1L’étude de la ville de Baltimore permet d’aborder la problématique des travaux publics et de la métamorphose d’une grande métropole américaine dans le dernier tiers du xix^e siècle [1].

2Développement rapide de l’industrie, extension des réseaux de chemin de fer et forte urbanisation sont quelques-unes des principales caractéristiques du développement américain dans le dernier tiers du xix^e siècle. En 1820, douze villes comptent plus de 10 000 habitants alors qu’en 1900, 38 villes comptent plus de 100 000 habitants et trois d’entre elles atteignent le million, New York avec 2,2 millions d’habitants, Chicago avec 1,1 million d’habitants et Philadelphie avec 1 million d’habitants [2]. Malgré les différences régionales, l’augmentation de la population urbaine est beaucoup plus rapide que celle de la population totale du pays. Pour la décennie 1860-1870, l’accroissement de la population totale est de 26,6% alors que celle de la population urbaine est de 59,3%, pour la décennie 1870-1880, respectivement 26% et 42,7% et pour la décennie 1880-1890, 25,5% et 56,5% [3]. À cette période, les grandes villes changent véritablement de dimension du fait de leur modernisation rapide et mettent en œuvre une série de politiques publiques pour améliorer les conditions de vie des citadins et leur image afin de devenir des villes de services [4]. Cette question de la modernisation des villes peut être abordée sous l’angle des politiques publiques et par conséquent des travaux publics. En effet, dans la deuxième moitié du xix^e siècle, ce sont les municipalités qui sont les véritables maîtres d’œuvre de ces politiques afin de procurer à leurs villes des services publics de base, à travers notamment l’adduction d’eau, les égouts, le pavage des rues, les actions en matière de santé publique, les parcs ou encore l’énergie. Ces politiques s’inspirent des idées de la « Sanitary Reform » [5] – réforme sanitaire ou mouvement hygiéniste – et des recommandations faites par les spécialistes de la santé publique et les ingénieurs qui lient les maux de la population urbaine aux problèmes de l’environnement urbain. Ce processus de métamorphose touche toutes les grandes villes des États-Unis aussi bien au nord-est, à l’intérieur du pays ou à l’ouest.

3L’évolution de Baltimore – l’organisation de sa municipalité et de son département des travaux publics – est un objet d’étude relativement neuf. En effet, de nombreux travaux d’historiens américains ou français existent sur New York, Boston ou encore Philadelphie alors que Baltimore est une ville moins étudiée. Il s’agit donc ici de voir en quoi le cas de Baltimore peut contribuer à apporter des éléments à la compréhension de la transformation des villes par les travaux publics et les services municipaux concernés à la fin du xix^e siècle.

Processus de recherche : historiographie et problématique

4Afin d’insérer cette réflexion dans un cadre historiographique, l’article d’Howard Chudacoff constitue un point de départ pour comprendre l’état du champ de recherche en histoire urbaine de l’Amérique du Nord [6]. Il présente les grands courants de pensée depuis les années 1980. L’un d’eux concerne précisément ce que l’auteur nomme la Public History, c’est-à-dire l’histoire des politiques publiques et l’histoire de l’organisation et de l’évolution des institutions et des services municipaux aux xix^e et xx^e siècles. L’idée d’un échec complet des municipalités dans la seconde moitié du xix^e siècle est nourrie par les historiens qui grandissent pendant l’ère progressiste comme A. Schlesinger, J. McGoldrick ou E. Griffith qui reprennent à leur compte les affirmations des témoins de l’époque tels que James Bryce et Andrew White. Sam Bass Warner, grande figure de la nouvelle histoire urbaine des années 1960, définit notamment la corruption et la faiblesse d’action comme l’une des caractéristiques du gouvernement des villes à la fin du xix^e siècle et au début du xx^e siècle [7].

5Aux États-Unis, au début des années 1970, émerge la nouvelle histoire urbaine avec de nouvelles problématiques comme l’étude des infrastructures, le phénomène d’urbanisation ou l’étude des techniques dans le cadre du développement urbain. Dès lors les recherches sur les travaux publics et les réseaux techniques se multiplient. Comme le rappelle Hélène Harter [8], ces ouvrages fournissent des historiques complets sur les infrastructures et les techniques, mais ce sont le plus souvent des monographies qui n’intègrent pas de réflexions aux échelles régionale et nationale. Souvent ces travaux ne prennent pas en compte l’arrière-plan social et politique qui influence pourtant fortement les politiques de travaux publics. Les années 1980 constituent un nouveau tournant historiographique dans l’étude des travaux publics aux États-Unis. Certains historiens remettent en cause les paradigmes longtemps utilisés pour présenter les villes à la fin du xix^e siècle, c’est le cas de Jon Teaford qui démontre pour la première fois que les municipalités engagent des politiques très importantes pour améliorer leur situation et que la gestion municipale, à cette époque, n’est pas seulement synonyme d’échecs [9]. D’autres chercheurs comme Stanley Schultz et Joel Tarr intègrent les dimensions sociales, économiques et politiques à leur réflexion sur les infrastructures et les techniques. Émerge alors un nouveau courant dans l’histoire urbaine américaine, l’Urban Environmental History qui considère la ville comme un organisme vivant au sein duquel l’environnement et les pratiques urbaines s’influencent et se transforment mutuellement [10].

6Si la bibliographie en matière de travaux publics et d’urbanisme aux États-Unis est abondante, elle est très mince concernant Baltimore. Les travaux des historiens Alan Anderson [11] et Sherry Olson [12] sont les principaux qui existent sur ces questions. En France, seul un article d’Hélène Harter traite en partie des politiques de travaux publics à Baltimore au tournant du siècle [13].

7L’essor des travaux publics touche toutes les grandes villes américaines et les transforme en véritables métropoles modernes. Mais toutes les villes ne se modernisent pas à la même échelle et à la même vitesse et Baltimore en constitue un cas emblématique. Elle est certes métamorphosée par ses travaux publics ? l’adduction d’eau, l’aménagement des rues, les infrastructures de transport et portuaires ? mais elle semble en retrait par rapport à ses sœurs septentrionales, notamment concernant le réseau d’égouts et l’organisation du département des travaux publics. L’espace urbain est profondément modifié grâce aux parcs et aux différents réseaux techniques qui se mettent en place. Tous ces changements interviennent alors qu’une nouvelle conception de la ville, du milieu et de l’environnement urbain s’impose progressivement dans le dernier tiers du xix^e siècle. La caractéristique essentielle de la transformation des villes américaines dans la seconde moitié du xix^e siècle consiste en ce que les municipalités prennent en main ces politiques et que certains départements municipaux dont évidemment celui des travaux publics sont les véritables maîtres d’œuvre de ces bouleversements. Dans quelle mesure Baltimore représente-t-elle un modèle atypique de modernisation et de transformation à la fin du xix^e siècle et quelles peuvent être les raisons des retards et des difficultés rencontrées par la ville ?

8Afin de mener à bien ces recherches, le début de l’analyse a été fixé à 1872, date à laquelle Baltimore connaît un grand épisode de sécheresse qui met en lumière l’insuffisance de l’adduction d’eau et qui marque le début de travaux gigantesques pour accroître l’approvisionnement en eau de la ville. La période étudiée va jusqu’en 1904, année au cours de laquelle la ville fait face à un incendie destructeur qui ravage une grande partie du centre-ville. À la suite de cette catastrophe, les préoccupations concernant l’urbanisme et le renouvellement urbain commencent à s’imposer aux dirigeants municipaux.

Travaux publics à Baltimore : l’exemple de l’adduction d’eau

9Il n’est pas envisageable de présenter l’intégralité des politiques de travaux publics et de réseaux techniques de Baltimore. Nous allons donc nous concentrer sur l’un des domaines essentiels. L’approvisionnement en eau est en effet l’une des réussites incontestables de la municipalité dans le dernier tiers du xix^e siècle. L’accès à une eau qui réponde aux différents besoins devient un enjeu majeur dans la seconde moitié du xix^e siècle. Si les besoins en eau sont limités au début du xix^e siècle, la situation change à partir des années 1850-1860 du fait de l’explosion de la population urbaine et de l’augmentation de la consommation due à une diversification des usages de l’eau. L’objectif est de fournir une eau en abondance en réponse à une demande en perpétuelle augmentation sans limiter l’accès à ce nouveau service urbain. Les villes pionnières en matière d’adduction d’eau sont Philadelphie, New York et Boston, mais ce processus se généralise à l’ensemble des villes dans le dernier tiers du xix^e siècle. Le nombre de raccordements au réseau et la consommation d’eau augmentent très fortement et obligent les autorités municipales à renforcer le système d’adduction d’eau, à diversifier et à consolider les sources d’approvisionnement, à considérer la gestion de l’eau à l’échelle de la région et de la métropole et non plus à l’échelle de chaque quartier [14].

10L’adduction d’eau est la fierté des édiles municipaux. En 1871, le maire Joshua Vansant se félicite de « la qualité du drainage dans la ville, de la distribution d’une eau de très bonne qualité et de l’efficacité du travail du département en charge de l’assainissement » [15]. La modernisation des équipements en matière d’eau préoccupe tout particulièrement les autorités municipales puisque l’eau est l’une des clefs pour assurer le développement de la ville, répondre aux besoins des citadins et des industries et alimenter les services de lutte anti-incendie. C’est pour cette raison que Baltimore gère elle-même son adduction d’eau et les équipements qui ont trait à cette tâche. L’année 1852 est une année déterminante dans ce processus de municipalisation des équipements. Cette année-là en effet la ville rachète la Baltimore Water Company afin de contrôler les sources d’approvisionnement et de garder la main sur des infrastructures vitales pour la ville [16]. À la fin du xix^e siècle, l’adduction d’eau apparaît comme l’une des réussites des politiques de travaux publics de Baltimore : le réseau distribue l’équivalent de 189 litres d’eau par jour et par habitant en 1871 et cette capacité passe à 356 litres en 1890, ce qui fait de Baltimore l’une des villes ayant le réseau d’adduction d’eau le plus développé des États-Unis [17].

11Entre 1872 et 1904, période de notre étude, une nouvelle étape est franchie avec la construction de ce réseau d’adduction d’eau. En 1872 en raison d’une forte sécheresse, les faiblesses du système d’approvisionnement apparaissent au grand jour et il devient impératif de trouver une nouvelle source d’eau. Les autorités municipales choisissent alors la rivière Gunpowder. En 1874, la ville alloue quatre millions de dollars pour la construction d’un réseau à partir de la Gunpowder qui comprend : la construction d’un nouveau réservoir – le lac Montebello d’une superficie de 24 hectares et d’une capacité de 500 millions de gallons ?, le nouveau barrage Loch Raven d’une capacité de réserve de 510 millions de gallons, un tunnel de près de 7 kilomètres de long pour relier le barrage au lac Montebello et enfin un autre réservoir – le lac Clifton – d’une capacité de 265 millions de gallons. Tous ces travaux sont terminés en 1881. Désormais, la rivière Gunpowder assure les cinq huitièmes de l’approvisionnement en eau de Baltimore. En 1889, deux stations de pompage sont construites : la station de Mount Royal et celle d’Eastern. Cependant, très peu d’autres travaux sont entrepris jusque dans les années 1910 [18].

12Tous ces travaux permettent de dégager les principales caractéristiques de l’adduction d’eau à Baltimore. Depuis 1854, le domaine de l’eau est en effet régi par une autorité municipale unique, le bureau de l’eau. La municipalisation est un processus très avancé dans la seconde moitié du xix^e siècle puisqu’en 1860, sur les seize plus grandes villes américaines, seules San Francisco, Buffalo, La Nouvelle-Orléans et Providence sont sous monopole privé pour l’adduction d’eau alors qu’en 1880, 293 villes ont mis sur pied un service public de l’eau [19]. Par ailleurs, à la suite des travaux entrepris, la ville a profondément modifié sa vision de l’approvisionnement en eau qui est désormais envisagée à l’échelle régionale. Avec une explosion des besoins en eau, il n’est pas possible de penser cet approvisionnement à l’échelle des quartiers avec des puits et des stations de pompage locales ou même à l’échelle de la ville stricto sensu. Il faut aller chercher l’eau de plus en plus loin et à partir de sources toujours plus diversifiées. L’approvisionnement dépasse largement les limites de la ville et les noyaux suburbains et on peut commencer à parler de la constitution d’un réseau métropolitain d’adduction d’eau.

13Grâce à un réseau de près de 773 kilomètres de canalisations en 1893, la ville peut répondre à l’augmentation du nombre de raccordements [20]. Le nombre d’habitants disposant de l’eau courante ne cesse de s’accroître passant de 40 711 foyers en 1877 à 83 447 foyers en 1893. La consommation d’eau peut alors augmenter substantiellement, aussi bien celle des particuliers que celle des industries de la ville. Elle passe de plus de 862 millions de gallons en 1882 à plus de 3,3 milliards de gallons en 1893 [21]. Toutefois, la situation est loin d’être totalement satisfaisante. La distribution d’eau est encore insuffisante dans certains quartiers, notamment dans quelques zones de la ceinture suburbaine annexée en 1888. La disponibilité de l’eau est loin d’être suffisante et cela se remarque lors du grand incendie qui ravage le centre de Baltimore du 7 au 8 février 1904 et qui entraîne la destruction de plus de 1 500 bâtiments et des dégâts d’environ cent millions de dollars. Cet évènement, véritable traumatisme pour les habitants de Baltimore, met en lumière le manque d’eau disponible pour les pompiers et l’inadéquation de l’équipement des services de lutte anti-incendie. La progression de l’incendie est stoppée avant tout grâce à la présence de la Jones’ Falls [22]. L’adduction d’eau met en avant la position particulière de Baltimore dans le réseau urbain américain.

Baltimore : une ville de « l’entre-deux »

14Baltimore a un positionnement spécifique dans l’histoire des travaux publics aux États-Unis puisqu’elle est à la fois une métropole puissante économiquement et moderne dans certains domaines et dans le même temps, une ville aux retards et aux pesanteurs importants. Baltimore est l’une des seules villes qui investit autant dans le développement des chemins de fer notamment par le biais du Baltimore and Ohio Railroad Company pour relier la ville aux autres grandes régions des États-Unis. Par ailleurs, il semble que la municipalité ait pour principal objectif d’assurer son expansion économique et l’essor du port grâce aux infrastructures. Pour ce qui concerne les réseaux techniques, Baltimore est dans la droite ligne des autres métropoles pour l’adduction d’eau et la fourniture d’énergie mais par contre, elle se distingue clairement pour le système de collecte des eaux usées. En effet, la municipalité de Baltimore ne décide qu’en 1905 la construction d’un réseau d’égouts étendu à toute la ville avec presque vingt à trente ans de retard sur les autres villes du Nord-Est. Il semblerait que les égouts ne soient pas encore perçus comme prioritaires par les autorités municipales, alors que les experts des départements de la santé et des travaux publics pensent l’inverse, et les considèrent comme un moyen nécessaire d’améliorer l’environnement urbain. Par ailleurs, Baltimore voit aussi son tissu urbain restructuré par la construction de parcs urbains et suburbains, par l’édification de certains bâtiments publics qui s’inscrivent dans le style architectural mis en avant par le City Beautiful Movement [23] et par un certain renouvellement de l’urbanisme. Aussi cette transformation fait-elle suite aux nouvelles préoccupations en matière d’assainissement, avec par exemple la modernisation des rues. Enfin Baltimore devient une ville à plusieurs vitesses avec des différences entre les quartiers – dans les domaines de l’assainissement, du pavage des rues ou de l’éclairage public – qui s’accroissent notamment entre le centre-ville et le nord de la ville, les quartiers ouvriers de l’ouest et du sud et enfin les banlieues nouvellement intégrées à la suite de l’annexion de 1888.

15L’expression même de « travaux publics » comprend la notion d’intervention du secteur public et de la municipalité. Travailler sur les questions de travaux publics et de métamorphose de l’espace urbain revient à traiter aussi la question du gouvernement municipal, de l’organisation des services municipaux liés aux politiques de travaux publics et de la question budgétaire. À partir des années 1860-1870, alors que la réforme municipale se diffuse dans toutes les grandes villes américaines, le rôle du maire ne cesse de s’accroître et le recours à l’expertise est de plus en plus systématique. Les politiques des travaux publics recoupent plusieurs départements à Baltimore dont celui du commissaire à la ville. Les ingénieurs, les architectes-paysagistes et les spécialistes de la santé y occupent une place de plus en plus prépondérante. Par ailleurs, nous voyons que les politiques de travaux publics atteignent leurs limites par l’influence du « privatisme » et des pratiques politiques qui gangrènent la gestion municipale ou encore les impératifs financiers auxquels est confrontée la municipalité de Baltimore. Mais malgré le problème de la corruption, les fondements d’une réforme municipale en profondeur sont posés au tournant du siècle et la figure de Ferdinand C. Latrobe [24] montre que le progrès et la modernisation sont en marche et que le progressisme et la vague réformatrice commencent à toucher profondément Baltimore. Les politiques de travaux publics, avant 1900, ne sont pas sous la tutelle d’un seul grand département mais de plusieurs départements et commissions indépendantes. Le poste d’ingénieur municipal n’apparaît qu’à partir de 1900, là encore avec dix à vingt ans de retard sur les autres métropoles américaines. Ceci est peut-être l’une des raisons qui peuvent expliquer les retards et les pesanteurs des politiques d’équipements et d’infrastructures jusqu’au début du xx^e siècle.

16L’image d’une ville de l’entre-deux est ce qui semble le mieux représenter Baltimore au tournant du siècle dans les domaines qui nous intéressent tout au long de ce travail de recherche.