L’agriculture familiale dans le sillage du Brésil et du MERCOSUR

8L’apparition du registre discursif relatif à l’agriculture familiale puis son imposition comme un problème d’action publique est le résultat de l’influence du Brésil au sein du MERCOSUR. Cherchant à renforcer l’« institutionnalité » de ce bloc régional avant tout économique, les pays membres du MERCOSUR instaurent les réunions spécialisées sur des domaines d’intervention qui leur sont communs. Organisées sur proposition des États membres, elles se constituent en espaces de dialogue, de participation et de propositions d’action publique. La Réunion spécialisée sur l’agriculture familiale (REAF) est instituée en 2004 à partir de la proposition brésilienne d’harmonisation et de renforcement des politiques nationales en faveur de l’agriculture familiale, secteur qui relève, dans ce pays, du ministère du Développement agraire, contrairement à l’agriculture entrepreneuriale qui dépend du ministère de l’Agriculture.

9La proposition brésilienne reposait initialement sur le besoin d’analyser la situation de l’agriculture familiale au moment de préparer les négociations commerciales de l’OMC à Cancún en 2003. L’Argentine et le Brésil étaient alors réunis dans le G20, groupe qui défendait l’idée d’un traitement différencié pour l’agriculture familiale, en raison du rôle joué par cette agriculture dans la sécurité alimentaire des pays agro-exportateurs, et de ses pratiques répondant aux critères du développement durable. Dans l’optique de favoriser les échanges agricoles commerciaux entre les pays membres et les pays associés, une réglementation commerciale et sanitaire commune au MERCOSUR pour les produits issus de l’agriculture familiale se révèle nécessaire afin de la protéger des déséquilibres commerciaux [REAF, 2006]. La même année, un séminaire intitulé : « Les asymétries dans les politiques économiques et agricoles dans le MERCOSUR » est organisé par la COPROFAM (Coordination des organisations de producteurs familiaux du MERCOSUR) et le FIDA (Fond international de développement agricole, intégré au système des Nations Unies). À l’issue de ce séminaire, la carta de Montevideo est élaborée, signalant l’existence de deux types d’agriculture clairement différenciés dans la région – une agriculture de base entrepreneuriale et une agriculture de base familiale –, et réclamant aux gouvernements la mise en place de politiques publiques qui tiennent compte de leurs spécificités. Une définition officielle de l’agriculture familiale est alors retenue par les équipes techniques de la REAF [2006] : « L’agriculture familiale est un type de production où l’unité domestique et l’unité productive sont physiquement intégrées, l’agriculture est la principale occupation et source de revenu de la cellule familiale, la famille apporte l’essentiel de la force de travail utilisée sur l’exploitation, et la production est conjointement orientée vers l’autoconsommation et le marché. »

10La REAF se réunit deux fois par an depuis 2004 en présence des délégations de différents ministères de chaque pays membre : ministère des Affaires étrangères, de l’Agriculture ou ses différentes déclinaisons et/ou le ministère du Développement social quand cette population est renvoyée à son domaine de compétence comme c’est le cas pour l’Argentine. Les organisations paysannes sont représentées ainsi que les ONG qui les accompagnent. Le FIDA, en acteur important de la montée en force de l’agriculture familiale, participe au financement des déplacements des représentants de petits producteurs à ces réunions à travers le programme « FIDA-Mercosur ». En tant qu’espace d’échange d’expériences, d’idées, de connaissances, mais aussi d’intérêts commerciaux communs au MERCOSUR, la REAF permet l’instauration d’un dialogue entre autorités politiques et organisations paysannes. Il constitue également un espace d’apprentissage collectif pour les agents de l’État et aussi un forum supranational où se discute le contenu de nouvelles politiques. Chaque cycle de la REAF se termine en effet par la formulation de propositions et de suggestions de politiques publiques aux gouvernements des États membres du MERCOSUR.

11L’installation du débat sur l’agriculture familiale au niveau du MERCOSUR favorise en Argentine l’organisation de la représentation politique nationale des petits producteurs. La SAGPyA [5] doit alors reconnaître un nouvel acteur, le Foro national pour l’agriculture familiale (FONAF), qui représente les organisations paysannes de tout le pays.

La défense d’une vision de la ruralité par les mouvements sociaux

12En 2004, une « commission de l’agriculture familiale » est organisée par le Ministère des affaires étrangères et du commerce extérieur [6] à l’initiative de la Federación Agraria Argentina [7] (FAA), à la suite de l’organisation du Congrès national et latino-américain sur l’usage et la tenure de la terre [FAA, 2005]. Au même moment, la FAA, à travers son département de développement rural, prend la tête d’un espace de discussion et de représentation politique en construction, le FONAF. Celui-ci vise la reprise d’un processus avorté dans les années 1990 : fédérer les organisations représentatives des « petits producteurs » et des communautés indigènes, atomisées dans le territoire national et dépourvues de réelle représentativité politique, et, à partir de cette position, présenter des revendications de politiques publiques pour le développement rural. En 2005, une centaine d’organisations de petits producteurs se réunissent au siège de la SAGPyA et émettent le souhait de l’élaboration d’une nouvelle stratégie nationale de développement rural. À partir de 2006, la SAGPyA reconnaît officiellement l’espace du FONAF comme un espace formel de débat et de concertation des politiques publiques.

13Le FONAF se réorganise alors en foros régionaux de concertation au niveau des cinq grandes régions NEA (Nord-Est argentin), NOA (Nord-Ouest argentin), Centre, Cuyo et Patagonie. Au mois de mai 2006, la première rencontre plénière nationale à laquelle participent 250 organisations a lieu à Mendoza. Un diagnostic de l’agriculture familiale est élaboré à cette occasion et présenté à la SAGPyA. Ensuite, un plan stratégique devant répondre aux problèmes mis en lumière dans ce diagnostic est proposé au mois d’août, à la suite de la deuxième réunion plénière organisée à Buenos Aires en présence de 450 organisations. Il comporte des lignes d’action qui reconnaissent l’aspect multidimensionnel du développement rural et considèrent l’ampleur des besoins de l’agriculture familiale que n’ont jamais suppléés les programmes publics focalisés sur des populations cibles mis en place par le gouvernement national au titre du développement rural. Ces lignes d’action concernent : l’accès au foncier et la demande d’une véritable réforme agraire ; l’accès au marché à travers l’adaptation des normes fiscales et sanitaires et un système de soutien à la production ; l’amélioration des infrastructures liées à l’accès à l’eau, à l’énergie, au logement, aux services publics : école, santé et communication ; la protection sociale des agriculteurs et des salariés agricoles [8] [FONAF, 2006]. Enfin, le FONAF demande un appui technique et scientifique aux productions régionales (sous-entendues « non-pampéennes »).

14Ces revendications expriment un lien fort au territoire que revendiquent les petits producteurs. Ils légitiment en effet leur activité professionnelle par une étroite relation avec un « mode de vie » qui lui est inhérent. L’application des principes du développement local et du développement territorial que l’Argentine cherche à mettre en place [CIPAF, 2005 ; INTA, 2004 ; Schejtman, Berdégué, 2004] semble subordonnée au maintien et à la persistance de leur activité. Elle est pourtant mise en péril par le phénomène de concentration des exploitations. En moins de 20 ans l’Argentine a perdu plus de 100 000 exploitations agricoles, essentiellement petites et moyennes [Lattuada, Neiman, 2005]. La reconnaissance du FONAF donne une impulsion nouvelle et permet de délivrer un discours cohérent autour des revendications des organisations paysannes et mouvements sociaux qui se constituent depuis les années 1980 à une échelle locale et régionale, notamment dans les régions périphériques. Des organisations comme l’Union des petits producteurs du Chaco (UNPEPROCH), le Mouvement paysan de Santiago del Estero (MOCASE) ou encore le Mouvement national paysan et indigène (MNCI) brandissent la bannière du « territoire » à travers laquelle ils défendent l’entrecroisement des dimensions professionnelles, culturelles, sociales de leur activité. C’est donc sur l’adéquation entre un mode de vie et un mode de production, la valorisation de ressources locales, mais aussi par des valeurs symboliques [Muller, 1990] associés aux petits producteurs et à une certaine idée de la ruralité, que l’agriculture familiale s’identifie et se distingue de l’agriculture entrepreneuriale. Elle revendique ainsi un soutien spécifique de la part de l’État pour l’ensemble des « services publics globaux » qu’elle rend à la société et que nous décrivons plus loin.

15Au-delà des arguments éthiques et culturels évoqués par les représentants de l’agriculture familiale pour sa reconnaissance politique ou encore des raisons environnementales et sociales invoquées par les mouvements sociaux, qui rejoignent un mouvement d’idées global sur le développement local et l’agriculture paysanne dans le contexte des années 2000, la construction de l’agriculture familiale et sa reconnaissance politique s’inscrivent dans une voie spécifique au cône Sud, notamment du fait de caractéristiques structurelles et de l’histoire politique. Elles s’inscrivent aujourd’hui dans une stratégie économique globale du MERCOSUR, visant à combiner une forte présence sur les marchés mondiaux et l’autonomie alimentaire. Cette politique a eu le mérite d’installer, dans un pays comme l’Argentine, l’agriculture familiale comme un objet de l’action publique. Mais la diffusion rapide du vocabulaire et des idées associées à l’agriculture familiale ainsi que le parachèvement du processus d’institutionnalisation est dû à l’irruption d’un conflit politique interne national.

Un intérêt politique autour de l’agriculture familiale

16Le secrétariat à l’Agriculture familiale a été créé, dans un premier temps et avant la création du ministère de l’Agriculture, comme un sous-secrétariat. Cette décision politique que tous attendaient dans le petit monde des responsables de l’agriculture familiale, a été brusquement prise par le gouvernement péroniste de Cristina F. de Kirchner dans un contexte de crise nationale de l’agriculture. Début 2008 en effet, son ministre de l’Économie annonce la transformation des taxes fixes sur les exportations des matières premières agricoles en un système évolutif de taxes indexées sur la fluctuation des prix internationaux (les retenciones mobiles) alors en forte hausse. Immédiatement, les organisations d’agriculteurs exportateurs s’opposent à sa politique fiscale. Ils entament une « grève agricole » (qualifiée de lock-out par le gouvernement et ses alliés) contre cette mesure et installent des barrages routiers qui vont durer 121 jours, paralysant l’essentiel du pays. Ils dénoncent l’attitude autoritaire de la présidente qui a choisi de faire passer la mesure par décret et questionnent son raisonnement, qui voit dans les bénéfices réalisés par le secteur agricole ces dix dernières années une « rente extraordinaire » indispensable au financement de sa politique sociale. Ce raisonnement, objet de polémique, oppose ainsi de façon schématique un petit nombre de grands producteurs agricoles du monde rural pampéen aisé qui se refusent à être solidaires aux populations nombreuses et nécessiteuses du monde urbain du grand Buenos Aires. La tension sociale de plus en plus vive et la polarisation de l’opinion publique, largement influencée par les grands médias nationaux qui soutiennent en majorité les agriculteurs, incitent la présidente à transformer son décret en projet de loi. En passant par le Congrès national, elle cherche à apaiser un climat malsain et à retrouver une légitimité politique. Après de longs débats parlementaires, la loi 125 est rejetée par le Sénat par une voix de différence, celle du vice-président.

17Paradoxalement, ce conflit qui était dirigé essentiellement par les représentants de l’agriculture entrepreneuriale a eu des répercussions sur le champ du développement rural. Il a été l’occasion de braquer le projecteur sur la dualité des structures socio-économiques à la campagne et de révéler indirectement l’existence de la partie reléguée et souvent invisible des agriculteurs. Les représentants de l’agriculture familiale trouvent dans ce conflit une fenêtre d’opportunité pour faire entendre leur voix jusqu’au plus haut niveau de décision politique. Pendant que la présidente tentait, dans une inédite mesa de enlace, un dialogue avec les principales organisations professionnelles réunies qui, pour la première fois, défendaient des intérêts communs, des tractations politiques se jouaient également avec les organisations de l’agriculture familiale, en qui le gouvernement a vu un allié politique inattendu. Ses représentants ne se reconnaissent en effet pas dans les intérêts sectoriels défendus par la mesa de enlace, qu’intégraient pourtant la FAA, qui se voit poussée vers la sortie du FONAF. Le gouvernent s’engage alors dans le registre discursif faisant de l’agriculture entrepreneuriale et de l’« autre » agriculture, porteuse de valeurs éthiques et environnementales, des réalités antagonistes [Aranda, 2008], déjà déployé par les ONG de développement rural [INCUPO, 2008]. Il s’engage à défendre cette dernière, même si cela passe par une instrumentalisation politique. Par exemple, cette période voit apparaître des mouvements comme le Front national paysan, fortement appuyé par le ministère du Développement social (l’un des grands financeurs de projets de développement rural). En plus de porter les idées relatives à l’agriculture familiale, ce type de mouvement regroupant des organisations de base défend, évidemment, la position du gouvernement durant le conflit.

18Les négociations avec le FONAF débouchent finalement sur la création du secrétariat d’État à l’Agriculture familiale et au Développement rural en 2009. À défaut de provoquer dans un premier temps de grands bouleversements dans la vie des petits producteurs, il représente un événement symbolique qui a le mérite de reconnaître la nécessité de renouveler la stratégie, les instruments et les dispositifs institutionnels encadrant le développement rural. L’agriculture familiale devient, dès lors, une figure politique autant que professionnelle.

Les antécédents : une action publique de développement rural atomisée

20À partir des années 1990, en pleine période néolibérale d’ajustement structurel impulsé par le gouvernement de Carlos Menem, apparaissent des programmes de développement rural focalisés sur des catégories particulières de populations [Manzanal, 2000] [9]. Ces programmes sont associés au modèle politico-économique alors en vigueur dans le pays et sont donc largement remis en question depuis la crise de 2001. Trois grands programmes incarnent le « développement rural ». Tout d’abord le Programa social agropecuario (PSA) qui s’adresse aux petits producteurs minifundistes. S’appuyant principalement sur une assistance financière à base de subventions et de crédits et d’une assistance technique apportée par des agents de développement essentiellement ingénieurs agronomes à des producteurs organisés en groupes, il vise la réinsertion sociale et économique des producteurs minifundistes et l’amélioration de leurs structures productives. Ce programme emblématique de l’action envers les populations rurales pauvres dépend de la SAGPyA et possède une certaine autonomie et indépendance politique grâce à sa structure décentralisée. Ensuite, Cambio rural s’adresse aux exploitations « moyennes » modernisées. Il a une fonction palliative en cherchant à corriger les effets des politiques d’ajustement structurel et à aider ponctuellement des exploitations à s’adapter aux exigences des marchés ou à se reconvertir. Il cible la compétitivité des entreprises agricoles moyennes affaiblies par la crise agricole des années 1990 et la libéralisation du secteur. Le programme reprend la méthodologie des CREA [10] (analyse des problèmes en groupe, vulgarisation et échange d’expériences, etc.) et s’appuie sur une assistance technique dispensée par des techniciens de l’INTA [11].

21Enfin, le programme Prohuerta, mis en place par le ministère du Développement social et mis en œuvre par l’INTA, vise l’amélioration du régime alimentaire des familles pauvres rurales comme urbaines en renforçant leurs capacités à auto-produire de façon écologique une partie de leur alimentation. L’INTA apporte pour cela l’assistance technique et les intrants (semences, poussins). Ce mode de production, qui interdit l’utilisation d’intrants chimiques et des semences hybrides ou génétiquement modifiées, présente le double avantage d’apporter des aliments « sains », et de réduire les coûts de production. Le programme ne s’adresse pas seulement aux jardins familiaux, il encourage aussi le développement de jardins communautaires (dans les milieux urbains) et les jardins scolaires.

22À travers ces trois programmes s’adressant à des populations hétérogènes, qui ne sont que des exemples parmi le vaste spectre proposé (Minifundio, Prodernea, Prodernoa pour n’en citer que quelques autres), il est aisé d’identifier l’atomisation des organisations et des instruments visant des cibles différentes (insertion sociale, réinsertion économique, atténuer les effets collatéraux des politiques d’ajustement structurels, etc.). À ceux-ci, il faut ajouter les programmes et les actions émanant des ministères provinciaux et des ONG nationales et internationales. Cette fragmentation s’incarne en particulier dans la difficulté des organisations et des programmes à articuler leurs actions motivées par des idées et des intérêts différents [Gisclard, 2011], et dans leur inégal accès aux ressources organisationnelles, financières et cognitives, qui fait qu’ils touchent de façon discriminante les régions et les populations cibles.

Vers la professionnalisation de l’agriculture familiale ?

23L’institutionnalisation de l’agriculture familiale transforme dans ses objectifs et son contenu la politique publique de développement rural. Au niveau national et international, elle repose sur de nouveaux registres de justification faisant référence aux fonctions sociales, économiques et environnementales de l’agriculture familiale. En même temps, l’identité sectorielle de l’agriculture familiale se renforce par un projet de professionnalisation et la création d’institutions professionnelles et de dispositifs publics d’appui spécifiques.

24Au niveau social, le premier registre de justification renvoie à ce qu’était déjà le développement rural : la réduction de la pauvreté rurale. La réintégration sociale et économique des populations pauvres répond aux Objectifs du millénaire pour le développement [12] que l’Argentine s’est engagée à mettre en œuvre à l’horizon 2015. Ces objectifs répondent à un enjeu de stabilité sociale et démographique. Les populations rurales pauvres rejoignent en effet les quartiers périphériques des grands centres urbains, générant des coûts sociaux (mais aussi environnementaux) plus élevés que ceux d’une politique qui les maintiendrait à la campagne [Dios de, 1998]. Pour la REAF [2006], l’agriculture familiale, qui constitue l’essentiel de la population rurale, est génératrice de main d’œuvre agricole et rurale et est à la base du tissu social et économique des villes petites et moyennes.

25Le deuxième registre évoqué concerne la sécurité alimentaire [13] comme enjeu social et économique. Dans un contexte de crise alimentaire mondiale et d’instabilité des prix, les États membres du MERCOSUR, ont un intérêt stratégique à maintenir une agriculture domestique, qui approvisionne les marchés nationaux, au côté de l’agriculture d’exportation, qui occupe la majeure partie des surfaces cultivées. L’agriculture familiale argentine représente 60 % [14] des exploitations agricoles et 54 % de l’emploi rural, et produit l’essentiel des cultures dites régionales ou industrielles (tabac, fruits, maté, etc.) [Banco Mundial, 2006].

26Le troisième argument évoque le rôle de l’agriculture familiale dans la protection de l’environnement. Le respect de l’environnement figure en effet dans tous les guides de bonnes pratiques en matière de développement. Bien que dans les faits, l’Argentine soit encore très loin de mettre l’accent sur les problèmes environnementaux, le discours relatif au développement durable et donc, à la dimension environnementale, a bien été intégré comme partout dans les discours officiels. Par ses pratiques considérées comme préservant les ressources naturelles et la biodiversité, ce qui ne relève pas forcément d’un choix éthique mais surtout d’une difficulté d’accès aux intrants chimiques et d’une question d’échelle de production, l’agriculture familiale est considérée comme jouant une fonction de préservation de l’environnement. Par ses fonctions sociales, économiques et environnementales, elle est donc associée (au moins en théorie) aux trois dimensions du développement durable. Les registres de justification de l’agriculture familiale forment un triptyque qui souligne que les petits producteurs ne sont plus seulement un problème social, mais qu’ils deviennent une catégorie d’acteurs économiques, dont l’identité se construit autour de ces nouveaux attributs.

27Historiquement et dans différents contextes, la professionnalisation recouvre toujours plusieurs processus qui concourent à une identité sectorielle et à la définition d’un champ d’action politique [15]. Tout d’abord, elle implique la construction d’intérêts sectoriels (corporatistes) et de formes de représentation de ces intérêts. Celles-ci apparaissent avec la création de Conseils régionaux de petits producteurs, espaces de dialogues dont les propositions sont portées au niveau national au FONAF, désormais en lien direct avec le Secrétariat. Il négocie donc directement les revendications et les intérêts sectoriels des petits producteurs dès lors fédérés dans des espaces de représentation politique, depuis le niveau local, jusqu’à l’échelle nationale.

28Ensuite, la professionnalisation implique la construction d’un statut social et de catégories identifiant les producteurs permettant l’attribution de droits spécifiques. Ceci est permis par la mise en place d’un « inventaire » [16] de l’agriculture familiale, établi directement par le FONAF, à partir duquel sont identifiées, recensées et répertoriées les familles bénéficiaires de la nouvelle politique publique de développement rural.

29Par ailleurs, elle demande des objets et dispositifs techniques spécifiques. C’est l’INTA qui est chargé de cet aspect. Il crée en 2005 les Centres de recherche pour l’agriculture familiale (CIPAF), dont dépendent cinq instituts situés dans chacune des grandes régions du pays [17]. Ces centres de recherche travaillent à la mise au point de « technologies adaptées » pour l’agriculture familiale en fonction de ses caractéristiques régionales : types de producteurs, types de production, problèmes spécifiques, etc. Dans certaines de ces équipes sont mises en avant des approches en termes de « recherche-action participative » au service de l’amélioration de la production, de la commercialisation et de soutien aux productions traditionnelles fragilisées ou en voie de marginalisation, par le bais de la technique et de la formation. Les IPAF, et c’est là une nouveauté, orientent les recherches vers la production « agro-écologique » (l’IPAF pampéen, dont le siège est à La Plata, en ayant fait son approche centrale). Ce type idéal d’agriculture est valorisé pour sa fonction sociale, son rôle dans la préservation de l’environnement, la biodiversité, des savoirs-locaux et pour être utilisatrice de main d’œuvre [CIPAF, 2005]. Enfin, la professionnalisation [18] s’incarne dans une « mission » qui légitime la construction d’une identité professionnelle, et qui, dans le cas de l’agriculture familiale, repose sur la sécurité alimentaire et environnementale.