats.  [4] En particulier, les participants ont souligné la nécessité de :

• Diminuer le nombre d’indicateurs. Les participants ont insisté sur le fait que la multiplication des outils de mesure se révélerait en fin de compte préjudiciable à la gestion.
• La mise au point d’un système d’indicateurs est souvent inutilement complexe. En conséquence, les indicateurs ne sont pas utilisés puisque la capacité statistique est insuffisante. L’idée de mettre au point des ensembles-types d’indicateurs, en particulier des sous-ensembles de base liés aux OMD, et de trouver un dénominateur commun pour les parties prenantes nationales et mondiales, recueille une large adhésion. Cependant, malgré ces avantages, il est évident que la standardisation des indicateurs et la réduction de leur nombre posent un certain nombre de problèmes, l’un d’entre eux étant la nécessité pour les organismes de disposer d’évaluations des performances à court terme. Pour évaluer les progrès réalisés sur la voie des OMD, les organismes devront avoir recours à des indicateurs d’objectifs provisoires » supplémentaires et plus précis pour évaluer leur propre parcours sur des périodes courtes.
• Harmoniser les indicateurs. Les donneurs et les partenaires estiment que les indicateurs doivent être spécifiques à chaque pays. Les donneurs tendent à faire peu de cas des systèmes nationaux et à promouvoir leurs propres outils de mesure. Il est manifestement difficile de trouver un point d’équilibre entre la spécificité des pays et la comparabilité internationale mais les expériences ayant consisté à lier le CLSP et les OMD semblent montrer que cela est possible. Les donneurs peuvent soutenir les méthodes et structures utilisées par les pays en développement tout en harmonisant leurs systèmes de mesure respectifs. Le recours accru à différentes étapes à des mécanismes conjoints de reddition de comptes entre donneurs, d’une part, et entre donneurs et pays partenaires, d’autre part, a été également préconisé en vue d’alléger le poids imposé aux systèmes des pays partenaires par les exigences et procédures en matière de mesure et d’évaluation des donneurs, et de résoudre les problèmes d’affectation de l’aide auxquels les donneurs sont confrontés.
• Système de mesure pragmatique. Des préoccupations ont été formulées à propos des conséquences possibles de l’accent mis systématiquement sur la mesure. Les participants se sont accordés à penser qu’il était nécessaire de conserver un certain degré de pragmatisme lorsqu’on s’appuyait sur les indicateurs pour récompenser les performances, par exemple en ce qui concerne les décisions touchant les mesures d’incitation destinées au personnel ou les versements d’aide aux pays. La nécessité accrue de disposer d’outils de mesure concis et précis et l’utilisation d’un nombre limité d’indicateurs normalisés peuvent conduire à laisser de côté les aspects qualitatifs du développement qui sont plus difficile à mesurer. Dans des domaines comme l’éducation, par exemple, la place privilégiée accordée aux objectifs quantifiables peut conduire à omettre la qualité globale – les taux d’inscription dans l’enseignement primaire ne disent pas grand-chose de la qualité de l’enseignement et de son impact sur l’illettrisme. Cela peut aboutir à des situations où « l’on ne fait que ce que l’on peut mesurer » et se solder par des mauvais rapports, des programmes biaisés et en fin de compte un développement mal orienté.

C. Systèmes d’incitation

45Plusieurs interventions ont porté sur la gouvernance et sur les mesures d’incitation à mettre en place pour réussir le passage à la gestion axée sur les résultats. Parmi les thèmes débattus figurent les suivants :

• Responsabilité à l’égard du public. Les participants ont admis que l’obligation pour les donneurs et les organismes partenaires de rendre des comptes à l’opinion publique était déterminante pour la fixation et la réalisation des objectifs. La participation des contribuables et des bénéficiaires au suivi des résultats obtenus par les organismes est une puissante motivation à réussir. En Thaïlande et en Ouganda, le fait que le public soit informé de la réforme de l’administration et des stratégies de développement a exercé une forte pression sur les autorités tandis qu’au Chili, la réussite de la réforme du secteur public a été due à une stratégie d’ouverture au public.
• Délais et résultats. La pression de l’opinion publique peut également entraver la mise en place de la gestion axée sur les résultats. L’opinion publique exige en effet des résultats visibles et rapides. Cependant, les retombées positives de la réforme du secteur public et de l’aide au développement se font généralement sentir à long terme et les résultats sont souvent lents à venir. Cela n’incite guère les organismes publics à fixer des objectifs à long terme et à prendre des mesures pour les atteindre. Les donneurs devraient lutter contre l’impatience et sensibiliser l’opinion publique au temps nécessaire pour obtenir des résultats, tant dans les pays de l’OCDE que dans les pays partenaires, par exemple dans le cadre de campagnes de communication comme celle qui a accompagné le lancement des OMD.
• Des systèmes concurrentiels. Le débat a fait apparaître une nouvelle tendance dans l’utilisation de procédures concurrentielles pour l’affectation des ressources par les donneurs et les partenaires. L’expérience de l’Andhra Pradesh présente des points communs avec celle du Chili dans le domaine budgétaire et celle du programme d’aide US MCA dans celui de l’utilisation de procédures concurrentielles pour obtenir une affectation efficace des ressources.
• Responsabilité mutuelle et pression internationale des pairs. La pression des pairs est aussi un facteur important pour stimuler le changement et favoriser l’obtention des résultats.

D. Rôle accru de l’évaluation

46Les participants ont admis que les systèmes d’évaluation jouaient un rôle accru du fait de l’introduction de la gestion axée sur les résultats dans le cadre de la coopération pour le développement, comme en témoignent par exemple :

• L’accent mis sur le rôle complémentaire de l’évaluation indépendante et de l’autoévaluation. Les participants ont admis qu’il fallait souligner la différence entre l’autoévaluation et l’évaluation indépendante puisque toutes deux sont essentielles à l’efficacité de l’aide.
• Le renforcement des capacités d’évaluation dans les pays partenaires et la diminution des charges fixes et des coûts de transaction liés aux activités d’évaluation en général, notamment en ayant davantage recours à l’évaluation sectorielle et à l’évaluation conjointe.
• La mise en place de systèmes permettant la conduite de l’évaluation par le partenaire. Les pays bénéficiaires ont un rôle à jouer dans l’amélioration de l’efficacité de l’aide des donneurs. Ces derniers bénéficient d’examens par les pairs, et des mécanismes permettant d’examiner les performances des bénéficiaires sont déjà en place mais aucun système ne permet aux bénéficiaires d’évaluer les performances des donneurs.
• La définition de l’évaluabilité ex ante des mesures prises. Malgré la nécessité grandissante d’évaluer les performances, les organismes doivent tenir compte du fait qu’une partie de leurs activités est de plus en plus difficile à évaluer. Les organismes devraient se demander si leurs interventions prévoient un cadre de résultats, si les objectifs sont définis, s’ils sont bien adaptés et s’ils ne sont pas hors d’atteinte, et si l’on peut raisonnablement penser que les informations dont on a besoin pour évaluer les objectifs peuvent être réunies. Du fait que le développement est, de par sa nature, tributaire de différents facteurs, l’évaluabilité des activités d’aide peut être mince. Dans le même temps, dans la mesure où l’évaluation ne porte plus sur le programme mais sur l’organisme d’aide, ou même sur des activités conjointes, l’évaluabilité tend à décroître, ce qui pose des problèmes d’affectation.