Un sujet s’intéressant à l’action de l’« homme d’État »

1Depuis la parution, en 1958, de la somme conduite sous la direction de Pierre Renouvin, Histoire des relations internationales [1], il est admis qu’on ne peut envisager sérieusement cette discipline sans tenir compte de l’ensemble des conceptions qui l’ont façonnée. Pierre Renouvin en distinguait trois : le rôle joué par les « grands hommes » (relations entre les gouvernements), l’explication économique et sociale (relations économiques internationales), le poids des mentalités collectives (comportement des « peuples »), jusqu’alors étudiées séparément et ne permettant donc pas une compréhension globale des problèmes abordés [2].

2Rien n’interdit pour autant de porter davantage d’intérêt à la notion d’« homme d’État » qu’à celle de « forces profondes » [3] – tout au moins dans le cadre d’un mémoire de Master –, sans faire abstraction, toutefois, de l’une au profit (exclusif) de l’autre : Jean-Baptiste Duroselle a montré en effet qu’elles étaient interdépendantes [4].

3Sachant cela, une étude portant sur l’un des acteurs de l’histoire des relations internationales peut être entreprise. Appréhender cette histoire par le biais d’un homme (ou d’une femme) qui l’a vécue est une aventure passionnante, mais exigeante. Car il faut garder ses distances avec le sujet tout en laissant se développer entre lui et vous une certaine empathie, condition sine qua non pour bien pénétrer sa pensée et comprendre ainsi les ressorts de son action. Or, l’objet de ce mémoire consiste à analyser celle-ci, c’est-à-dire l’action du comte de Saint-Quentin à la tête de l’ambassade de France aux États-Unis, de février 1938 à septembre 1940.

4Si le choix de l’homme relève en partie du hasard, celui de sa fonction est, lui, délibéré. Il s’est porté sur un acteur incontournable des relations internationales : l’ambassadeur. Ayant à la fois des fonctions de représentation et de négociation, il constitue un véritable trait d’union entre deux pays, celui qu’il représente et celui qui l’accueille. Il a, en outre, sous sa responsabilité un certain nombre de collaborateurs, variable suivant l’importance de l’ambassade, ce qui requiert de sa part des qualités d’administrateur. À ce poste, quelques-uns se sont illustrés : citons, parmi les plus connus, Camille Barrère, Jules Jusserand, les frères Cambon, au début du XX^e siècle. Ou encore, durant l’entre-deux-guerres et au-delà : André François-Poncet, Léon Noël, René Massigli… Certains, moins célèbres, n’avaient pas fait l’objet de travaux universitaires, tel René Doynel de Saint-Quentin, marquis de Montecot.

5Né le 2 décembre 1883, issu d’une vieille famille de noblesse terrienne (du côté paternel), il a pour cousin germain l’aviateur Guynemer, légende de la Grande Guerre ; son grand-père maternel n’est autre que le poète Stephen Liégeard, inventeur de l’expression Côte d’Azur. Diplômé de l’École libre des sciences politiques, il entre au Quai d’Orsay en 1907, cacique du « grand concours », porte d’accès à « la Carrière » (la carrière diplomatique), distincte de la carrière consulaire, moins prestigieuse. De simple attaché d’ambassade à Londres, il évolue progressivement dans la hiérarchie lorsque la guerre éclate, en 1914. Mobilisé et blessé à deux reprises, il reçoit diverses décorations. Successivement en poste au secrétariat général de la Conférence de la Paix, à Berlin, puis au protectorat marocain, il devient, en 1926, sous-directeur d’Afrique-Levant, à Paris. En 1938, enfin, sa nomination à la tête de l’ambassade de France à Washington constitue le couronnement [5] de sa carrière.

6Sa fonction fait de lui un personnage important, situé au cœur des relations franco-américaines. Cependant il ne peut tout gérer, ne serait-ce qu’en raison du contexte difficile dans lequel il évolue. Ses deux années et demie de mission sont, sur le plan international, particulièrement troublées. Entre le moment où il prend ses fonctions, au début de mars 1938, et son départ, en septembre 1940, la tension entre dictatures et démocraties ne cesse de croître, en Europe comme en Asie, jusqu’à la guerre. Les relations franco-américaines oscillent alors entre isolement et rapprochement. Les États-Unis, qui ne sont certes pas encore la puissance mondiale qu’ils deviendront au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, s’affirment de plus en plus sur la scène internationale, malgré la persistance d’un fort courant isolationniste. Même si elle est parfois accusée de frilosité (cela vise surtout le personnel politique), la France jouit d’un prestige certain outre-Atlantique. Elle voit dans les États-Unis une grande démocratie et, à l’instar de la Grande-Bretagne, espère obtenir leur aide (matérielle) au cas où la guerre se déclencherait. À mesure que cette perspective approche, le gouvernement français se fait de plus en plus pressant, mais les Américains, en dépit des efforts du président Roosevelt, ne veulent pas s’engager davantage. De là le développement d’une certaine incompréhension entre les deux pays, qui prend un tour dramatique à partir de mai-juin 1940. Jamais Roosevelt ne pardonnera à la France sa défaite. Dès lors, le gouvernement de Vichy va s’efforcer de se concilier l’amitié et le bon vouloir des États-Unis, sans bien comprendre l’impact réel de la débâcle française dans ce pays.
Dans ce contexte, analyser le rôle, l’action de l’ambassadeur de France à Washington, en l’occurrence le comte de Saint-Quentin ; déterminer quelles sont les marges de manœuvre dont il dispose ; examiner les difficultés auxquelles il se trouve confronté ; mettre en lumière le processus aboutissant à telle ou telle prise de décision ; distinguer, dans ce processus, ce qui émane des instructions du ministère de ce qui relève de l’initiative personnelle du chef de poste ; établir la nature exacte des relations entre l’ambassadeur et ses principaux interlocuteurs (collaborateurs à l’ambassade, homologues étrangers, membres de l’administration Roosevelt, Roosevelt lui-même, etc.) ; montrer enfin quelle est son attitude au lendemain de l’armistice vis-à-vis du gouvernement du maréchal Pétain, puis, bientôt, du nouveau régime, l’État français : telles sont, en résumé, les grandes lignes de ce mémoire.
Placé en disponibilité dès la fin juillet 1940, Saint-Quentin reste à son poste, à la demande du nouveau régime, jusqu’à l’arrivée de son successeur, en septembre. Nommé ambassadeur à Rio de Janeiro, il retourne auparavant en France, à Vichy puis à Paris, et prend ses nouvelles fonctions le 27 janvier 1941. Deux ans plus tard, il donne sa démission au gouvernement de Vichy. Rallié d’abord au général Giraud, il rejoint ensuite de Gaulle, à Alger. Le 12 janvier 1944, il est admis à faire valoir ses droits à la retraite. Il meurt le 15 mars 1961, à l’âge de 77 ans.

Des sources nombreuses mais des manques incontestables

7Le comte de Saint-Quentin n’a malheureusement guère laissé de Mémoires. Les seuls écrits de lui dont on dispose sont des articles (comptes rendus d’ouvrages d’anciens diplomates) parus dans la Revue d’histoire diplomatique. Parmi ceux-ci, un seul présente un réel intérêt : il s’agit de la retranscription d’une conférence prononcée par Saint-Quentin au Rotary-Club de Paris en mars 1952, intitulée : « Rencontres avec le président Franklin D. Roosevelt » – unique témoignage de Saint-Quentin concernant sa mission à Washington. Il a par ailleurs participé à la rédaction d’un livre collectif où apparaît, en filigrane, sa conception de la diplomatie [6].

8Cette lacune est néanmoins comblée par les nombreux Mémoires et autres témoignages des contemporains [7] de Saint-Quentin, qui permettent de mieux cerner sa personnalité. Deux ouvrages se détachent : d’une part, le journal [8] de Raoul de Roussy de Sales, correspondant aux États-Unis de Paris-Soir (sous le pseudonyme de Jacques Fransalès), en même temps que correspondant diplomatique de l’agence Havas et conseiller privé de l’ambassade. À ce titre, il se trouve en étroite relation avec Saint-Quentin, qui n’hésite pas à le consulter. D’autre part, les Mémoires [9] d’Armand Bérard, diplomate de carrière, deuxième secrétaire d’ambassade entre mai 1938 et janvier 1939, actif et loyal collaborateur de Saint-Quentin. Autre livre intéressant (et digne de foi), celui du successeur d’Alexis Léger au secrétariat général du Quai d’Orsay, à une période décisive, l’ambassadeur François Charles-Roux [10]. Sur les circonstances de la passation de pouvoirs entre Saint-Quentin et Gaston Henry-Haye, sénateur-maire de Versailles et proche de Pétain, on possède le plaidoyer pro domo de celui-ci [11].

9Certains auteurs ont été consultés pour éclaircir tel ou tel problème particulier. C’est le cas de Paul Reynaud [12], président du Conseil de mars à juin 1940, le diplomate et ami de Saint-Quentin, Jean Chauvel [13], Jacques Georges-Picot [14], directeur adjoint de la mission d’achats franco-britannique à New York de mai à juillet 1940, Raymond Boyer de Sainte-Suzanne [15], attaché au secrétariat particulier d’Alexis Léger (alias Saint-John Perse), le secrétaire d’État (1933-1944) Cordell Hull [16] enfin.

10Pour la période capitale de mai-juin 1940, l’attitude de Saint-Quentin nous est en partie connue grâce aux témoignages des Français expatriés aux États-Unis pendant la guerre. Citons, pêle-mêle, Grandeurs et servitudes américaines. Souvenirs des USA, 1940-1945 [17], de Geneviève Tabouis ; New York entre de Gaulle et Pétain. Les Français aux États-Unis de 1940 à 1946 [18], de Guy Fritsch-Estrangin ; L’étonnement d’être. Journal, 1939-1973 [19], d’Hervé Alphand ; De Gaulle et Roosevelt. La France libre aux États-Unis [20], de Raoul Aglion ; Ma croisade pour l’Angleterre. Juin 1940 [21], de René de Chambrun.

11Pour un sujet tel que celui-ci, les archives diplomatiques, sises au Quai d’Orsay, s’avèrent indispensables. Dans la Correspondance politique et commerciale (1914-1940), la série Y/Internationale (1918-1940) et la série B/Amérique (1918-1940), sous-série États-Unis (1930-1940) ont été consultées avec profit. De même, le fonds sur la Guerre 1939-1945/Vichy (vol. I) comporte la série Amérique, sous-série États-Unis. Il faut mentionner aussi les Papiers Charles-Roux, très utiles pour la période de mai à septembre 1940. Le dossier personnel du comte de Saint-Quentin, consultable depuis 2003, n’apporte pas de renseignements précieux, si ce n’est les rapports de ses différents chefs de poste, à ses débuts dans la Carrière, ainsi que des lettres relatives à son attitude au lendemain de l’armistice. Parmi les sources imprimées, il existe l’Annuaire diplomatique et consulaire (1938-1939) et, surtout, les Documents diplomatiques français (quinze volumes couvrent les années 1938-1940). Quant aux recherches effectuées au Centre des archives diplomatiques de Nantes (CADN), qui dispose d’un Fonds de l’ambassade de France à Washington (1850-1942), elles se sont révélées, dans l’ensemble, fructueuses.

12Afin de conférer une dimension plus internationale à ce mémoire et trouver des informations concernant l’action de Saint-Quentin et sa personnalité, un séjour de recherches à Londres (aux Archives nationales de Kew Gardens) s’imposait [22]. Les rapports annuels sur les chefs de poste (Annual Reports on Heads of Foreign Missions in Washington) font partie de la série FO 371 : Political Departments : General Correspondence from 1906 to 1965. Débarrassés du style empesé du langage diplomatique, ces comptes rendus sont le reflet fidèle du jugement de l’ambassadeur à l’égard de ses homologues étrangers. Malheureusement, excepté pour l’année 1939, ces rapports demeurent introuvables. En effet, les documents recensés dans les index du Foreign Office ne se retrouvent pas toujours dans ceux des Archives nationales. Cela s’explique par le fait que toutes les archives diplomatiques n’ont pas été versées à Kew Gardens, les conservateurs du Foreign Office ayant procédé auparavant à une sélection. Quant à celui de 1941, il est disponible, mais c’est Henry-Haye et non pas Saint-Quentin qui fait l’objet d’une note. On ne dispose donc, sur ce dernier, que du rapport de 1939 (n° 22 820), signé de Ronald Lindsay, ambassadeur de Grande-Bretagne aux États-Unis de 1930 à 1939.
Ce rapport recoupe les sources françaises au sujet de la vie mondaine de Saint-Quentin à Washington. Ainsi Lindsay écrit-il à propos de son homologue français qu’« il est considéré comme une personne assez ennuyeuse en société, cependant qu’il jouit d’une position favorable » [23]. On apprend que si Saint-Quentin « reçoit beaucoup », « il aime également être reçu » [24] (ce dernier point contredit quelque peu le témoignage de Bérard, d’après lequel Saint-Quentin n’a que peu de goût pour les mondanités). Mis à part cela, les propos de Lindsay dressent le portrait d’un ambassadeur moyen, manquant quelque peu de discernement et somme toute relativement superficiel, s’exprimant en outre avec un mauvais accent.
On ne dispose pas, en revanche, de rapports de ce type écrits par le successeur de Lindsay en août 1939, lord Lothian. Cela est d’autant plus regrettable que Saint-Quentin entretenait des relations les plus suivies avec lui, à en juger par sa correspondance diplomatique. La situation et les intérêts de leurs pays respectifs, jusqu’à la défaite de la France, commandaient du reste ce rapprochement entre les deux hommes. Ni Lindsay ni Lothian n’ont écrit de Mémoires – Lothian l’eût-il d’ailleurs envisagé que la mort ne lui en laissât pas le temps : il meurt en fonction en décembre 1940.
La série FO 115 : Embassy and Consulates, USA : General Correspondence : 1791-1967, a, elle aussi, fait l’objet d’un dépouillement systématique et minutieux des huit cartons concernant les années 1938-1940 (3415-3422). Les résultats ici sont minces, Lindsay comme Lothian étant avares de commentaires quant à l’action ou à la personnalité de Saint-Quentin.

Le bilan de la mission de Saint-Quentin à Washington

13La contingence entre pour une part dans la nomination de Saint-Quentin aux États-Unis. En 1936, alors sous-directeur d’Afrique-Levant au Quai d’Orsay, il est nommé ambassadeur à Rome (Quirinal), ambassade prestigieuse s’il en est. Mais, l’affaire d’Éthiopie l’empêche de s’y rendre [25].

14Il lui faut désormais attendre une nouvelle affectation, sachant qu’il ne peut s’agir que d’une « grande ambassade », à peu près comparable à celle d’Italie. Ce sera finalement l’ambassade de Washington, vacante depuis le retour de Georges Bonnet aux affaires en France, dans le cabinet Chautemps. Cependant, cette « compensation » à la déconvenue du Quirinal, en dépit de son prestige, n’est pas faite pour le comte de Saint-Quentin, qui ne connaît rien du Nouveau Monde. À cinquante-cinq ans, il découvre donc non seulement un pays nouveau pour lui, mais aussi un poste – ambassadeur – qu’il exerce pour la première fois.

15Pour ne rien arranger, le contexte international dans lequel il part est fortement troublé : nous sommes en pleine crise autrichienne, qui se solde par l’Anschluss, le 12 mars 1938. Il connaît, en outre, une entrée en fonction difficile. Jules Henry, chargé d’affaires à l’ambassade, assure l’intérim depuis le départ de Bonnet. Après dix-sept ans passés aux États-Unis, il considère que le moment est venu pour lui d’être nommé ambassadeur. La nomination de Saint-Quentin est donc, à ses yeux, une injustice. Ce qu’il ne manque pas de faire savoir au nouveau venu, qui est, comme on peut imaginer, très mal accueilli. Quand on sait que Jules Henry est nommé, peu de temps après, sous-directeur d’Amérique au Quai d’Orsay, on conçoit que la mission de Saint-Quentin ne s’annonce pas facile…

16Deux « temps » peuvent être distingués : le premier, couvrant la plus longue partie de la mission, de mars 1938 à mai 1940 et le second, plus court mais aussi plus intense, du 10 mai au début d’octobre 1940.

17La première période est dominée par un problème insoluble : l’isolationnisme américain. Depuis le vote, en 1935-1937, des lois de neutralité par le Congrès, il n’est pas de sujet plus sensible aux États-Unis, partisans et adversaires de la législation de neutralité s’affrontant vigoureusement lors de chaque nouvelle poussée de tension internationale. Or la France, qui escompte le soutien (matériel) des Américains en cas de guerre, cherche à obtenir la révision de cette loi. Saint-Quentin agit donc dans ce sens, mais ne peut le faire qu’avec une extrême prudence, de la même façon que le président Roosevelt, favorable à cette révision, s’efforce, non sans une grande circonspection, de convaincre son peuple. Car l’isolationnisme est profondément ancré dans l’opinion américaine, aussi bien qu’au sein du Congrès, et il n’est pas possible de ne pas en tenir compte.

18La situation paraissant bloquée de ce côté-là, le président du Conseil, Daladier, confie, au lendemain de Munich, une mission secrète à Jean Monnet. Il s’agit de s’enquérir auprès des dirigeants américains des possibilités d’achats d’avions par la France. Malgré certains incidents, quelque cinq cent cinquante avions sont commandés. Dans cette affaire, le comte de Saint-Quentin ne joue pas de rôle important, il est en retrait, comme dépassé par la diplomatie parallèle que constitue ce type de mission, au demeurant très technique. Que Jean Monnet, dans ses Mémoires [26], ne fasse à aucun moment référence à Saint-Quentin est à cet égard significatif. L’attitude de l’ambassadeur s’explique néanmoins par le caractère secret de la mission, qui l’oblige à ne pas s’impliquer, ce qui pourrait éveiller la suspicion des milieux politiques isolationnistes et ainsi compromettre la réussite de la mission. En outre, le manque de proximité entre Saint-Quentin et Roosevelt ne la facilite pas. C’est en partie pour cette raison que Saint-Quentin est sinon écarté, du moins contourné par le gouvernement français.

19L’analyse des sondages d’opinion relatifs à la question de la neutralité occupe une grande partie du travail de l’ambassadeur, qui y accorde beaucoup de crédit. Durant cette période, Saint-Quentin est donc limité, le plus souvent, à une attitude d’observation. Et le déclenchement de la guerre, en septembre 1939, n’y change rien, bien au contraire, les moyens d’action de Saint-Quentin étant encore réduits. Aussi, lorsque le président Roosevelt proclame, le 5 septembre, la neutralité des États-Unis et décrète, en vertu de la législation en vigueur, l’embargo sur les armes et les munitions, le comte de Saint-Quentin ne peut-il pas grand-chose. Certes, il se réjouit de la révision de la loi de neutralité, le 4 novembre, dans un sens favorable à la France et à la Grande-Bretagne, mais cela constitue le seul fait positif de la « Drôle de guerre ». Car Saint-Quentin, à l’instar de ses collègues en poste comme lui dans des pays lointains, subit une sorte d’isolement, les informations en provenance de Paris se faisant rares.

20En partie à cause de ce manque d’informations, qui s’accentue à partir de l’offensive allemande à l’Ouest, en mai 1940, Saint-Quentin ne prend pas réellement conscience de la gravité de la situation en France. C’est le début du second temps de sa mission, si ce n’est plus actif, du moins plus intense que le premier. La France acculée à la défaite s’en remet aux États-Unis pour obtenir toujours plus de matériel militaire, le président du Conseil Paul Reynaud allant même jusqu’à demander à Roosevelt l’entrée en guerre de son pays. Ce qui est évidemment impossible, les États-Unis n’étant pas prêts et surtout ne voulant pas s’engager, à l’image du Congrès, dont l’aval est nécessaire au Président pour prendre une telle décision. Saint-Quentin entreprend donc des démarches – vaines – auprès des dirigeants américains. Il le fait cependant sans conviction. De France parviennent en effet à l’ambassade des télégrammes insistant sur les résolutions de résistance de l’armée, ce qui s’apparente ni plus ni moins à de la désinformation. D’où l’aveuglement de Saint-Quentin et son attitude de passivité dans ces instants dramatiques.

21Apprenant l’armistice par le président Roosevelt, il est abasourdi et ne peut y croire. Mais là encore, il ne prend pas les devants, et il attend de voir comment les choses vont évoluer. Il subit les événements, ce qui explique pourquoi il ne démissionne pas, agissant en cela comme la grande majorité des ambassadeurs français. Cette sorte de paralysie se comprend mieux si l’on songe qu’il est sur le point d’être remplacé par Reynaud, le 24 juin. Finalement, l’affaire ne se fait pas et Saint-Quentin reste à son poste. Mais cet épisode ne fait qu’ajouter de l’incompréhension à une situation déjà fort complexe. Vues de Washington, ces manœuvres politiciennes suscitent l’interrogation et montrent, d’une certaine manière, le peu de cas qui est fait du comte de Saint-Quentin.
S’il est loyal envers le gouvernement du maréchal Pétain, il n’en demeure pas moins réservé. Il fait même preuve, à deux reprises, de discernement et de lucidité. Il parvient tout d’abord, certes avec difficulté, à faire entendre raison au gouvernement français, qui souhaite obtenir le concours des États-Unis au sujet de la flotte de guerre française, pomme de discorde franco-anglaise [27]. Il faut attendre le drame de Mers-el-Kébir pour que les Français prennent conscience de l’inanité de leurs plaidoyers, les États-Unis approuvant cet acte de l’amirauté britannique. Pris entre l’agacement de l’administration Roosevelt, qui soutient ouvertement le parti de l’Angleterre, et les illusions de la politique française, Saint-Quentin contribue néanmoins à éviter la rupture. De même, il est ensuite à l’origine de la solution de compromis qui est trouvée au sujet de l’affaire des navires de guerre français stationnés aux Antilles, détournés vers la Martinique suite à la défaite de la France. Américains et Anglais ne veulent pas que ces bateaux puissent être accaparés par les forces de l’Axe ou encore être compris dans le désarmement à effectuer en France, conformément à l’armistice franco-allemand (article 8). La négociation ayant lieu à Washington, Saint-Quentin bénéficie d’une certaine marge de manœuvre, qu’il sait mettre à profit. À cette occasion, il se révèle habile négociateur.
Pourtant, il apprend peu de temps après que Gaston Henry-Haye a été choisi par Vichy pour lui succéder. Il est alors placé en disponibilité, et non pas révoqué – décision qui s’explique davantage par la volonté du nouveau régime de récompenser un de ses fidèles que par une faute éventuelle dont se serait rendu coupable Saint-Quentin. Il est toutefois chargé de continuer à représenter la France jusqu’à l’arrivée de son successeur. Ainsi, du 30 juillet au 7 septembre, sa position est inconfortable, n’ayant plus l’autorité nécessaire pour exercer ses fonctions. Il se contente donc de gérer les affaires courantes, avec professionnalisme mais sans zèle particulier. Même s’il est nommé à Rio de Janeiro, il considère cette nouvelle affectation comme une promotion à rebours.
Le bilan de sa mission à Washington est donc de valeur inégale, paradoxalement plus positif à la fin qu’au début, alors que la situation est moins favorable (défaite de la France, armistice, méfiance américaine, hostilité anglaise, etc.). Mais, dans l’ensemble, c’est un échec, dû autant aux circonstances (isolationnisme américain, indécision française, tension internationale), qu’à Saint-Quentin lui-même, dépassé par la difficulté de sa tâche. Il a malgré tout su préserver les liens d’amitié unissant la France aux États-Unis, ce qui n’est pas le moindre de ses mérites. Et, au regard de la mission de son successeur, pleine d’aberrations et de désillusions, qui s’achève tristement par la rupture des relations franco-américaines – suite au débarquement anglo-américain en Afrique du Nord, les deux années et demie de Saint-Quentin outre-Atlantique apparaissent, a posteriori, sous un meilleur jour.