1Les profils des cinq praticiens de la participation citoyenne réunis pour cet article ont été choisis en partant de deux hypothèses. La première est que la situation actuelle est l’héritage de plusieurs filiations qui se croisent : celle de l’éducation populaire et des politiques urbaines, celle de la gestion des communs et de l’environnement, celle des conflits autour des grands projets, celle de la transparence et du gouvernement ouvert (ainsi que d’autres encore qui ne sont pas représentées ici). L’évolution qui mène des pratiques empiriques des années 1970 à la situation actuelle n’est pas linéaire. La seconde hypothèse est qu’en fonction de l’époque où les praticiens sont entrés dans la profession, ils ont découvert différents niveaux de structuration, ce qui a conditionné les opportunités qui s’offraient à eux (en termes de formation par exemple) et les contraintes auxquelles ils ont dû faire face.

Impulsions militantes et professionnalisation

2Dans les décennies 1980 et 1990, la concertation entre les acteurs du territoire et la consultation du public deviennent des pratiques réglementées dans le domaine de l’urbanisme et de l’environnement [voir encadré p. 21]. Les commissaires-enquêteurs commencent à consulter les habitants sur les projets pouvant avoir un impact sur l’environnement ou le cadre de vie, des collectivités territoriales recrutent les premiers animateurs de démarches concertées pour la gestion des ressources en eau, les pouvoirs publics mobilisent des chercheurs pour imaginer avec eux les modalités du débat public autour des grands aménagements. Il faudra attendre la décennie suivante pour que la démocratie participative s’inscrive dans la réglementation en matière de politique de la ville. En attendant, l’environnement prend une longueur d’avance. C’est à ce moment-là que quelques pionniers se lancent dans l’aventure, à l’instar de Christophe, autodidacte, navigateur, constructeur de voiliers, militant des luttes environnementales et, plus tard, administrateur bénévole dans une association d’éducation populaire. Son engagement commence dans un mouvement d’opposition à une autoroute près de son domicile. Puis, en 1999, avec quelques amis, il crée une société coopérative qui propose des services à des collectivités territoriales ou à des entreprises :

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« Nous étions quelques-uns qui voulions à la fois prévenir les conflits autour des projets qui impactaient l’environnement et trouver les moyens de financer notre activisme. En devenant consultants, il ne s’agissait pas de faire passer des projets conçus sans les habitants, pas plus que de les rejeter systématiquement, mais de créer des collectifs en capacité de coconstruire. »

4Pour lui, la concertation doit provoquer de la transformation sociale et contribuer à plus de démocratie. De son engagement associatif, il tire des acquis utiles pour son parcours professionnel : une connaissance des institutions et de la décision publique, des notions juridiques, des compétences en animation. Il a la conviction que le dialogue doit être basé sur la transparence et l’équivalence des points de vue, que la légitimité de l’animateur impose une certaine neutralité et une posture équidistante des parties prenantes : « Les citoyens doivent avoir confiance dans le processus. C’est facile pour nous de comprendre leurs craintes : nous avons été à leur place. » En ce qui concerne la méthode, il faut expérimenter : ateliers participatifs, diagnostics en marchant, tirage au sort, garants, etc. « On a appris en faisant. C’est la différence entre ma génération et celles qui ont suivi. » À l’époque, en effet, il y a peu de références, pas de manuels ou de travaux de recherche [encadré p. 21]. Les savoir-faire sont extraits de l’animation ou de la médiation ou encore inspirés d’expériences étrangères, les méthodes sont façonnées sur le terrain.

5En milieu urbain, la participation citoyenne s’enracine dans les années 1960 et 1970 avec les Groupes d’action municipale et les Ateliers populaires urbains. Dans les années 1980, la consultation des riverains autour des projets se systématise avec l’enquête publique. Au milieu des années 1990, les Agendas 21 lancent de nouvelles dynamiques et, au cours de la décennie suivante, la démocratie participative prend de l’ampleur grâce à la réglementation. C’est grâce aux Agendas 21 que des agents de collectivités territoriales aujourd’hui trentenaires comme Cédric font leurs premières armes en organisant des ateliers participatifs. Lorsqu’il était jeune, Cédric a travaillé pour des centres de loisirs pendant plusieurs années. Il en a tiré un savoir-faire en matière d’animation, la capacité à trouver la bonne posture, un appétit pour les méthodes. Il découvre l’éducation populaire « par la pratique, pas par la théorie ». Après des études en aménagement du territoire et un master à Sciences Po, il entre dans un bureau d’études, puis dans une collectivité. Il est aujourd’hui chargé de la participation citoyenne dans une intercommunalité et animateur d’un conseil de développement. Il ne se définit pas comme un militant, mais veut contribuer à des changements et susciter des projets qui impliquent les habitants.

6Comme Christophe, il pense que la posture et le savoir-être avec les habitants sont des compétences centrales dans son activité professionnelle et que des méthodes doivent également être acquises :

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« Il faut se lancer pour apprendre. Au début, je partais avec une certaine naïveté, sans crainte et sans méthode. Cela s’est bien passé, mais je me suis rendu compte plus tard que cela aurait pu ne pas être le cas. Je me suis donc mis en quête de formations. »

8Il trouve des ressources dans ce domaine, notamment grâce au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ce qui l’aide à acquérir des bases théoriques, des principes et des outils.

9Pour lui, les méthodes contribuent à mieux identifier les publics et à les sensibiliser, à préparer et à animer des ateliers, à susciter la participation des habitants, à concevoir un processus participatif et à l’évaluer. Cédric mobilise diverses capacités dans son travail : techniques d’enquêtes, animations de réunions, ludo-pédagogie, design thinking (démarche inspirée du design), évaluation, etc. Sa montée en compétences est, à ses yeux, une démarche qui est validée par la pratique, mais, à l’inverse de Christophe, il a pu trouver facilement des formations pour la faire évoluer ainsi que des réseaux et des ressources méthodologiques.

10Même constat pour Elian, également trentenaire, qui travaille dans le domaine social. Ses études de géographie, puis d’urbanisme, ont amené l’étudiant « déjà bien politisé, mais peu engagé » à consulter des travaux de politologues et à considérer la participation des habitants dans les projets urbains comme un enjeu démocratique. À l’occasion d’une conférence, il découvre le master d’ingénierie de la concertation de la Sorbonne et intègre une des premières promotions. Il travaille pendant six ans dans un cabinet de consultants et accompagne une quarantaine de projets. Il en garde le souvenir d’une grande richesse d’expériences et en acquiert une solide formation pratique. Aujourd’hui, il est salarié d’une association nationale dans le domaine social avec laquelle il accompagne des démarches locales de participation citoyenne dans les quartiers de la politique de la ville. Elian possède des méthodes et des outils permettant de produire des paroles collectives, mais il estime également indispensable d’avoir la capacité de « comprendre l’écosystème dans lequel doivent s’inscrire les démarches participatives, ce qui permet de concevoir des dispositifs utiles, adaptés et non pas standardisés ».

11Stéphanie, trentenaire elle aussi, a découvert la participation citoyenne lors de son cursus en sciences politiques et communication. Étudiante, elle se décrit comme « sensible aux questions de justice sociale et de droits des citoyens, engagée dans des associations de commerce équitable ». Après quelques années dans des agences de communication et de concertation, elle intègre une petite équipe dédiée à la concertation dans une grande entreprise publique gestionnaire d’infrastructures. Elle vient en appui à des collègues chargés de la mise en œuvre de processus de concertation avec des riverains et des acteurs du territoire concernés par les projets. Pour elle, les compétences à acquérir résident dans une connaissance fine de la réglementation et dans la maîtrise de méthodes et d’outils. « Il faut connaître la liste des choses à faire, depuis l’étude de contexte et la formulation des objectifs jusqu’à la mise en œuvre et l’évaluation. » C’est cette maîtrise des processus qui fait en sorte que la concertation ne sera pas réduite à l’information, voire à un marketing de projets. « Mais la concertation, précise-t-elle, ne doit pas être seulement “axée méthode” : il s’agit de développer des qualités humaines – transparence, écoute, bienveillance, souplesse et fermeté à la fois. » Pour son entreprise, la concertation est un moyen d’améliorer les projets, c’est-à-dire de les rendre plus proches des attentes des habitants, et de les sécuriser en limitant les recours juridiques ultérieurs.

12Éloïse, la vingtaine, travaille depuis deux ans pour une jeune entreprise de technologie numérique (civic tech). Au cours de ses études en sciences politiques et en économie, en Grande-Bretagne, au Canada et en Australie, elle se consacre à la lutte contre la corruption dans les pays dits en développement. Le « printemps arabe » lui fait découvrir la force des mouvements sociaux. Pour elle, la transparence de l’action publique et le respect des droits humains passent par la mobilisation des réseaux grâce aux technologies ouvertes. À Paris, elle découvre une société relevant du champ de l’économie sociale et solidaire qui propose une plateforme de consultation citoyenne en ligne basée sur des logiciels libres : c’est le moyen de conjuguer son engagement militant et de se professionnaliser.

13Éloïse répond aux demandes d’institutions publiques, de collectivités, d’associations et d’entreprises qui souhaitent associer les citoyens, leurs membres ou leurs salariés, à la prise de décision ou à leur gouvernance interne. Pour elle, la technologie diversifie les modes d’expression et crée de nouveaux canaux de participation. Elle développe des compétences commerciales (rassurer le client, anticiper et comprendre ses besoins) et techniques (maîtriser l’outil, analyser et synthétiser les contributions reçues). Elle apprend à inciter le client à dépasser le stade de la simple consultation pour « aller plus loin ; on ne peut pas faire de participation citoyenne sans transparence et gouvernance partagée ».

Les effets de la professionnalisation sur les pratiques participatives

14La professionnalisation en marche depuis plusieurs années influe-t-elle sur les pratiques ? Aucun des cinq professionnels interrogés n’a de doute à ce sujet. D’un côté, les méthodes se sont diffusées, les savoir-faire se sont accrus et l’efficacité également ; de l’autre, les pratiques tendent à se standardiser. Stéphanie craint que la routine n’appauvrisse à terme la qualité des démarches. Pour elle, les agences de consultants, éprises de logiques de rentabilité et de spécialisation dans quelques outils (voire d’un seul) ou démarches en sont responsables. C’est aux demandeurs d’avoir plus d’exigence et de réclamer des approches adaptées à leurs besoins et à leur contexte : « Le savoir-faire est concentré dans les mains d’un petit groupe de professionnels. Est-ce bien démocratique ? N’assiste-t-on pas à une privatisation du savoir ? »

15Éloïse dénonce les effets de mode : « On parle beaucoup des conférences de citoyens, mais elles ne sont pas toujours accompagnées d’un véritable engagement politique. » Dans sa pratique professionnelle, elle constate que les impératifs d’efficacité au sein d’une entreprise ne permettent pas toujours d’aborder ce sujet et tendent, au contraire, à standardiser les relations avec les clients. Le manque de temps et la pluralité des projets limitent la mise en œuvre des stratégies d’inclusion des publics les plus éloignés qui seraient nécessaires. Mais elle assure que l’entreprise en est bien consciente et cherche à maintenir du « sur mesure » en étoffant son équipe et en organisant des partenariats avec des organismes de médiation et d’inclusion. Elle juge que la professionnalisation enferme une communauté sur elle-même : « Le monde de la participation vit un peu dans un entre-soi. Il faut le challenger ! »

16Cédric reconnait que la professionnalisation a permis de constituer des référentiels de méthodes et de compétences qui lui sont utiles : « Quand j’ai commencé, il y a dix ans, je n’avais pas conscience de la diversité des méthodes possibles. » Mais il craint que la normalisation ne limite à terme la créativité : « Va-t-on vers des formes de certification des pratiques ? » Il dénonce également « les méthodes à la mode, qu’on reproduit sans s’interroger sur le contexte ». On est donc dans un paradoxe : le panel des repères méthodologiques est plus ouvert qu’auparavant, mais les démarches apparaissent plus codifiées. Cédric estime indispensable de continuer à créer, à innover, sans perdre de vue les objectifs politiques de la participation.

17Pour Elian, ces objectifs ont bel et bien été perdus de vue par certains praticiens. Lui aussi reconnait que la professionnalisation a permis des progrès, « une prise au sérieux de la participation citoyenne, une capitalisation des avancées, le développement d’une ingénierie qui légitime l’action ». Il partage le double constat d’une standardisation et des effets de mode, voire d’une injonction à la participation, d’un côté, et d’une diversification des modalités de participation, de l’autre côté. Mais il regrette surtout la perte de son horizon politique :

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« Quelles sont les possibilités, pour les citoyens, de casser le cadre participatif qu’on leur propose, par exemple de mettre de nouveaux sujets à l’agenda ou de questionner la méthode ? Y a-t-il une place pour le conflit démocratique dans les dispositifs qui leur sont proposés ? »

19Pour lui, la profession devrait se construire une éthique, une ligne de conduite :

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« Contribue-t-elle vraiment à renforcer la démocratie ? Permet-elle de réduire le déficit d’égalité, de faire entendre la voix des plus éloignés de la décision publique, de participer à l’émancipation du plus grand nombre, de mieux vivre collectivement ? »

21Christophe va dans le même sens en évoquant un désenchantement démocratique. Si les années passées ont permis de construire une base de méthodes, de principes et d’outils, plus large et mieux partagée qu’autrefois, la priorité aujourd’hui, à ses yeux, est de retrouver le sens politique de l’action.

Le numérique, ligne de partage des praticiens ?

22Au cours des dernières années, l’usage des technologies numériques s’est développé de façon à constituer une composante jugée souvent indispensable aux dispositifs de participation, par exemple en offrant une plateforme d’information ou de consultation qui complète les échanges en présentiel. L’apparition d’entreprises de la civic tech, à la fin des années 2000, a considérablement modifié le paysage en offrant des outils numériques se suffisant à eux-mêmes et en proposant de mener des consultations d’envergure nationale. Depuis quelques années, l’usage des réseaux sociaux exacerbe les positionnements des praticiens. La crise sanitaire commencée en 2020 a fait bondir le recours aux technologies numériques, bon gré mal gré. « On est obligés de faire avec », dit Elian. Outre le risque d’une confiscation des savoirs et de la technologie par un petit groupe de prestataires, la diffusion de ces outils pose deux questions principales. La première est celle de l’exclusion d’une partie des citoyens, du fait de la fracture numérique (même s’il n’a échappé à aucun praticien que les dispositifs traditionnels créent également de l’exclusion). La seconde est celle de la qualité des échanges, en particulier sur les forums en ligne ou via les réseaux sociaux.

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« Je suis réservé, dit Cédric. On anime des réunions en visioconférence mais, dans l’idéal, j’essaie de garder 70 % de présentiel. Avec le numérique, il y a trop peu d’argumentations, d’écoute, de bienveillance. Les participants n’ont pas le sentiment de construire un collectif. La participation se résume à un vote, une hiérarchisation de préférences, des réactions spontanées aux propos des autres… On manque de vision d’ensemble. »

24Stéphanie partage cette analyse : le numérique peut s’ajouter au présentiel, mais ne peut pas le remplacer.

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« Les réseaux sociaux permettent de toucher plus de gens, ils facilitent la mobilisation. Mais émettre un “like”, est-ce participer ? Nous suivons de près les réseaux sociaux mais nous ne savons pas bien quoi en faire. Nous avons des débats à ce niveau, sur les biais de ce type de mobilisation et sur la qualité des échanges. Il faut ouvrir un chantier de réflexion à ce sujet car on ne reviendra pas en arrière. »

26Pour elle, un autre risque est celui d’une simplification abusive des processus participatifs permise par les technologies numériques, qui pourrait s’inscrire dans le droit [1] :

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« Un tel recul est en totale contradiction avec le fait que les questions d’environnement sont de plus en plus prégnantes dans notre société et que les citoyens sont de plus en plus exigeants en matière de participation. »

28Les limites et les risques du numérique sont largement partagés par Christophe, pour qui la qualité des échanges est une condition de la montée en compétences des citoyens. Selon lui, la création de collectifs capables de s’autosaisir de nouvelles questions ne peut pas passer par le numérique : « Les réseaux sociaux menacent les capacités d’action collective. Aujourd’hui, les gens ne s’accordent sur rien, le scepticisme se propage, on conteste la réalité des faits… »

29Un rejet qui n’est évidemment pas partagé par Éloïse, pour qui l’enjeu réside dans la maîtrise sociale des technologies numériques :

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« Au cours des dernières années, les citoyens ont pris conscience des enjeux que constituent la transparence, la protection des données personnelles, la maîtrise des outils. Le logiciel libre constitue une réponse possible : le débat a déjà eu lieu parmi les professionnels des civic tech, le choix entre le propriétaire et le libre a été fait et se retrouve dans différentes technologies sur le marché. Beaucoup sont partagés entre les logiques d’entreprise et la nécessité de créer du commun. Les choses ne sont donc pas simples, mais la transition vers le libre doit se faire. »

31Depuis une vingtaine d’années, les praticiens de la participation ont créé un champ d’intervention professionnel structuré par des échanges de pratiques, des réseaux, des référentiels partagés. Les technologies numériques et l’apparition des acteurs qui leur sont liés constitueront-elles une ligne de fracture ou un motif à de nouveaux échanges ?