Les intérêts nationaux et régionaux de la Grèce

1L’aide au développement est un aspect important de ses relations économiques internationales de la Grèce et un instrument essentiel de sa politique étrangère. En 2000, les versements nets d’APD de ce pays ont totalisé 226 millions USD, soit 0.20 % de son RNB.

2Étant donné la situation géographique de la Grèce, la sécurité et le bien-être de ce pays sont largement tributaires de la stabilité et la prospérité économique des pays en développement et en transition de la région des Balkans, des bords de la Mer Noire et de l’Est du Bassin méditerranéen. En sa qualité de pays développé et stable au sein de ces régions très hétérogènes et complexes au plan culturel, la Grèce s’applique à aider ses voisins à relever le défi du développement. [1] Plus des quatre cinquièmes de l’APD bilatérale consentie par la Grèce vont à des pays en développement du sud-est de l’Europe. La Grèce juge en outre pouvoir se prévaloir, pour œuvrer au développement des régions avoisinantes, d’un net avantage comparatif découlant d’un passé commun et des échanges culturels, d’une bonne compréhension mutuelle, de solides relations politiques et commerciales et de l’expérience qu’elle a elle-même accumulée, il n’y a pas si longtemps, lors de son propre développement. Cet avantage comparatif se reflète dans le nombre impressionnant de ministères, universités, consultants, entreprises et ONG grecs qui interviennent activement dans de multiples domaines dans les pays voisins et reçoivent des financements de tout un éventail de sources parmi lesquelles figure désormais le programme grec d’aide publique. Leurs activités concourent à l’instauration de conditions propices à une plus grande stabilité en contribuant à renforcer les capacités locales, à promouvoir l’émergence d’institutions de la société civile et à créer des réseaux transfrontières favorisant la coopération et l’intégration interrégionales.

3Estimant que sa propre sécurité a eu tout à gagner de son adhésion à l’Union européenne et à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), la Grèce s’applique à permettre aux autres pays du sud-est de l’Europe de profiter de l’influence stabilisatrice qu’exerce la participation à ces institutions. Tel est l’objectif qu’elle poursuit en soutenant les efforts déployés par ces pays pour conclure des accords de stabilisation et d’association avec l’Union européenne et mettre en place un Partenariat pour la paix avec l’OTAN. Devenir membres de l’Union européenne permettrait en outre aux pays des Balkans de conserver leurs frontières actuelles tout en les rendant plus perméables. Or, le maintien de la délimitation actuelle du territoire des pays de l’Europe du Sud-Est est un principe fondamental de la politique étrangère de la Grèce.

4Depuis quelques année, le manque de stabilité et de prospérité économique de ses voisins n’a pas été sans conséquences pour la Grèce. Celle-ci est devenue un lieu de transit et de destination pour les réfugiés et les migrants en situation illicite. D’innombrables étrangers profitent des soins médicaux gratuits que leur offre la Grèce, parmi lesquels de nombreux citoyens de pays voisins qui font le déplacement à cette seule fin. Certains éléments de la diaspora grecque ont jugé dans leur intérêt de revenir en Grèce. Les problèmes transfrontières d’environnement se sont multipliés, concernant notamment la pollution de l’air et de l’eau et la gestion durable de ressources communes comme les forêts ou la mer. Lorsque les structures de gouvernance sont défaillantes, le crime organisé peut imposer sa loi et ses activités peuvent affecter les pays voisins ou s’y étendre. L’Armée hellénique a participé à des opérations dans les Balkans, notamment au sein des forces multinationales déployées sous les auspices de l’OTAN et de l’Organisation de la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Parallèlement, de nouvelles possibilités de commerce et d’investissement se sont ouvertes dans la région des Balkans et des bords de la Mer Noire, ce qui a permis à la Grèce de renforcer ses relations économiques avec cette zone et alimenté la croissance de sa propre économie qui, depuis quelques temps, affiche des performances plus que satisfaisantes. On estime aux alentours d’un cinquième, au minimum, la part des pays des Balkans dans les échanges de la Grèce. Les investissements grecs, quant à eux, excèdent aujourd’hui 4 milliards EUR (environ 3.7 milliards USD), dans des domaines aussi divers que les télécommunications, la banque, l’énergie, l’agro-alimentaire et le commerce de détail, et les possibilités sont loin d’être épuisées. Les négociations se poursuivent entre la Bulgarie, la Grèce et la Fédération de Russie en vue de construire un oléoduc long de 350 kilomètres reliant le port bulgare de Burgas sur la Mer Noire à celui d’Alexandroupolis en Grèce afin d’assurer l’acheminement du pétrole de la Mer Caspienne vers la Grèce et les autres marchés européens. Un projet d’autoroute traversant l’Europe selon un axe nord-sud et raccordant Saint-Petersbourg à Alexandroupolis, sur la Mer Égée, est également à l’étude. La Grèce a pour principe exprès de promouvoir le renforcement des liens économiques et commerciaux bilatéraux avec ces régions, d’y rechercher des possibilités intéressantes pour les investisseurs grecs et d’apporter toute l’aide nécessaire aux entreprises grecques désireuses d’y mener des activités.

5Lors d’une visite effectuée en Albanie en prévision du présent examen, on a pu constater la diversité, et la complexité, des relations bilatérales entre la Grèce et ses voisins (voir l’encadré 1).

6Au vu des éléments qui précèdent, encourager l’instauration de pratiques démocratiques et d’un développement économique durable dans les régions avoisinantes va dans le sens des intérêts nationaux de la Grèce et constitue d’ailleurs la principale orientation stratégique de son programme d’aide publique. La Grèce apporte un soutien ciblé aux initiatives régionales allant dans cette direction, notamment pour ne citer que ces trois exemples :

• Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est, qui vise à intensifier la coopération internationale et à faciliter la mise en œuvre de projets dans la région [2].
• L’Initiative de coopération pour l’Europe du Sud-Est, dont l’objectif est de renforcer la stabilité en encourageant la coopération régionale et la recherche de solutions transnationales aux problèmes économiques et environnementaux communs.
• Le processus dit de Coopération économique de la Mer Noire, destiné à promouvoir la sécurité, la stabilité et la prospérité des pays participants par un resserrement de la coopération économique à l’échelle régionale.

L’adhésion au CAD : un tournant pour la Grèce et pour son programme d’aide

7La Grèce est devenue le 23ème Membre du CAD en décembre 1999. Cet événement a été le prélude à une participation plus substantielle de la Grèce aux efforts concertés déployés à l’échelon international pour faire reculer la pauvreté dans le monde et assurer la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement.

8L’adhésion au CAD a marqué un tournant important dans l’évolution de la Grèce. Ce pays à lui-même bénéficié d’une APD nette de la fin de la seconde guerre mondiale jusque dans les années 80, afin de pouvoir reconstruire ses infrastructures gravement endommagées, et a été rayé de la Liste des bénéficiaires de l’aide établie par le CAD en 1995. Par suite de son accession à la Communauté européenne en 1981, l’aide multilatérale de la Grèce s’est progressivement accrue du fait de sa participation, sur une base proportionnelle, au budget servant à financer les programmes de développement mis en œuvre par la Commission européenne. Avec l'abandon de l’économie planifiée en Europe centrale et orientale et l’escalade des conflits dans l’ex-Yougoslavie, l’aide bilatérale grecque a ensuite commencé à augmenter dans les années 90 en même temps qu’à se recentrer sur la région des Balkans et des bords de la Mer Noire alors qu’elle privilégiait auparavant l’Afrique et le Moyen-Orient. En août 1996, dans la perspective d’une adhésion au CAD, le gouvernement grec a arrêté un plan quinquennal devant aboutir à la mise en place d’un programme plus conséquent d’aide bilatérale, auquel ont été alloués 400.6 millions USD pour la période 1997 à 2001. Cette décision mérite d’être signalée car elle a été prise à une période où la Grèce s’astreignait à une grande rigueur au plan macro-économique afin de réponde aux conditions requises pour faire partie de la zone Euro. Les dramatiques événements qui, depuis 1997, ont secoué l’Albanie, la Bosnie, le Kosovo et l'ERYM ont encore renforcé le ciblage du programme d’aide de la Grèce sur les Balkans du fait des mesures prises en réponse aux situations d’urgence qui sont survenues dans ces pays. Il en est résulté une réorientation des ressources vers les secours d’urgence et l’aide humanitaire, par l’intermédiaire principalement du ministère de la Défense, au détriment de toute une série de projets axés sur le développement à plus long terme. Depuis 1998, sur le budget de l’aide bilatérale grecque, plus de 100 millions USD ont servi à financer des activités de l’Armée hellénique au sein des forces multinationales déployées en Albanie, en Bosnie et au Kosovo. [3] Ces activités pouvaient aller de la réfection de routes, ponts et bâtiments publics à la construction de camps pour les réfugiés kosovars en passant par le transport et la distribution de l’aide humanitaire. En 2000, elles ont absorbé 47 millions USD, soit 47 % de l’APD bilatérale grecque.

9Un tel degré d’implication de l’armée nationale dans un programme de coopération pour le développement est sans précédent parmi les Membres du CAD. Au total 12 pays Membres du CAD ont inclus dans leur APD pour 1999 ou 2000 des dépenses liées à des opérations de consolidation de la paix au sortir d’un conflit, mais la Grèce est, de tous, celui qui a notifié les sommes les plus élevées. Dans son cas, cela s’explique par l’urgence des besoins, qui plus est dans sa propre région, et par l’existence, au sein de l’armée grecque, d’unités possédant la formation et les équipements nécessaires pour mener à bien ce type d’activités. Maintenant que le paroxysme de l’urgence est passé dans les pays voisins, on peut escompter une diminution sensible du rôle dévolu à l’Armée hellénique dans la mise en œuvre du programme de coopération pour le développement. Cela permettra à la Grèce de donner clairement priorité à des activités à plus long terme, ciblées sur les causes fondamentales de la pauvreté et dont les modalités de mise en œuvre s’accordent aux bonnes pratiques internationales en matière de coopération pour le développement, notamment la participation à l’effort concerté déployé à l’échelon international à l’appui de stratégies de réduction durable de la pauvreté pilotées par les pays partenaires.

10Un autre indice qui témoigne de la primauté accordée par la Grèce aux Balkans est la préparation d’un Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans. Ce plan, doté d’un budget provisoire de 550 millions EUR (environ 507 millions USD), vise à répondre aux besoins immédiats des pays qui ont été affectés par la guerre en République fédérale de Yougoslavie et à faciliter l’intégration à plus long terme de l’Europe du Sud-Est dans l’économie mondiale. Les activités s’articuleront autour de trois grands axes, pour lesquels la Grèce estime posséder un net avantage comparatif, à savoir les infrastructures sociales, les infrastructures économiques et les secteurs productifs. Un effort sera fait pour associer le secteur privé grec à l’action engagée, à la fois en tant qu’investisseur et en tant que fournisseur de biens et services. Le plan, à la conception duquel le secteur privé grec a d’emblée prêté son concours actif, a dans un deuxième temps été étendu de manière à exploiter aussi la participation de la société civile, et un quatrième axe prioritaire y a été ajouté : le renforcement des institutions et la formation professionnelle. Ce plan constitue l’élément central du nouveau programme quinquennal de la Grèce en matière de coopération bilatérale pour le développement couvrant la période 2002 à 2006. De nouveaux arrangements administratifs seront mis en place pour le deuxième programme quinquennal, le gouvernement ayant décidé, en octobre 2001, de transférer du ministère de l’Economie nationale au ministère des Affaires étrangères certaines fonctions de gestion des relations économiques internationales. C’est en effet le ministère de l’Economie nationale qui a assuré la coordination du premier programme quinquennal, lequel consistait en la juxtaposition de 13 programmes bilatéraux gérés de façon semi-autonome par autant de ministères/organismes publics. Nombre de ces programmes visaient le même pays ou des domaines identiques ou complémentaires. Le ministère des Affaires étrangères était un des ministères exécutants et s’occupait essentiellement du cofinancement des activités des ONG. [4]

11La décision du gouvernement entraînera des changements d’organisation à Athènes et dans les pays partenaires, où les services économiques et commerciaux des ambassades grecques consacraient une partie de leur temps à assurer la représentation sur le terrain du programme d’aide publique. Ce sera l’occasion pour la Grèce de se doter d’une structure organisationnelle et de moyens en personnel lui permettant d’atteindre de façon efficiente et efficace les grands objectifs assignés à son programme d’aide tout en établissant une ligne de partage plus nette entre les activités à l’appui du développement et celles visant à promouvoir l’industrie grecque à l’étranger. Grâce à son nouveau dispositif institutionnel, la Grèce sera à même de maximiser les synergies et les complémentarités entre les diverses composantes de son aide bilatérale et multilatérale et de détacher des spécialistes de la coopération pour le développement auprès de ses ambassades dans les principaux pays partenaires.

Le premier programme quinquennal : 1997 à 2001

19Le premier programme quinquennal de la Grèce en matière de coopération pour le développement visait expressément à :

• Accroître substantiellement le volume de l’aide bilatérale (APD et aide publique combinées), pour le porter de 0.02 % du RNB en 1996 à 0.10 % du RNB en 2001. L’aide totale - APD et aide publique bilatérales et multilatérales - devait ainsi atteindre 0.20 % du RNB.
• Augmenter notablement le volume de l’aide au développement allouée aux infrastructures et services sociaux (éducation, santé, programmes dans le domaine de la population, approvisionnement en eau et assainissement, bonne gestion des affaires publiques et renforcement de la société civile).
• Sur le total de l’aide bilatérale au développement, en consacrer chaque année 80 % à l’APD aux pays en développement et 20 % à l’aide publique aux pays en transition.
• Axer une part plus importante (les trois quarts environ) de l’aide bilatérale sur un nombre limité de principaux pays partenaires, à savoir l’Albanie, l’Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Géorgie, l’Ukraine et les Zones sous administration palestinienne.

20Les événements qui se sont produits dans les Balkans depuis 1997 ont conduit à revoir certains de ces objectifs. La République fédérale de Yougoslavie a ainsi été ajoutée à la liste des principaux pays partenaires. A par ailleurs été abandonné l’objectif voulant que soit accrue la part de la coopération technique et de l’aide financière et réduite celle des secours d’urgence dans l’aide bilatérale.

21La Loi n° 2731 du 5 juillet 1999 a posé l’ensemble des fondements juridiques indispensables pour la mise en œuvre du premier programme quinquennal. Elle prévoit notamment :

• L’extension du cadre juridique régissant les activités de coopération pour le développement du ministère de l’Economie nationale à tout un éventail d’autres ministères/organismes publics.
• L’attribution de la responsabilité de la planification et de la définition de la stratégie générale à la Commission interministérielle pour la coordination des relations économiques internationales, instance préexistante constituée au niveau du Conseil des ministres pour superviser les relations économiques et commerciales extérieures de la Grèce.
• La création d’un Comité de suivi et de pilotage du programme grec de coopération pour le développement, composé de représentants de haut rang de tous les ministères/organismes exécutants et ayant pour principale mission de gérer les versements provenant du budget de l’aide bilatérale.
• L’établissement, au sein du ministère de l’Economie nationale, d’une Direction de la coopération pour le développement et des financements et programmes spéciaux, chargée, entre autres, d’assurer le secrétariat de la Commission interministérielle et du Comité de suivi et de pilotage ainsi que de planifier, de suivre et d’évaluer le programme grec d’aide bilatérale.
• L’instauration, au sein du ministère des Affaires étrangères, d’un Département de la coopération hellénique pour le développement international (plus connu sous le nom de "l'Aide hellénique") ayant le statut de direction générale, rendant compte directement au ministre et s’occupant de coordonner, de contrôler l'exécution et de soutenir les projets de développement et les activités d’aide humanitaire et de sensibilisation aux questions de développement mis en œuvre par les ONG grecques.

22La promulgation de la Loi n° 2731 a permis à la Grèce de consolider son programme d’aide bilatérale en apportant les fondements juridiques indispensables. Il est cependant regrettable qu’il ait fallu attendre deux ans avant que cette loi soit votée, ce qui a obligé certains ministères/organismes exécutants à patienter jusqu’en 1999 pour mettre en route leurs programmes d’aide bilatérale. Le ministère de l’Environnement, de l’aménagement du territoire et des travaux publics - le seul qui avait élaboré un programme pluriannuel - a ainsi dû revoir son programme initial qui s’étalait sur cinq ans pour le transformer en un programme triennal couvrant la période 1999 à 2001 et s’est en conséquence vu privé d’une fraction plus que proportionnelle de sa dotation budgétaire.

23La Grèce a bien avancé dans la réalisation des différents objectifs qu’elle s’était fixés et a déboursé pour 318 millions USD d’aide bilatérale entre 1997 et 2000. L’objectif visé pour le rapport aide totale/RNB a été atteint un an plus tôt que prévu, grâce notamment aux sommes importantes qui ont été déboursées pour financer des activités destinées à remédier aux crises survenues dans les Balkans, en particulier la participation de l’Armée hellénique aux efforts déployés par les forces multinationales pour y faire face. [6] Donner aux autres ministères/organismes intervenant dans l’acheminement de l’aide grecque les moyens d’absorber un surcroît de fonds d’aide bilatérale et de le transformer en des activités efficaces à l’appui du développement s’inscrivant dans la durée nécessitera une planification volontariste, afin de renforcer sans délai et dans de fortes proportions certaines activités de développement, assortie de mesures destinées à garantir le maintien de la qualité et de l’efficacité de l’aide, le tout dans le cadre de stratégies cordonnées par pays, de manière à promouvoir les synergies et la concertation au sein du système d’aide.

24Même si son programme d’aide est concentré sur quelques grands pays partenaires, la Grèce mène aussi de multiples activités de faible envergure dans de nombreux autres pays (plus de 70 pays ont ainsi bénéficié de bourses d’enseignement tertiaire en 1999-2000). Si l’on fait abstraction de l’aide mise en œuvre par le ministère de la Défense, l’APD grecque s’oriente vers à peu près tous les secteurs possibles et ne témoigne guère d’une réelle concentration sur les infrastructures et services sociaux, secteur qui recouvre déjà à lui seul un vaste éventail d’activités. Il conviendrait par conséquent que la Grèce renforce encore l’assise de son dispositif d’aide bilatérale en s’appliquant à l’articuler autour d’un nombre limité de programmes par pays et par secteur plus conséquents. Au niveau de la mise en œuvre, une hiérarchisation des priorités géographiques et sectorielles de la Grèce pourrait se révéler utile.

25Les objectifs spécifiés pour le premier programme quinquennal concernaient essentiellement les apports de sorte que l’attention s’est mobilisée sur l’utilisation de la totalité des crédits inscrits au budget. Il conviendrait de se préoccuper davantage des retombées des activités financées et des résultats obtenus sur le plan du développement. Afin de promouvoir une culture davantage axée sur la contribution apportée au développement que sur la gestion de moyens disponibles, la Grèce pourrait s’efforcer à l’avenir de faire plus expressément référence, dans ses objectifs, aux résultats à obtenir.

Le deuxième programme quinquennal : 2002 à 2006

26Le Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans (2002-2006) a été mis au point en 1999. Le décret d’application est à l’étude au Parlement. Parallèlement, le plan est actuellement débattu avec les pays partenaires intéressés. Les principaux éléments du projet de loi, tel qu’il a été soumis au Parlement en février 2002, sont les suivants :

• Mise en œuvre de programmes dans cinq pays : l’Albanie, la Bulgarie, l’ERYM, la République fédérale de Yougoslavie (Kosovo d’une part et reste du pays d’autre part) et la Roumanie.
• Concentration des activités sur quatre secteurs : infrastructures sociales, infrastructures économiques, secteurs productifs, et renforcement des institutions et formation professionnelle.
• Association du secteur privé grec, au financement aussi bien qu’à la mise en œuvre des activités.
• Coopération internationale.
• Exploitation des compétences des ONG.

27En ce qui concerne les activités visant des pays autres que ceux de la région de Balkans et non financées dans le cadre du Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans, il est essentiellement prévu de :

• Lancer de nouvelles initiatives en faveur des pays les moins avancés, en particulier ceux d’Afrique subsaharienne et l’Afghanistan.
• Mettre en œuvre des projets moins nombreux mais de plus grande envergure dans les secteurs où la Grèce juge posséder un avantage comparatif indéniable. Comme celles envisagées dans le Plan hellénique pour la reconstruction économique des Balkans, les activités seront concentrées sur les infrastructures sociales, les infrastructures économiques et les secteurs productifs.
• Multiplier les projets ciblés sur la pauvreté.
• Privilégier, par ordre décroissant, les projets de coopération technique, les projets d’équipement, les autres types de projets et l’aide-programme.
• Réduire sensiblement le nombre de ministères/organismes intervenant dans l’aide grecque.

28Une nouvelle loi devra entériner les nouveaux arrangements administratifs régissant le deuxième programme quinquennal. Pour l’efficience de la coopération bilatérale grecque pour le développement, il est primordial que le texte en soit élaboré et promulgué rapidement.