Cet article, initialement rédigé en anglais sous le titre « Spending reviews in Denmark and the Netherlands », ainsi que les différents encadrés et figures, ont été traduits par la rédaction.
Les revues de dépenses sont devenues un outil courant de gestion budgétaire dans les pays de l’OCDE. Elles fournissent aux gouvernements des moyens d’identifier des marges de manœuvre budgétaires, de redéfinir les priorités des dépenses et d’améliorer l’optimisation des ressources dans l’ensemble du secteur public. Les objectifs précis des revues de dépenses varient d’un pays à l’autre, mais ce sont la cohérence et le soutien politique qui garantissent leur efficacité. Les Pays-Bas et le Danemark sont parmi les pays pionniers de la revue des dépenses et ont plus de 40 ans d’expérience dans leur réalisation.
1 Le Danemark et les Pays-Bas ont mené activement des examens des dépenses depuis le début des années 1980 à la suite de la crise économique dans les deux pays dans les années 1970. Au Danemark, le gouvernement a entrepris des études dites « spéciales » afin de réduire les déficits publics, d’améliorer l’efficacité et la qualité des dépenses publiques et de traiter les questions de politique structurelle de long terme dans l’économie, tandis qu’aux Pays-Bas, l’objectif initial était de réduire et de concentrer les dépenses publiques sur les priorités clés du gouvernement. Il existe un solide soutien politique pour les examens des dépenses dans les deux pays et les examens sont devenus une partie intégrante de la budgétisation. L’application et l’utilisation cohérentes des examens des dépenses, ainsi que leur conception pour alimenter le processus budgétaire, ont permis aux pays d’améliorer la qualité des dépenses publiques en assurant l’efficacité et l’alignement des programmes de dépenses sur les principales priorités du gouvernement. Cet article compare les revues de dépenses réalisées aux Pays-Bas et au Danemark afin d’expliquer les clés de leur succès. Après avoir analysé les spécificités nationales des revues de dépenses conduites dans chaque pays, il examine plus en détail les facteurs de succès communs et différents dans les deux pays.
Les principales caractéristiques des revues de dépenses au Danemark et aux Pays-Bas
2 Cette partie examinera les principales caractéristiques des revues de dépenses conduites au Danemark et aux Pays-Bas. Elle donnera un aperçu du processus d’examen dans les deux pays, en particulier à propos du périmètre des revues, de leurs objectifs et des arrangements politiques et administratifs qui les gouvernent.
Les revues de dépenses au Danemark
3 L’une des principales caractéristiques – et points forts – du cadre danois des revues de dépenses est sa nature polyvalente. Les revues de dépenses sont utilisées à des fins différentes, en fonction des besoins du gouvernement. Les « revues offensives » visent à créer de l’espace budgétaire, les « revues défensives » sont utilisées pour tenir compte des pressions budgétaires émergentes, les « revues rapides » sont mobilisées pour faire face aux pressions soudaines des dépenses et les « boîtes noires ouvertes » assurent l’optimisation des ressources et traitent des problèmes structurels de performance des entités dépensières.
4 Les examens sont supervisés par des dirigeants politiques de haut niveau et les chefs des structures dépensières par l’intermédiaire d’un comité directeur (Comité de coordination économique). Pour conduire chaque examen des dépenses, le comité directeur approuve un mandat qui précise la portée, les objectifs, la cible et les modalités des revues, comme le montre la figure 1. Le comité de pilotage est soutenu par un comité préparatoire composé de secrétaires permanents et du directeur du Budget. L’analyse et la coordination sont effectuées par le personnel du ministère des Finances et des représentants des structures dépensières, avec le soutien des consultants internes de l’Agence des finances publiques et de la gestion.
5 Enfin, le processus d’examen des dépenses est clairement aligné sur le budget. Les conclusions des revues sont systématiquement prises en compte lors des négociations budgétaires et reflétées dans le budget annuel et de moyen terme.
Cadre de référence des examens des dépenses au Danemark
Cadre de référence des examens des dépenses au Danemark
6 Une autre caractéristique importante de l’approche danoise en matière de revue de dépenses est leur conduite sélective et périodique. Chaque année, des examens sélectifs des dépenses sont effectués en fonction des priorités politiques du gouvernement. Ils analysent une sélection de dépenses d’institutions ou de domaines d’action et mettent l’accent sur la résolution des défis budgétaires (c’est-à-dire l’identification de marges budgétaires) et l’amélioration de l’efficacité. À moyen et à long terme, ces évaluations des dépenses sont réexaminées (par institution ou domaine d’action), ce qui permet de tirer parti des conclusions de l’examen précédent pour aborder des questions plus systémiques.
7 Le Danemark procède également à des examens périodiques des dépenses portant sur d’importants domaines d’action publique, dont les dépenses sont liées de plafonds budgétaires de quatre à cinq ans, tels que la défense, la police, les tribunaux, le théâtre royal et l’autorité ferroviaire. En contrepartie du réexamen de ces dépenses, les entités qui les assument bénéficient d’un niveau fixe de garanties budgétaires à moyen terme. En raison du temps et de la main-d’œuvre nécessaires pour réaliser ces examens, la planification et l’analyse ont lieu deux ans avant la dernière année de la planification des dépenses en cours. Chaque examen des dépenses donne ensuite lieu à des réorientations au cours de la période suivante. L’expérience acquise dans le cadre de ces examens a montré que la réalisation de revues périodiques a donné lieu à d’importants ajustements budgétaires à moyen terme.
Les revues de dépenses aux Pays-Bas
8 Similaire au cas danois, le cadre des revues de dépenses néerlandaises est utilisé à des fins différentes en fonction des besoins du gouvernement. Il s’agit notamment de recenser les économies et/ou des mesures de réaffectation, ainsi que d’améliorer l’optimisation des ressources et l’efficacité des programmes budgétaires. Les éléments décisifs de ces revues concernent l’analyse des forces et des faiblesses des politiques existantes, l’évaluation des coûts de mise en œuvre, l’analyse du rôle du gouvernement dans la mise en œuvre des politiques et la détermination d’options stratégiques en matière de réduction des dépenses et d’amélioration de l’efficience et de l’efficacité. Plus précisément, la production d’options stratégiques concerne la réalisation d’économies budgétaires (de 10 à 20 % de réduction des dépenses), la meilleure réalisation de défis politiques existants (par exemple l’amélioration de la sécurité routière), l’accroissement de l’efficacité et l’efficience (par exemple pour améliorer le fonctionnement des forces de police) et la prise en charge des défis politiques futurs (par exemple les retraites ou le changement climatique).
9 Les examens sont supervisés par un groupe directeur composé de hauts fonctionnaires et par un président indépendant (le plus souvent le directeur général du Budget) qui approuve les sujets et le mandat des revues, en assure la qualité et approuve formellement le rapport d’examen final. Le mandat tient compte de plusieurs considérations, notamment :
- Le contexte et la justification
- Le champ d’application
- La description de ce que chaque option politique doit comporter (par exemple, réduction de 20 % des dépenses)
- La composition du groupe de travail (y compris les experts externes)
- Le calendrier d’achèvement
10 L’analyse critique est réalisée par un groupe de travail composé de hauts représentants de l’organisation ou de la direction dépensière concernée et de représentants du ministère des Finances. Il est assisté d’experts indépendants du Bureau néerlandais d’analyse de la politique économique (Conseil budgétaire des Pays-Bas).
11 Pour encourager la réflexion « en-dehors du cadre » et le consensus sur l’identification des options politiques, les membres du groupe de travail sont tenus d’adopter un « principe de non-véto » à travers lequel les idées novatrices proposées ne peuvent être bloquées par d’autres membres du groupe. Plus particulièrement, les Pays-Bas maintiennent une distinction stricte entre l’analyse indépendante des fonctionnaires et les principaux décideurs politiques – les rapports finaux sont envoyés au Cabinet pour une réponse officielle. La réponse du cabinet est ensuite envoyée au Parlement et rendue accessible au grand public, en pouvant être téléchargée en ligne.
12 Il est important de noter que les Pays-Bas recourent à la fois à des examens annuels sélectifs et à des examens complets effectués périodiquement. Les examens sélectifs portent sur des thèmes décidés par le ministère des Finances, n’ayant pas encore fait l’objet d’une revue ou sur des domaines présentant un intérêt pour une politique publique-clé (au sein d’un ministère particulier ou entre plusieurs ministères). À titre d’exemple, on peut citer des revues portant sur un vaste domaine d’action, un programme au sein d’un ministère spécifique ou des sujets transversaux. D’autre part, les revues approfondies sont davantage motivées par des considérations politiques, qui ont généralement lieu avant le début d’un mandat électoral. Les examens approfondis couvrent des domaines d’action majeurs représentant une partie importante du budget et sont menés plusieurs mois avant les prochaines élections. Plus particulièrement, ces examens sont planifiés d’une manière qui permet d’envisager des options stratégiques lorsqu’un nouveau gouvernement prend la relève lors de la prochaine législature.
Encadré n° 1 : Examen global des dépenses 2010
- Soins de santé curatifs
- Soins de santé à long terme
- Aide publique au développement
- Immigration, intégration et asile
- Sécurité publique et terrorisme
- Administration fiscale
- Administration de l’aide au revenu
- Administration publique
- Gestion opérationnelle dans le secteur public
- Sécurité internationale
- Énergie et changement climatique
- L’environnement
- Transport et gestion de l’eau
- Le logement
- Productivité dans l’éducation
- L’enseignement supérieur
- Allocations familiales
- Innovation et recherche appliquée
- Aide au revenu et programmes d’emploi pour les personnes non qualifiées
- Allocations de chômage
Similitudes et différences entre deux modèles pionniers
13 Cette partie donne un aperçu de certaines des similitudes et différences entre les modèles danois et néerlandais de revues de dépenses. Le succès des deux modèles peut être attribué à un fort consensus politique autour du processus d’examen, à l’application cohérente des revues de dépenses au fil du temps et à la nature polyvalente du processus d’analyse.
Danemark
14 Les facteurs de succès de l’examen des dépenses au Danemark correspondent au fort engagement des dirigeants politiques, à l’amélioration progressive des capacités internes au sein du ministère des Finances, à des liens clairs avec les décisions budgétaires et à l’application répétée d’examens des dépenses qui a « normalisé » le dispositif au sein de l’administration publique.
Le fort engagement des dirigeants politiques
15 Il existe un solide soutien politique pour les revues de dépenses au Danemark, devenues un élément central du processus budgétaire. Cet intérêt politique s’est maintenu dans le temps, car les revues de dépenses ont permis de couvrir des thèmes politiques décisifs. Les revues de dépenses périodiques ont ainsi permis d’appréhender des dépenses substantielles dans le cadre d’accords budgétaires pluriannuels. À bien des égards, les examens ont permis à chaque gouvernement de respecter ses priorités politiques en dégageant à la fois des marges de manœuvre budgétaires pour mettre en œuvre de nouvelles mesures et de le faire d’une manière responsable sur le plan budgétaire en assurant une stabilité à long terme. L’accent mis sur les mesures d’économie reflétées dans le budget a contribué à produire des effets tangibles sur les décisions de dépenses. Au fil du temps, la pertinence et l’utilité des revues de dépenses pour répondre aux priorités politiques ont fait de l’exercice l’un des outils essentiels pour redéfinir les priorités et réaffecter de manière responsable la composition du budget.
L’amélioration progressive des capacités d’analyse administrative
16 Au cours des premières années de revue de dépenses, le gouvernement a décidé de faire appel à des consultants en gestion pour fournir une expertise en analyse budgétaire et politique. Ces consultants ont servi d’« honnêtes courtiers » auprès des organisations publiques en produisant une analyse objective. Ils ont alors permis de pallier les limites de personnel du ministère des Finances pour analyser les données et intégrer les bonnes pratiques internationales des secteurs public et privé. Dans les années 2010, le recours à des consultants externes était devenu courant dans le cadre des revues de dépenses. Afin de réduire sa dépendance à l’égard de l’expertise externe, le gouvernement a alors décidé de développer des capacités en interne. L’Agence des finances publiques et de la gestion, relevant du ministère des Finances, a été créée pour fournir des compétences d’analyse similaires, en plus de fournir des services consultatifs complémentaires à d’autres entités de l’administration publique. À moyen et à long terme, l’Agence vise à fournir une analyse indépendante et impartiale dans le cadre du processus de revue de dépenses.
17 Les enseignements tirés de cette expérience montrent qu’il importe d’avoir un plan à long terme pour améliorer les compétences, tout autant que la viabilité de faire appel à des experts externes lorsque ces compétences ne sont pas réunies au départ.
Des liens clairs et directs avec les décisions budgétaires
18 Les examens des dépenses sont étroitement liés aux décisions budgétaires. Les examens sélectifs et périodiques alimentent étroitement le processus d’élaboration du budget, ce qui permet aux conclusions de l’examen de jouer un rôle important dans les décisions relatives aux dépenses publiques. En ce qui concerne le processus budgétaire annuel, le comité de coordination économique du Cabinet (le comité directeur) décide des options politiques à mettre en œuvre dans le budget deux mois avant sa présentation au Parlement, comme le montre la figure 4. Pour les examens périodiques, les options stratégiques sont prises en compte dans les discussions au cours des accords budgétaires pluriannuels de 4 à 5 ans. Les accords impliquent généralement des changements dans la composition des dépenses par réaffectation ainsi que des améliorations dans les gains d’efficacité pour les ministères chargés des dépenses. L’implication directe des revues de dépenses dans les décisions budgétaires contribue à signaler la pertinence de l’exercice pour l’ensemble de l’administration publique.
Examens des dépenses et processus budgétaire danois
Examens des dépenses et processus budgétaire danois
L’application continue et répétée des revues de dépenses
19 L’application continue et répétée des revues des dépenses par le Danemark a eu un impact significatif sur leur succès. Dès lors que les revues ont été programmées conformément au processus budgétaire, les entités chargées des dépenses ont été en mesure de se préparer judicieusement et d’avoir des attentes claires à l’égard du processus d’examen. Au cours des années suivantes, la révision progressive des thèmes des revues a aussi permis d’approfondir l’identification de questions structurelles qui ont aidé à améliorer l’efficacité et à promouvoir des réformes susceptibles d’améliorer l’impact des politiques publiques. À mesure que les revues de dépenses deviennent partie intégrante du processus budgétaire et que leurs résultats se reflètent concrètement dans le budget et dans le processus décisionnel, les ministères dépensiers et les dirigeants politiques sont alors plus susceptibles d’être engagés tout au long du processus d’examen.
Les Pays-Bas
20 Les Pays-Bas, avec leur longue expérience dans la réalisation de revues de dépenses, fournissent des enseignements intéressants. Plus particulièrement, en raison de leur lien étroit avec le processus décisionnel budgétaire, les revues de dépenses néerlandaises ont réussi à canaliser l’analyse indépendante des dépenses vers les décisions politiques. Leur champ d’application complet avec des sujets d’examen approfondis a contribué à maintenir l’intérêt des décideurs politiques, ce qui a permis également de maintenir l’application cohérente des résultats des évaluations produites. De cette manière, le dispositif a été normalisé en tant qu’un élément clé de la budgétisation pour l’ensemble de l’administration publique, tout en permettant qu’il reste pertinent pour les décisions politiques. Enfin, la participation aux revues de dépenses, à un niveau individuel, est considérée comme une possibilité d’évolution de carrière pour les fonctionnaires, produisant une participation volontaire des entités chargées des dépenses dans le cadre du processus d’examen.
Des liens étroits avec la prise de décision
21 Bien qu’il n’y ait pas de fondement juridique officiel pour les revues de dépenses néerlandaises, la participation du Cabinet au processus a joué un rôle important et permis que les options stratégiques soient prises en compte dans la prise de décisions. Plus particulièrement, l’utilisation de revues exhaustives avant le début d’un nouveau mandat électoral contribue à la prise de décisions lorsqu’il y a ensuite un élan et une volonté d’adopter des décisions stratégiques importantes. De même, des examens annuels sélectifs sont prévus plusieurs mois à l’avance de telle sorte que les rapports finaux soient présentés avant le début des négociations budgétaires au printemps.
Encadré n° 2 – Adoption des recommandations de la revue de dépenses dans les politiques
- Examen de l’incapacité de travailler (2017) : 8 des 15 recommandations politiques incluses dans l’accord de coalition du gouvernement
- Examen de la planification des infrastructures (2015) : A conduit à de nouvelles stratégies pour le financement des infrastructures
- Réexamen des mesures relatives au CO2 (2015) : Conduit à un débat parlementaire sur la fermeture de nouvelles centrales au charbon
- Examen du fonds de pension du gouvernement (2014) : Conduit à une enquête visant à scinder la caisse de retraite
- Examen de la politique de recherche (2014) : Conduit à une réduction sur le bonus de doctorat
L’application continue et répétée des revues de dépenses
22 L’application systématique par les Pays-Bas d’examens sélectifs et complets au cours des 40 dernières années leur a permis de devenir un dispositif « normalisé » de la budgétisation. Cela a contribué à maintenir la discipline budgétaire et à accroître l’efficacité des programmes de dépenses. Il est important de noter que les examens ont servi d’outil précieux pour canaliser une base d’information existante provenant d’évaluations, d’audits, de gestion du rendement et de statistiques économiques en vue d’une analyse indépendante vers la prise de décisions.
Revue des dépenses aux Pays-Bas (1981-2021)
Revue des dépenses aux Pays-Bas (1981-2021)
23 Comme en témoignent les pratiques de longue date d’autres pays de l’OCDE (notamment au Danemark), à mesure que les examens des dépenses s’intègrent dans la budgétisation, les décideurs politiques et les fonctionnaires s’engagent davantage dans le processus, facilitant ainsi la planification et la coordination. L’accent mis par les Pays-Bas sur l’intégration de points de vue variés des différentes administrations et du personnel politique dans le processus des revues de dépenses a facilité une meilleure compréhension des programmes, notamment transversaux (par exemple pour le logement social ou les incapacités de travailler).
Des mesures incitatives au sein de la fonction publique
24 La normalisation des examens des dépenses a par ailleurs été permise par leur valorisation pour l’évolution de carrière individuelle au sein de la fonction publique néerlandaise. La participation aux revues de dépenses est considérée comme un échelon de carrière positif pour la promotion dans la fonction publique, permettant par la même d’attirer du personnel de haute qualité de l’ensemble de l’administration publique. Cela a aussi joué un rôle central pour permettre une familiarisation au dispositif entre le personnel de niveau inférieur et de haut niveau, cultivant les capacités internes pour l’analyse des politiques et l’utilisation des données probantes sur le rendement de la dépense provenant des évaluations dans la budgétisation. Il est important de noter que cette incitation individuelle a contribué à « normaliser » les revues de dépenses à partir de la base vers le haut, ce qui indique qu’elles ne sont pas un exercice distinct et purement administratif, ajouté à la charge de travail existante, mais bien un processus consubstantiel à toute l’administration alimentant une analyse indépendante pour les décisions stratégiques.
Observations conclusives
25 Même si le Danemark et les Pays-Bas disposent tous deux de solides cadres de revues de dépenses, les deux pays cherchent constamment des moyens de remédier à certaines de leurs limites.
26 À titre d’exemple, le Danemark a une longue tradition d’externalisation des travaux d’analyse des examens des dépenses à des consultants externes, ce qui a conduit à un manque de compétences d’analyse et d’évaluation au sein de la fonction publique pour effectuer des examens des dépenses. Pour y remédier, le Danemark a récemment transféré ces travaux d’analyse à l’administration. Le ministère des Finances a ainsi donné mandat à l’Agence des finances publiques et de la gestion d’effectuer les tâches évaluatives nécessaires à toute revue et d’aider ainsi le ministère des Finances et les ministères de tutelle.
27 De même, le ministère des Finances des Pays-Bas étudie constamment les moyens d’accroître la coopération avec les ministères dépensiers et de trouver des moyens d’augmenter leur participation au processus d’examen. À titre d’exemple, la sélection des thèmes des revues implique désormais des négociations étroites entre le ministère des Finances et les ministères de tutelle, alors qu’il a parfois été difficile d’identifier les sujets qui conviennent aux deux parties.
28 Dans les deux pays, il n’existe pas de mécanisme officiel de suivi de l’application des recommandations produites par les revues de dépenses. Cela signifie qu’il est difficile pour le ministère des Finances – et d’autres intervenants – de voir comment les résultats des examens des dépenses se sont reflétés dans le budget au fil du temps. Cependant, les deux pays ont une approche budgétaire à moyen terme robuste et un processus budgétaire descendant fort, ce qui renforce le recours aux revues de dépenses.
29 Les enseignements tirés tant du Danemark que des Pays-Bas montrent que des cadres solides de revue de dépenses nécessitent une mise à jour continue du processus afin de tenir compte des changements dans les priorités tant administratives que politiques. Lorsque les pays examinent les moyens de renforcer leurs approches en matière de revue de dépenses, il est important de garder à l’esprit que l’établissement d’une approche robuste prend du temps et nécessite une application constante. Il est également important de noter que, même si les enseignements tirés d’autres pays peuvent donner des indications précieuses, chaque cadre de revue de dépenses doit refléter des arrangements institutionnels et politiques spécifiques.
Date de mise en ligne : 24/01/2024
