1Un nouveau programme d’action se fait jour dans le domaine du financement du développement sous l’effet des changements importants qui se sont produits dans l’offre et la demande de financements extérieurs du développement, et les activités que ces derniers servent à financer. Outre qu’il est devenu plus vaste, ce programme d’action implique une conception plus systémique et plus intégrée du financement du développement, avec pour principaux mots d’ordre durabilité, bonne administration et efficacité. La clé, pour dégager les financements nécessaires à la réalisation des objectifs internationaux de développement, est avant tout la mobilisation des ressources intérieures. Et si l’aide peut contribuer à renforcer la mobilisation des ressources intérieures, elle ne peut remplacer cette dernière.

1. Nécessité d’un plan directeur

2Ces dernières années ont été marquées par un retournement radical de l’évolution des apports de capitaux privés aux pays en développement, qui avaient atteint un niveau record en 1996. Cependant, l’année 1999 a vu un redressement modéré des apports de capitaux privés, dû en particulier à l’expansion continue de l’investissement direct étranger et des prises de participation. Les apports nets de ressources aux pays receveurs d’aide en 1999, qui s’élevaient à 248 milliards, ont augmenté de nouveau, après une diminution importante en 1997 et surtout en 1998. Ils sont cependant bien éloignés de leur niveau record de 1996, lequel s’est révélé éphémère, en particulier pour les prêts bancaires et obligataires. Avec 159 milliards, les apports privés ont représenté, en 1999,64 % des financements extérieurs totaux, contre 78 % en 1996, année qui avait vu simultanément le plus haut niveau d’apports privés et le plus bas niveau de financements publics du développement (FPD). Par contre, les investissements directs étrangers (IDE) et les « autres » apports privés (y compris les prises de participation) ont bien résisté face aux fluctuations de l’offre et de la demande de capitaux extérieurs privés. De son côté, l’aide publique au développement (APD) a continué, comme en 1998, de se redresser, pour atteindre 51 milliards en 1999 [1], mais cette augmentation doit beaucoup à des facteurs exceptionnels, notamment l’aide consentie aux pays touchés par la crise asiatique et à l’appui des interventions internationales au Kosovo et au Timor oriental.

3Ces évolutions montrent que les ajustements qui se sont opérés sur les marchés financiers internationaux sont riches d’enseignements, et les donneurs manifestent une volonté accrue de privilégier les approches globales de la lutte contre la pauvreté et l’efficacité de l’aide. Un nouveau programme d’action se fait jour dans le domaine du financement du développement sous l’effet des changements importants qui se sont produits dans l’offre et la demande de financements extérieurs du développement, et les activités que ces derniers servent à financer. Outre qu’il est devenu plus vaste, ce programme d’action implique une conception plus systémique et plus intégrée du financement du développement, avec pour principaux mots d’ordre durabilité, bonne administration et efficacité.

4Les bailleurs comme les utilisateurs des fonds privés s’appliquent à adopter une attitude nouvelle, plus prudente, largement dictée par un souci de viabilité – avec en particulier la prise en compte de la santé foncière de l’économie nationale et du cadre régissant le gouvernement d’entreprise et l’investissement. L’abandon généralisé des stratégies de développement reposant sur l’intervention de l’État au profit de stratégies fondées sur l’activité du secteur privé a généré de nouveaux besoins de capitaux privés, intérieurs et extérieurs, et de nouveaux débouchés pour ces derniers, et une prise de conscience des conditions (politique économique, marchés, institutions) propres à garantir des apports stables et durables de financements privés. La mise en place de ces conditions est désormais davantage considérée comme une question fondamentale relevant de la communauté internationale, ainsi qu’en témoignent les efforts de renforcement de l’architecture financière internationale.

5Les considérations de bonne administration jouent également un rôle essentiel dans le cas des apports publics. Lier le volume de l’aide à son efficacité conduit à revoir les modes de mobilisation et d’utilisation de cette aide. La réduction de la dette des pays pauvres occupant désormais un rang élevé dans l’échelle des priorités politiques, l’Initiative PPTE renforcée devrait offrir des bases plus saines sur lesquelles mobiliser des financements privés, étant donné qu’à des gages d’intégrité financière elle associe une approche globale de la lutte contre la pauvreté dans le cadre de stratégies définies à l’échelon de chaque pays. De son côté, le débat sur les biens publics mondiaux pourrait déboucher sur tout un ensemble de méthodes novatrices, faisant fi des juridictions institutionnelles établies et de la distinction entre secteur public et secteur privé, pour remédier à l’insuffisance chronique des fonds alloués à l’action collective dans des domaines tels que la paix, la santé et la stabilité financière.

6Concernant l’avenir du financement du développement, il est noté dans la Déclaration, intitulée Le partenariat au service de la lutte contre la pauvreté : des principes à la pratique, adoptée par le CAD à sa Réunion à haut niveau de mai 2000 que « il est essentiel que les pays en développement recourent progressivement à la mobilisation de leurs propres ressources nationales, complétées de plus en plus par des apports extérieurs privés réguliers de capitaux à long terme. L’un des rôles de l’aide est de contribuer à ce processus et de soutenir les efforts de réduction de la dépendance à l’égard de l’aide, en particulier dans les pays, les régions et les secteurs qui ne parviennent pas encore à accéder aux capitaux privés, ou qui le font trop peu ». A leur réunion annuelle, en juin 2000, les ministres des pays de l’OCDE ont approuvé un tel effort de mobilisation des ressources privées, intérieures et extérieures. De leur côté, lors de leur Sommet d’Okinawa en juillet 2000, les dirigeants des pays du G8 ont demandé que soit établi un plan directeur pour guider l’action des pays en développement qui se sont engagés dans cette voie.

7Un tel plan directeur est d’autant plus indispensable au vu des résultats, « déprimants » aux yeux de certains, auquel aboutit un simple calcul arithmétique de ce que nécessite la réalisation des objectifs internationaux de développement. Si les estimations divergent, il n’en reste pas moins que dans le cas de l’Afrique subsaharienne, par exemple, il faudrait, selon certaines, que le taux annuel de croissance atteigne 6 à 8% pendant les douze à quinze prochaines années. Ce taux de croissance sans précédent implique, entre autres choses, que l’investissement, actuellement de l’ordre de 15% du PIB, en représente 22 à 25 % au cours de la décennie à venir, et ces capitaux devront pour une grande part venir du secteur privé. Or, il ne faut pas compter que les apports privés extérieurs, qui se chiffrent aujourd’hui à 2% du PIB, commenceront à venir combler le déficit de financement tant que l’attrait de cette région dans son ensemble ne se sera pas sensiblement amélioré aux yeux des investisseurs et des prêteurs internationaux. L’aide ne le pourra pas plus, en dépit de l’appel lancé par certains à un doublement de son volume et au respect par les donneurs bilatéraux de l’objectif de 0.7 % du PNB fixé par les Nations Unies pour l’APD. La réalité politique dans laquelle s’inscrit l’aide fait que des attentes de cette ampleur ne pourront être satisfaites à l’échelle mondiale. Même si elles l’étaient, cela ne résoudrait pas le problème, et en outre beaucoup de pays en développement ne pourraient pas gérer de manière efficace un tel afflux de ressources. A l’échelon d’un pays, par contre, on peut espérer un accroissement notable de l’aide dès lors que les indicateurs d’efficacité de l’aide y auront atteint un niveau suffisant pour déclencher le « feu vert ».

8Cela dit, comme il est stipulé dans la Déclaration du CAD, la clé, pour dégager les financements nécessaires à la réalisation des objectifs internationaux de développement, est avant tout la mobilisation des ressources intérieures. Or, une augmentation digne de ce nom de l’épargne et de l’investissement intérieurs est assujettie à des progrès sur divers plans : stabilité politique et macro-économique, bonne gestion des affaires publiques, solidité des systèmes financiers, diminution effective de l’endettement, dynamisme du secteur privé et progression des échanges internationaux, notamment. L’aide peut contribuer à renforcer la mobilisation des ressources intérieures, mais elle ne peut remplacer cette dernière. Les perspectives à moyen terme pour les pays en développement (incluant les pays les moins avancés autres que ceux engagés dans des conflits ou ayant des problèmes non résolus d’administration) sont tout à fait positives et bien meilleures qu’elles ne l’étaient lors de la dernière décennie. Ceci fournit une plate-forme plus solide qu’auparavant pour les actions des gouvernements et de la communauté internationale pour soutenir les stratégies de développement, autour de l’ouverture, la croissance et la réduction de la pauvreté. De plus en plus de financements, et des financements plus efficaces, de toutes les sources seront nécessaires afin d’aider les pays en développement à atteindre les taux de croissance requis pour des niveaux durables de mobilisation des ressources intérieures, permettant d’étendre les capacités d’exportation et l’accès aux marchés financiers internationaux. En Afrique, par exemple, subsiste une énigme majeure : si la croissance doit être conduite par le secteur privé, et c’est ainsi que cela doit être, comment ceci peut–il être financé par l’augmentation des niveaux d’aide ? Une augmentation de l’aide, basée sur des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) de bonne qualité, pourrait certainement injecter plus de pouvoir d’achat dans les économies africaines, ce qui pourrait stimuler le secteur privé si le cadre politique est bon et si la corruption et la volatilité des capitaux sont maîtrisées. Cependant, une expansion adéquate de l’investissement intérieur nécessite un renforcement significatif de l’infrastructure financière et des capacités de gestion, ceci avec une participation étrangère substantielle, particulièrement grâce à l’IDE.

2. Traits saillants de l’évolution récente des apports extérieurs

9En 1999, les apports nets totaux de ressources aux pays receveurs d’aide, avec 248 milliards, ont augmenté de 17 milliards (7%), mais se situaient encore bien en dessous du niveau record de 1996 de 354 milliards (voir le tableau III-1). La caractéristique principale de l’évolution générale observée depuis 1996 est la croissance régulière des investissements directs étrangers en même temps que la diminution des prêts bancaires et obligataires internationaux à la suite de la crise financière en Asie. Des changements sont néanmoins aussi intervenus dans l’évolution et la composition des FPD, avec notamment un léger accroissement de l’APD en 1998, qui s’est maintenue en 1999.

10La présente section passe en revue les évolutions qu’ont connues les principales composantes des apports extérieurs de ressources aux pays receveurs dans leur ensemble, avec le risque manifeste qui en découle de passer sous silence des différences importantes entre régions et groupes de revenu (voir l’encadré III-1).

Apports privés

11L’évolution générale observée dans ce domaine, qui traduit essentiellement un ajustement à et une sortie de la crise financière asiatique de 1997/98, résulte en particulier des éléments suivants :

• Les investissements directs étrangers (IDE) émanant des pays du CAD, malgré les incertitudes persistantes dans beaucoup de pays destinataires, ont atteint un nouveau record avec 132 milliards, soit 12 milliards de plus qu’en 1998. De plus en plus, les IDE représentent la composante la plus importante et la plus stable des apports privés. Leur augmentation en 1999 est particulièrement encourageante compte tenu du ralentissement attendu de la croissance dans nombre des principaux pays en développement et par les incertitudes persistantes entachant l’évolution des marchés mondiaux, notamment les futures négociations commerciales. La tendance globale témoigne de la résistance de l’IDE aux crises financières, celui–ci étant davantage conditionné par les perspectives de croissance à plus long terme et les opportunités nouvelles d’investissement dans les pays touchés par la crise, par le biais de fusions et d’acquisitions et grâce à la poursuite des privatisations.
• Les autres apports du secteur privé (y compris les prises de participation) [2] ont connu une évolution fort semblable à celle de l’investissement direct étranger ; ils ont augmenté de 11 milliards pour atteindre 59 milliards. Leur évolution de 1999 reflète la reprise des marchés de valeurs mobilières des pays émergents par rapport à fin 1998. Malgré le fait que les conditions qui y prévalent (telles qu’elles ressortent, par exemple, des reports ou des primes d’émission) ne soient pas encore redevenues aussi favorables qu’il y a quelques années, la situation montre encore que les changements politiques sont en train de contribuer à une confiance accrue de la part des investisseurs.
• La diminution des prêts obligataires a beaucoup ralenti, mais elle s’est poursuivie en 1999, avec un niveau de 37 milliards, tombant ainsi à la moitié des niveaux de 1996 et 1997, dont il est évident, avec le recul, qu’ils ne pouvaient perdurer. Il s’est également produit un net report sur les obligations du secteur public au détriment des obligations du secteur privé. Le volume des émissions du secteur privé s’est sensiblement réduit du fait que c’est pour ce dernier que la crise a eu les répercussions les plus sévères, le secteur public redevenant le principal emprunteur.
• Les prêts bancaires internationaux sont la composante des apports privés aux pays en développement qui a accusé la contraction la plus marquée en 1998 et 1999. Ils ont vite décollé du niveau record de 86 milliards qu’ils avaient atteint en 1996 (où ils représentaient 30% des apports privés) pour afficher des soldes très négatifs (c’est-à-dire des débits) en 1998 et encore en 1999 (moins 75 milliards), soit une chute de 160 milliards entre 1996 et 1999. Un recul s’était déjà amorcé en 1997, mais il s’est accéléré en 1998 et 1999 sous l’effet des facteurs suivants :
  • La diminution de la demande et l’ampleur des excédents de balance courante.
  • Le niveau élevé des remboursements.
  • Un recours accru aux modes de financement par fonds propres (investissements de portefeuille et IDE) au détriment des crédits bancaires. Comme dans le cas des obligations, il s’est également produit un net report, pour les nouveaux prêts, du marché interbancaire vers les secteurs public et non privé.

Tableau III-1.

Montant total net des apports de ressources des pays Membres du CAD et des agences multilatérales aux bénéficiaires de l’aide

Tableau III-1. Montant total net des apports de ressources des pays Membres du CAD et des agences multilatérales aux bénéficiaires de l’aide En milliards de dollars courants En pourcentage du total 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 (p) 1992 1995 1999 (p) I. FINANCEMENT PUBLIC DU DÉVELOPPEMENT (FPD) 78.3 82.4 84.5 87.6 73.5 75.3 88.4 84.9 49.1 33.0 34.2 1. Aide publique au développement (APD)a 58.3 55.5 59.6 59.1 55.8 47.7 49.7 51.3 36.6 22.3 20.7 dont : Bilatérale 41.4 39.4 41.3 40.6 39.1 32.4 35.2 37.9 25.9 15.3 15.3 Multilatérale 17.0 16.1 18.3 18.4 16.7 15.3 14.5 13.4 10.6 7.0 5.4 2. Aide publique (AP) 6.0 6.0 6.9 8.4 5.6 5.6 7.0 7.6 3.8 3.2 3.0 dont : Bilatérale 5.2 5.2 5.5 7.1 4.0 4.0 4.5 4.7 3.3 2.7 1.9 Multilatérale 0.8 0.7 1.3 1.3 1.5 1.6 2.5 2.9 0.5 0.5 1.2 3. Autres FPD 14.0 21.0 18.1 20.1 12.2 22.0 31.7 26.1 8.8 7.6 10.5 dont : Bilatéraux 8.0 11.4 12.2 14.0 5.7 5.9 12.8 10.4 5.0 5.3 4.2 Multilatéraux 5.9 9.6 5.8 6.1 6.5 16.0 18.9 15.6 3.7 2.3 6.3 II. CRÉDITS A L’EXPORTATION, TOTAL 1.0–3.0 6.3 5.6 4.0 4.8 8.3 4.0 0.6 2.1 1.6 III.APPORTS PRIVÉS 80.1 86.3 134.7 172.0 276.2 241.3 134.0 159.2 50.2 64.9 64.2 1. Investissements directs (CAD) 30.2 41.6 52.1 59.6 68.9 102.3 119.8 131.8 19.0 22.5 53.2 dont : aux centres financiers offshore 9.5 9.4 10.8 6.3 16.7 19.1 20.3 30.0 6.0 2.4 12.1 2. Prêts bancaires internationauxb 34.6 4.8 32.1 76.9 86.0 12.0–80.4–75.5 21.7 29.0–30.4 dont : à court terme 25.0 7.0 44.0 40.0 40.0 12.0–74.2–38.4 15.7 15.1–15.5 3. Total des prêts obligataires 7.5 28.7 32.0 26.0 81.9 84.8 40.6 36.7 4.7 9.8 14.8 4. Autres (y compris les prises de participation)c 1.8 5.5 12.5 3.5 33.8 37.0 48.4 59.4 1.1 1.3 24.0 5. Dons des organisations non gouvernementales 6.0 5.7 6.0 6.0 5.6 5.2 5.6 6.7 3.8 2.3 2.7 APPORTS DE RESSOURCES, TOTAL NET (I + II + III) 159.4 165.7 225.5 265.1 353.7 321.4 230.8 248.0 100.0 100.0 100.0 Pour mémoire (rubriques non incluses) : Intérêts versés par les bénéficiaires de l’aided–68.0–64.5–83.2–112.3–108.4–118.4–124.1–115.2 Recours au Crédit du FMIe 0.8 3.3 0.6 15.6 0.3 14.4 18.8–12.8 Donneurs non membres du CAD (APD/AP) 1.1 1.3 1.0 0.8 0.8 0.7 0.6 0.4 Pour référence Montant total net de l’APD des Membres du CADa, f 60.8 56.5 59.2 58.9 55.6 48.5 52.1 56.4 dont : dons bilatéraux 34.8 33.4 35.2 36.2 36.5 31.3 32.5 33.9 p : Provisoire. a) A l’exclusion des remises de dettes non issues de l’APD en 1992. b) A l’exclusion des prêts obligataires consentis par les banques, qui figurent à la rubriqueIII.3, et des crédits financiers garantis, qui sont inclus dans la rubrique II. c) Les notifications de plusieurs pays Membres du CAD (dont les États-Unis, la France et le Royaume-Uni) sont incomplètes. A compter de 1996, les chiffres incluent des données sur les apports du Japon. d) A l’exclusion des dividendes. e) Apports assortis de conditions non libérales du Compte des Ressources Générales du FMI. f) Comprend l’APD bilatérale présentée ci-dessus majorée des contributions aux organismes multilatéraux, et non des versements d’APD des organismes multilatéraux qui sont montrés plus haut.

Montant total net des apports de ressources des pays Membres du CAD et des agences multilatérales aux bénéficiaires de l’aide

Encadré III-1.Évolution des apports de ressources à l’Asie et aux pays les moins avancés

Asie
L’évolution des apports nets de ressources à l’Asie reflète celle des apports à l’ensemble des pays en développement car c’est dans cette région que se sont produits les principaux changements, essentiellement relatifs aux apports privés. En 1998 a été enregistré un solde négatif, de 10 milliards, ce qui ne s’était jamais vu et représente une chute de 171 milliards par rapport au record sans lendemain de plus 161 milliards atteint en 1996. Ce recul est principalement imputable aux prêts bancaires internationaux qui sont revenus de 68 milliards en 1996 (cette année est en fait la seule pour laquelle ils affichent un solde positif) à un débit net de 89 milliards en 1998. Le montant net des prêts obligataires a lui aussi fléchi, tombant de 32 milliards en 1996 à moins 1 milliard en 1998. Cependant les IDE, avec 26 milliards, étaient en légère augmentation par rapport aux trois à quatre années précédentes. L’augmentation en 1997 et 1998 des apports de FPD, qui sont passés de 16 à 31 milliards entre 1996 et 1998, s’explique essentiellement, comme on l’a déjà indiqué, par l’accroissement des apports assortis de conditions non libérales dégagés en réponse à la crise.
Les données provisoires et encore incomplètes pour 1999 montrent une augmentation considérable par rapport à 1998. Le total des apports nets, avec 24 milliards, est redevenu positif. Les IDE ont augmenté de 5 milliards pour atteindre 31 milliards et le FPD est resté au niveau de 1996, avec une APD en augmentation compensant la baisse des apports publics assortis de conditions non libérales. Cependant, la situation générale reste fragile à cause du débit encore important des prêts bancaires nets (65 milliards de $) et de la faible variation des prêts obligataires nets, dont le montant total était un débit de 1 milliard de $ en 1999 comparé à un apport de 32 milliards de $ en 1996.
Sur le continent asiatique se décline bien sûr toute la palette des stades et des problèmes de développement. Une poignée de pays se taille la part du lion dans les apports de ressources – en 1998, la Corée, Hong-Kong (Chine), la Thaïlande, Singapour, la Chine, l’Indonésie et les Philippines se sont partagés 70 % du total de ces apports. Les crises financières ont virtuellement effacé les avancées obtenues après des années d’efforts sur le plan de la croissance du revenu. Entre 1997 et 1998, le revenu par habitant a diminué d’environ 20 % en Thaïlande et en Malaisie, de 30 % en Corée et de près de 40 % en Indonésie. La Chine et l’Inde en revanche ont réussi à maintenir leur revenu par habitant sur une tendance à la hausse (avec des taux de croissance de 8 et 2 % respectivement). Parallèlement, si on se place sur une période plus longue, certains pays où le taux d’épargne et le revenu sont relativement faibles, comme le Pakistan, le Cambodge et le Népal, affichent des progrès impressionnants au regard des indicateurs sociaux.
Sur les marchés émergents de la région, s’opère actuellement une légère reprise des entrées de capitaux privés à mesure que se restaure la confiance des investisseurs et des prêteurs. Globalement, il semble qu’on puisse escompter un redressement progressif des apports d’IDE et d’investissements de portefeuille, et un retour à des soldes positifs des apports de capitaux d’emprunt à mesure que se réduit le montant net des remboursements aux créanciers privés (banques commerciales, principalement). Les banques resteront vraisemblablement la principale source de financement des échanges. Au vu de la rigueur accrue appliquée en matière de gestion des risques, il est toutefois probable qu’elles ne joueront plus un rôle aussi prépondérant qu’au milieu des années 90 dans l’apport de financements extérieurs.
Pays les moins avancés
En 1998, les apports nets de ressources aux pays les moins avancés (PMA) ont totalisé environ 14 milliards, soit quelque 2 milliards de moins que leur niveau moyen de la première moitié des années 90. Les PMA ont reçu moins de 6 % des apports totaux en 1998, contre plus de 10 % en 1992. Avec 11 milliards, les financements publics du développement ont représenté 81 % des apports en 1999, le reste prenant essentiellement la forme d’IDE (environ 2 milliards en 1999). Les IDE ont augmenté régulièrement par rapport à leur niveau proche de zéro de la première moitié des années 90. Sur le total des apports de FPD à ce groupe de pays, 61 % sont venus de l’APD bilatérale, qui s’est chiffrée à environ 7 milliards en 1999.
On constate un effritement, au fil du temps, de la part des PMA dans l’APD totale, celle–ci étant revenue de 28 % en 1995 à 21 % en 1999. Cela tient principalement à la diminution de la part de l’APD multilatérale qui prend le chemin des PMA, laquelle est tombée de 41 % à 30 % au cours de cette période du fait de l’achèvement des grandes opérations d’aide humanitaire en Afrique, sans compter que les chiffres de 1995 avaient été gonflés par le gros crédit accordé cette année là par le FMI à la Zambie. L’ouvrage des Nations Unies intitulé « Les pays les moins avancés – Rapport 2000 » met en évidence certains des facteurs qui expliquent pour beaucoup les difficultés auxquelles se heurtent les pays les moins avancés pour mobiliser des ressources au service de leur développement. Le constat est le suivant :

• Du côté positif, la propension marginale à épargner y étant élevée, les PMA ont de réelles perspectives de parvenir à asseoir davantage leur croissance sur les ressources intérieures sous réserve que leur revenu par habitant augmente rapidement et durablement.
• Ces pays se trouvent toutefois pris dans un cercle vicieux dès lors que le bas niveau des revenus et la lenteur de la croissance limitent les possibilités de mobilisation des ressources intérieures, car la faiblesse des taux d’investissement, le manque d’efficacité dans l’utilisation des ressources et la fragilité du secteur intérieur des entreprises freinent à leur tour la croissance.
• Le peu d’attrait qu’ils exercent sur les capitaux privés, le fardeau de la dette, leur vulnérabilité aux chocs extérieurs et la diminution des apports d’aide sont autant d’éléments qui alourdissent les charges financières à couvrir au moyen des ressources intérieures, déjà restreintes, susceptibles d’être mobilisées.

Le rapport des Nations Unies fait en conséquence valoir que la clé, pour satisfaire les besoins financiers qu’implique la réalisation des objectifs internationaux de développement dans les pays les moins avancés, n’est pas de miser sur la mobilisation des ressources internes mais de s’interroger sur la manière dont l’aide et les allégements de dette peuvent contribuer à accroître les ressources susceptibles d’être mobilisées au plan intérieur et les apports de capitaux privés au service du développement. De l’analyse qui est faite de cette question dans le rapport, il ressort que l’aide et les allégements de dette doivent être portés à des niveaux bien plus élevés qu’ils ne le sont actuellement pour dégager les financements dont ces pays ont besoin pour se sortir du « piège » où les enferme la faiblesse de leur revenu et de leur croissance et qu’il faut multiplier et rendre plus efficaces les activités destinées à renforcer l’assise et la capacité de mobilisation des ressources intérieures.

3. Évolutions intervenues dans l’approche du financement du développement des pays moins avancés

19Le volume de l’aide et celui des apports privés sont des indicateurs « d’intrants ». Du point du vue du dévelop- pement, l’important, en fait, c’est bien sûr l’évolution des indicateurs « d’extrants », et en particulier de l’efficacité, ou de la contribution au développement durable, des activités financées au moyen de ces apports, lesquelles sont liées non seulement au volume des financements consentis mais également aux utilisations qui en sont faites, à la façon dont ils sont gérés et à l’impact qu’ils peuvent avoir. La suite du présent chapitre est consacrée à l’examen des conséquences à tirer des évolutions exposées ci-avant pour la promotion de modes plus équilibrés, plus durables et plus efficaces de financement du développement.

Tableau III-2.

Évolution et structure de la dette de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide

Tableau III-2. Évolution et structure de la dette de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide En milliards de $ 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 ENCOURS DE LA DETTE Long terme I. Pays de l’OCDE et marchés de capitaux 737 782 818 836 922 1 044 1 156 1 250 1 294 1 389 1 428 APD/AP 115 126 135 138 147 163 177 167 153 166 176 Secteur public/garanti par le secteur public 212 228 254 279 289 338 356 352 349 369 356 Autres crédits du secteur public 100 106 118 125 131 150 173 177 174 171 171 Crédits fournisseurs garantis 36 36 37 38 40 45 47 42 41 42 38 Crédits financiers garantis 75 86 99 116 119 144 135 133 134 155 147 Marchés financiers 411 428 430 418 486 542 624 731 792 854 895 Banques 347 360 354 334 364 391 443 474 449 451 450 Obligations 63 68 75 84 122 151 180 257 343 403 445 II. Prêts multilatéraux 210 238 263 268 290 320 353 347 361 421 423 dont : conditions libérales 67 73 81 86 93 106 116 120 122 150 159 conditions non libérales 143 166 182 182 197 213 238 227 239 272 264 mémo. : FMI, total 32 33 37 35 40 44 62 60 71 94 79 III. Pays créanciers non OCDE et autres 168 196 218 229 242 244 251 240 237 244 238 Créanciers PECO/NEI 127 109 133 138 145 145 143 133 122 121 118 Autres 41 87 85 90 97 99 108 107 115 123 120 Total partiel : dette à long terme 1 115 1 216 1 299 1 333 1 454 1 607 1 761 1 838 1 893 2 055 2 089 dont : conditions libérales 279 231 244 253 269 298 318 314 301 341 352 conditions non libérales 836 985 1 055 1 080 1 185 1 309 1 443 1 524 1 592 1 714 1 737 Court terme – – – – – – – – – – – Total partiel : dette à court terme 295 332 336 379 374 434 488 541 602 512 445 Banques 231 251 251 303 292 362 435 488 550 458 393 Crédits à l’exportation 64 77 83 73 80 70 50 48 49 51 49 Dépôts du secteur non bancaire auprès des banques 33 4 3 3 2 2 4 5 3 3 3 Total de la dette 1 443 1 548 1 635 1 712 1 828 2 041 2 249 2 379 2 495 2 567 2 534 SERVICE DE LA DETTE Long terme I. Pays de l’OCDE et marchés de capitaux 116 104 103 114 126 135 167 197 206 186 192 APD/AP 6 6 6 8 8 9 11 11 10 9 9 Secteur public/garanti par le secteur public 45 38 37 47 49 53 63 73 73 66 71 Marchés financiers 65 60 60 59 68 73 93 113 123 111 112 II. Prêts multilatéraux 30 33 35 36 38 42 49 45 43 45 73 dont : conditions libérales 2 2 3 3 3 3 3 4 4 4 – mémo. : FMI, total 10 10 9 8 8 9 13 10 11 13 – III. Pays créanciers non OCDE 6 7 6 4 4 4 7 7 7 6 6 Total partiel : service de la dette à long terme 152 143 144 154 167 181 223 248 256 237 270 dont : conditions libérales 10 12 11 12 13 14 16 16 16 15 – Amortissement, dette à long terme 92 91 89 100 115 117 155 172 176 152 185 Intérêts, dette à long terme 59 53 54 54 52 64 81 76 81 87 86 Intérêts, dette à court terme 28 25 20 14 12 20 32 33 38 36 30 Total du service de la dette 179 169 163 168 179 202 252 279 293 275 300

Évolution et structure de la dette de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide

20Le début des années 90 a été marqué par l’amorce de changements fondamentaux, et très positifs, dans le volume et la structure du financement extérieur du développement. L’IDE et les prêts bancaires se sont régulièrement accrus, mouvement qui s’est ensuite étendu aux autres apports émanant des marchés de capitaux (obligations et actions), tandis que le FPD commençait à diminuer. Globalement (et sans perdre de vue les différences notables observées entre régions dans la structure et la concentration de ces apports), ces évolutions étaient les bienvenues. Avec le recul, ont toutefois été mis en évidence de graves dysfonctionnements, du côté aussi bien des emprunteurs que des prêteurs.

21Pour les uns comme pour les autres, le moment est maintenant venu de réfléchir et de se reprendre, d’une part pour tirer les enseignements de la crise asiatique mais aussi pour étudier les exigences nouvelles liées à l’administration et à l’efficacité du financement du développement.

22Ce ressaisissement et cette remise en ordre passent par un ajustement à une nouvelle architecture qui guidera et permettra l’instauration d’une structure plus durable et plus efficace des apports extérieurs. En ce qui concerne plus particulièrement les pays en développement moins avancés, les principales considérations dont il convient de tenir compte dans cette nouvelle architecture sont notamment les suivantes :

• La gestion du financement du développement (qu’il provienne de sources privées ou publiques) est désormais considérée comme une question fondamentale dont le règlement est du ressort de la communauté internationale dans son ensemble, ainsi qu’en témoigne la « nouvelle architecture financière internationale » qui commence à se mettre en place. Au départ, l’action et les efforts ont été expressément centrés sur les économies de marché émergentes, mais cela a aussi des retombées importantes pour les pays moins avancés.
• Il est aujourd’hui reconnu que la solidité des systèmes financiers est une des principales clés du développement en raison du rôle de « cerveau » de l’économie que jouent ces systèmes, dans les économies émergentes certes mais aussi dans tous les pays en développement où le secteur privé fait office de locomotive. Élargir le rôle dévolu aux marchés de capitaux, intérieurs et internationaux, est donc impératif pour assurer un développement tiré par le secteur privé.
• La contribution que l’IDE peut apporter au développement est admise depuis longtemps. Si celui-ci reste concentré sur un nombre relativement restreint de pays, les apports d’IDE à certains petits pays représentent néanmoins une fraction substantielle de leur PNB. Les retombées de l’IDE diffèrent considérablement en fonction de la nature des apports et du contexte dans lequel ils s’inscrivent. De bonnes stratégies assorties de règles de gestion rigoureuses (de la part des pouvoirs publics comme des investisseurs) sont essentielles pour attirer l’IDE et en tirer parti.
• La bonne gestion de l’aide est tout aussi importante que celle des apports privés. La propension à lier plus étroitement le volume et les emplois de l’aide aux résultats obtenus offre de bonnes perspectives de voir s’améliorer l’efficacité de l’aide. Elle permet une nouvelle approche de la conditionnalité et des obligations de comptes ainsi que de l’acheminement de l’aide. Elle appelle de nouvelles règles de discipline, pour les pays donneurs comme pour les pays bénéficiaires, mais ouvre également la perspective d’une consolidation des éléments plaidant en faveur du maintien, voire de l’accroissement, des budgets d’aide.
• La prise de conscience généralisée, dans l’opinion publique, du fait que le surendettement restreint considérablement les ressources budgétaires qui peuvent être allouées à des programmes de lutte contre la pauvreté et limite l’attrait qu’un pays parvient à exercer sur les capitaux privés a porté au centre du débat la question de la réduction de la dette des pays pauvres. L’Initiative PPTE renforcée apparaît désormais à l’évidence comme une composante incontournable de toute stratégie globale de promotion de la croissance économique et de lutte contre la pauvreté. A Okinawa, les dirigeants des pays du G8 ont réaffirmé leur engagement à « faire progresser » cette initiative afin qu’elle concoure mieux à la réalisation de l’objectif qui lui a été assigné, à savoir assurer « un allégement de dette plus rapide, plus large et plus important » de manière à libérer des fonds pour les programmes de lutte contre la pauvreté.
• Le rôle fondamental dans le développement des biens publics régionaux et mondiaux suscite un regain d’attention à mesure que sont portés sur le devant de la scène des problèmes comme les changements climatiques, le VIH/sida, la prévention des conflits et la stabilité régionale. On s’accorde de plus en plus à reconnaître que, pour être efficace, une action dans ces domaines nécessite un effort collectif. Les modalités d’organisation et de financement de cet effort sont aujourd’hui une question à laquelle réfléchissent activement les pouvoirs publics.

23La suite du présent chapitre est consacrée à un approfondissement de ces diverses considérations.

4. La nouvelle architecture financière internationale et les pays moins avancés

24Le constat que les capitaux privés tendent depuis longtemps déjà à deve nir la principale composante des apports financiers destinés aux pays en développement, conjugué aux effets des crises financières qui ont éclaté récemment sur les marchés émergents, a conduit à engager un effort au niveau international pour définir et mettre en œuvre de nouvelles stratégies pour lutter contre l’instabilité de ces flux et gérer les conséquences des crises lorsqu’il en survient : c’est ce qu’on a appelé la « nouvelle architecture financière internationale ».

25Pour des raisons évidentes, la situation des économies de marché émergentes, où d’éventuelles crises futures auraient des retombées sur l’ensemble du système, a été au cœur de l’action entreprise. Celle-ci a principalement visé à définir des normes à l’intention des pays et des institutions financières, notamment dans le domaine du gouvernement d’entreprise et de la gestion des risques, au vu des enseignements qui s’étaient dégagés des crises passées concernant le suremploi de capitaux liquides à court terme, la nécessité d’un rigoureux gouvernement d’entreprise et l’aptitude des intervenants à distinguer les bons des mauvais risques.

26La diffusion en temps opportun d’informations de qualité sur les positions économique et financière a également mobilisé une bonne partie de l’attention. Une autre question qui a été au centre du débat, et qui n’est toujours pas réglée, est celle du partage avec les bailleurs de fonds privés du coût des mesures de réduction de la dette. Un programme d’évaluation du secteur financier a été lancé conjointement par le FMI et la Banque mondiale afin de faire le point sur la solidité du système financier dans chacun des pays membres, qu’il s’agisse de pays développés ou en développement, de recenser les mesures à prendre pour consolider les pans du système présentant une fragilité, mais aussi de mettre au jour les enjeux à plus long terme intéressant le développement du secteur financier.

27Des dispositifs ont certes été mis en place pour permettre une coopération entre les organismes internationaux compétents et pour associer les grandes économies de marché émergentes au processus de consultation informel, mais les pays moins avancés n’ont pas participé directement à la conception de la nouvelle architecture financière internationale. Or, toute une série de questions revêtent pour eux une importance fondamentale, dont certaines ne figurent pas pour le moment en bonne place parmi les préoccupations prioritaires, voire ne figurent pas du tout à l’ordre du jour, notamment les suivantes :

• Le respect des multiples normes préconisées sera un facteur déterminant de l’aptitude future des pays moins avancés à lever des capitaux sur les marchés internationaux. Cela dit, l’application de ces normes exige des investissements considérables dans les capacités humaines et institutionnelles.
• La mise en place de ces capacités n’est pas un processus simple. Il ne suffit pas d’acquérir les compétences techniques, d’instaurer les dispositions législatives et de créer les institutions nécessaires, car ce qui compte le plus, au fond, c’est l’existence d’une culture politique et d’une culture des affaires qui incarnent les principes de responsabilité et d’intégrité dans la gestion des finances publiques et privées.
• Beaucoup de pays parmi les moins avancés disposent d’actifs financiers nettement insuffisants pour légitimer la présence de tout un réseau d’institutions financières et de la superstructure chargée d’en assurer la surveillance. Dans le domaine de la mise en place et de la surveillance des marchés de capitaux, la coopération régionale est assurément la solution qui s’impose dans bon nombre de cas, mais là encore, sa mise en œuvre ne va pas de soi. Autoriser l’implantation de grandes sociétés financières internationales pourrait aussi se révéler utile. Celles-ci maîtrisent les normes internationales et possèdent des compétences en matière de gestion, et elles peuvent assurer la formation de la main-d’œuvre locale et assumer une bonne partie des fonctions de surveillance en ce qui concerne leurs filiales sur place.
• On peut craindre qu’il s’écoule un certain temps avant que le programme d’évaluation du secteur financier du FMI et de la Banque mondiale ne couvre les pays moins avancés, car sa mise en œuvre est soumise à de fortes contraintes en termes de ressources. Le développement du système financier est toutefois plus que jamais une priorité absolue pour assurer une croissance durable favorable aux pauvres. Par ailleurs, pour nombre de ces pays, la mondialisation des finances est source de défis et de perspectives qui appellent une action rapide.

28Des mesures nouvelles pourraient être nécessaires pour répondre aux besoins particuliers des pays moins avancés en matière de consolidation de leur système financier. Certains de ces pays ont eux-mêmes traversé une crise financière, et beaucoup d’autres ont subi le contrecoup de crises qui se sont produites ailleurs. Les institutions, du secteur financier comme des autres secteurs, sont des fils conducteurs et, si elles jouent bien leur rôle, contribuent à atténuer la fracture entre sphères publique et privée (ou marchande), ce qui est essentiel pour que s’opèrent certains des transferts de responsabilité requis. Les codes et normes constituant ce qu’on appelle « l’architecture financière internationale » sont conçus pour s’appliquer à tous les pays mais sont mieux adaptés à la situation des marchés émergents qu’à celle des pays en développement à faible revenu. De ce fait, elles soulèvent pour ces derniers de nombreuses difficultés pratiques de mise en œuvre des réformes institutionnelles. Or, les institutions, il faut les bâtir (elles ne s’acquièrent pas), habituellement au moyen des capacités existantes (sauf cas extrême), de sorte qu’il est important de laisser aux pays en développement à faible revenu la possibilité de les adapter à leurs propres priorités et capacités et de s’approprier réellement le processus de réforme institutionnelle.

5. Vers un « plan directeur »

47L’analyse qui précède met avant tout en évidence la nécessité d’une approche plus systémique et plus inté- grée du financement du développement. Promouvoir un autofinancement accru du développement et la réduction de la dépendance à l’égard de l’aide implique une démarche faisant place à l’interaction et au partenariat entre toutes les formes de financement du développement, publiques et privées, intérieures et extérieures. Cette démarche doit en outre s’insérer dans les cadres d’envergure nationale et communs qui servent maintenant de « rampes de lancement » aux efforts internationaux – dans le droit fil des Cadres de développement intégré (CDI), des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, des programmes d’évaluation du secteur financier, etc.

48L’exposé qui précède conduit à s’interroger sur deux questions d’importance, celle de l’administration du financement du développement, et en particulier de savoir ce que devra être la nouvelle architecture financière internationale, et celle du rôle de l’APD au cours du prochain millénaire. Les Membres du CAD devront être prêts à apporter leur contribution aux efforts tendant à dégager un vaste consensus sur ces questions. Le fait que la communauté internationale dans son ensemble fasse désormais siens les objectifs internationaux de développement et que les nouveaux cadres de développement mis en place au niveau des pays réservent une large place à la participation locale et au suivi devrait constituer une base solide pour la formation d’un large consensus autour de l’APD.

49Tous les intervenants – pouvoirs publics, secteur privé et société civile, des pays développés comme des pays en développement – se doivent de saisir les occasions qui s’offrent aujourd’hui de progresser dans cette voie. La prochaine Conférence des Nations Unies sur le financement du développement devrait se révéler particulièrement utile de ce point de vue dans la mesure où elle pourrait déboucher sur une nouvelle perception des grands enjeux du financement du développement, qui en deviendraient l’affaire de tous. Elle devrait offrir une occasion rêvée de promouvoir une approche intégrée du financement du développement, en contribuant à susciter une prise de conscience des interactions entre financements publics et privés, ressources et systèmes financiers intérieurs et internationaux, et intermédiation financière formelle et informelle. Serait ainsi mise en évidence l’importance d’une bonne gestion du financement du développement et du renforcement des capacités dans les pays en développement. Pourrait également être abordé tout un éventail de questions telles que les approches régionales du développement des systèmes financiers, la coopération internationale dans le domaine de la fiscalité, le rôle de l’investissement direct étranger et le financement des biens publics mondiaux.