A – Le terrorisme au Royaume-Uni

9L’Irlande du Nord est la conséquence de la guerre d’indépendance irlandaise de 1919-1921, qui a entraîné la partition de l’Irlande. Le traité anglo-irlandais, entré en vigueur en 1922, a divisé les 32 comtés d’Irlande en deux parties distinctes : 26 comtés sont devenus l’Etat Libre l’Irlande (Saorstát Eireann) − un Etat séparé du Royaume-Uni mais demeurant un territoire de l’Empire britannique avec, à sa tête, la Couronne britannique. Les six comtés restant − Antrim, Armagh, Fermanagh, Tyrone, Down, and Derry/Londonderry − ont été maintenus au sein du Royaume-Uni et forment l’Irlande du Nord. En 1937, l’Etat Libre d’Irlande a adopté une nouvelle constitution (Bunreacht na hÉireann) qui a institué les 26 comtés comme l’Etat indépendant d’Irlande, avec un président comme chef de l’Etat en lieu et place du monarque britannique [21]. De surcroît, cet Etat a quitté le Commonwealth.

10Entre 1921 et juillet 1972, l’Irlande du Nord a conservé son propre Parlement. A la suite de l’aggravation des affrontements entre les diverses organisations paramilitaires, républicaines et loyalistes, ainsi qu’avec les forces militaires et de sécurité officielle de l’Etat britannique (« les troubles » [22]), le Parlement nord-irlandais a été suspendu en 1972 et aboli par le Northern Ireland Constitution Act 1973. L’Irlande du Nord a été alors placée sous l’autorité directe de Westminster. Environ 3 500 personnes ont perdu la vie durant ce conflit. Les gouvernements britannique et irlandais ont cherché à trouver un arrangement constitutionnel pour mettre un terme à cette violence [23] ; il en est résulté l’accord de Belfast de 1998 qui a instauré un partage du pouvoir entre les deux communautés d’Irlande du Nord [24].

B – De l’Irlande du Nord à la guerre contre la terreur

11Après le 11 septembre 2001, l’approche britannique de l’antiterrorisme s’est déplacée des organisations paramilitaires nord-irlandaises vers la menace émanant d’Al Qaida et d’autres organisations islamiques extrémistes. Malgré l’expérience acquise par la gestion du conflit en Irlande du Nord, la menace induite par le terrorisme islamique a été perçue comme exposant la société occidentale à un nouveau défi qui impliquait, en conséquence, une réponse inédite [25]. Le terroriste islamique fondamentaliste se voit souvent imputé le désir de détruire la civilisation occidentale dans son ensemble [26]. L’improbabilité d’un tel objectif, même à long terme, suggère que les réponses juridique, politique et militaire développées au titre de ce que l’on nomme la « guerre à la terreur » ne seront pas abrogées dans un temps prochain [27]. En conséquence, le langage utilisé est à présent notablement plus bureaucratique et banal, l’administration Obama dénommant les mesures destinées à combattre la menace induite par l’Etat islamique « opérations d’urgence à l’étranger » [28]. Reste à savoir si l’exécutif français se départira de sa définition initiale des attaques de novembre 2015 comme des actes de guerre [29].

12Par contraste, le conflit en Irlande du Nord a été largement résolu par des arrangements politiques, y compris des négociations avec les représentants des différentes organisations paramilitaires, plutôt que par des mesures antiterroristes concertées. A cet égard, l’IRA, malgré ses tactiques inspirées de la guérilla, son absence d’uniformes et ses attaques contre des civils, s’inscrivait dans une structure quasi-militaire ; de surcroit l’identification du point final de l’état d’exception peut aisément être opérée. Ceci étant dit, une menace résiduelle émanant des organisations paramilitaires dissidentes demeure. L’Examinateur Indépendant de la Législation Terroriste [30], David Anderson, relève dans son rapport 2014 que « durant cette année et jusqu’en février 2015, trois homicides en relation avec la sécurité nationale ont été perpétrés, 71 tirs d’armes à feu et 44 explosions, ainsi que 49 dommages résultant d’attaques de type paramilitaire » se rapportent à la lutte armée en Irlande du Nord [31].

13Le déplacement vers le terrorisme islamiste accroit la probabilité que les mesures antiterroristes prises, au Royaume-Uni, en réponse à une telle menace deviennent permanentes. Le « terrorisme international » est appréhendé comme transcendant les frontières des Etats, constituant une menace pour de multiples nations et, en conséquence, exigeant une réponse coordonnée multi-étatique. L’attaque du bureau du magazine satirique français Charlie Hebdo le 7 janvier 2015 en est un exemple saisissant ; elle a entraîné une manifestation sur la voie publique contre le terrorisme dans les jours qui ont suivi l’attaque, où l’on a vu les chefs d’Etat marcher bras-dessus/bras-dessous [32]. Le Premier ministre du Royaume-Uni David Cameron a ensuite utilisé ces attentats pour justifier l’introduction de nouveaux pouvoirs de surveillance [33]. Une réaction similaire a pu être constatée onze mois plus tard, en novembre 2015, à la suite des attentats perpétrés, d’une part, dans différents endroits à Paris et qui ont fait 130 morts [34], et, d’autre part, à Bruxelles en mars 2016, où trente-cinq personnes ont été tuées [35]. Il ne s’agit pas, au demeurant, d’une pratique nouvelle, le Royaume-Uni ayant recouru à l’état d’urgence après le 11 septembre 2001, alors même que ces attaques s’étaient déroulées à plusieurs milliers de kilomètres de là [36]. La définition du terrorisme comme un problème global implique que le gouvernement n’a plus aujourd’hui à être directement confronté à un attentat sur son territoire pour être en mesure d’invoquer la rhétorique de l’urgence et pouvoir prétendre qu’il existe une menace qui justifie des mesures antiterroristes exceptionnelles dérogeant aux droits de l’homme et à l’Etat de droit. Le terrorisme islamique peut ainsi être appréhendé comme une menace globale alors que le républicanisme irlandais ne l’a jamais pu.

C – Définir le terrorisme au Royaume-Uni

14La montée en puissance du terrorisme international affecte la définition juridique du terrorisme au Royaume-Uni. Avant le 11 septembre 2001, le Royaume-Uni avait déjà procédé à une tentative notable d’appréhender cette criminalité. La définition britannique du terrorisme, telle qu’elle est contenue à l’article 1er du Terrorism Act 2000 (la loi de 2000) et bien qu’elle ait été adoptée en réponse à l’attentat d’Omagh [37], était motivée à titre principal par la nécessité de combler le fossé qui existait, au Royaume-Uni, entre les législations antiterroristes nationale et internationale. La volonté d’adopter une définition unique du terrorisme au Royaume-Uni trouve son origine dans les recommandations faites par Lord Lloyd dans son rapport d’enquête sur la législation anti-terroriste de 1996 [38]. Ce rapport a été rédigé à une époque où la principale définition du terrorisme en droit britannique était contenue dans le Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974 (PTA 1974). L’article 14(1) de ce texte définissait le terrorisme comme « l’usage de la violence à des fins politiques, ce qui inclut tout usage de la violence dans le but d’inspirer de la peur à la population ou à une fraction de la population » [39]. Le PTA 1974, justifié par le conflit en Irlande du Nord et, en particulier, par la menace portée par l’Armée Républicaine Irlandaise (IRA) provisoire, ne couvrait que les actes de terrorisme internes. Lord Lloyd, préoccupé par cette carence dans la définition du terrorisme, proposa que toute nouvelle législation contienne une définition susceptible d’embrasser toutes les formes de terrorisme.

15Il en est résulté le Terrorism Act 2000 (la loi de 2000) et la définition du terrorisme contenue en son article 1^er. Cette dernière a été successivement amendée par le Terrorism Act 2006 et le Counter-Terrorism Act 2008 et consiste aujourd’hui dans le texte suivant :

16

« 1. (1) Dans cette loi, « terrorisme » signifie l’accomplissement ou la menace d’un acte lorsque -
l’acte ressortit à la sous-section (2) [détaillée infra]
l’acte ou la menace sont destinés à influencer le gouvernement ou une organisation internationale ou à intimider la population ou une partie de la population, et
l’acte ou la menace est fait dans le but de promouvoir une cause politique, religieuse ou idéologique
(2) Une action tombe sous le coup de cet article si elle
implique des violences graves contre une personne,
implique des atteintes graves à la propriété,
met en danger la vie d’une personne, autre que la personne qui a commis l’acte,
crée un risque grave pour la santé ou la sécurité de la population ou d’une partie de la population, ou
est destiné à interférer gravement ou perturber gravement un système électronique »

17Enfin, aux termes de l’article 1.1(3) :

18

« L’acte ou la menace d’un acte ressortissant à la sous-section (2), qui implique l’usage d’armes ou d’explosifs, est terroriste que la condition posée à la sous-section (1)(b) soit satisfaite ou non ».

D – La distinction entre le terroriste et le combattant de la liberté

19Cette immixtion du terrorisme international a aussi ravivé le débat relatif à l’absence de distinction, par la loi britannique, entre le terroriste illégitime et le combattant de la liberté légitime. Ainsi qu’il a été dit précédemment, les Etats divergent sur le point de savoir si une définition du terrorisme en droit international devrait intégrer les actes étatiques [40]. Cet antagonisme est, de manière inhérente, marqué politiquement et idéologiquement et le point de vue de chaque Etat est déterminé par ses propres intérêts. Ainsi, le Royaume-Uni a, par le passé, insisté sur l’absence de distinction entre le terroriste et le combattant de la liberté à raison du conflit qui l’opposait à l’IRA [41]. Cependant, un Etat n’a pas, au plan interne, à se préoccuper des querelles géo-politiques qui sous-tendent l’opposition entre « terroriste » et « combattant de la liberté » et reste donc libre de définir le terrorisme en considération de ses conceptions subjectives de ce sujet. Toutefois, déterminer si une telle distinction est toujours ignorée du droit britannique positif dépend de l’interprétation du terme « gouvernement » dans l’article 1(b) de la loi de 2000. L’article 1(4)(d) définit « gouvernement » comme signifiant « le gouvernement du Royaume-Uni, d’une partie du Royaume-Uni ou d’un pays autre que le Royaume-Uni » [42].

20Malgré la clarification apportée sur la signification du terme « gouvernement », il demeure un espace pour l’interprétation. Dans l’arrêt R v. F, la Cour d’appel a confirmé la condamnation de l’appelant pour possession de document ou de matériel contenant des informations d’une nature susceptible d’être utile à une personne commettant ou préparant un acte de terrorisme [43]. Le matériel en question incluait un « CD contenant du matériel enregistré sur un site Djihadiste, incluant des instructions pour la fabrication de bombes [44] ». L’appelant était aussi en possession d’un document détaillant la manière de constituer une « cellule terroriste ». Il soutenait, néanmoins, qu’il n’avait pas l’intention d’attaquer le Royaume-Uni mais le gouvernement libyen de Mouammar Kadhafi. Il estimait en conséquence que « gouvernement », dans l’article 1^er de la loi de 2000, devrait être lue d’une manière compatible avec la CESDH, conformément à l’obligation imposée à la Cour par l’article 3 du Human Rights Act 1998 et que de cette manière, il conviendrait d’exclure les dictatures et les juntes militaires [45]. La Cour d’appel a rejeté cette requête, affirmant que « [S]elon notre interprétation, le sens de l’expression ‘un pays autre que le Royaume-Uni’ est suffisamment clair ». La Cour a ajouté : « Nous ne voyons aucune raison pour laquelle, compte tenu de l’effet aléatoire des actes terroristes, les citoyens libyens ne devraient pas être protégés contre de tels faits commis par ceux qui résident dans ce pays (le Royaume-Uni), de la même manière que doivent l’être les habitants de Belgique, des Pays-Bas ou de la République d’Irlande. Plus important, nous ne voyons rien dans la loi qui puisse soutenir la distinction proposée » [46].

21Une telle approche induit cependant un certain nombre de difficultés, identifiées par la Cour d’appel elle-même : « Ce qui frappe à la lecture des termes de l’article 1er, dans leur intégralité, c’est l’étendue de cette disposition. Il ne précise pas que son champ d’application est limitée aux pays étrangers ayant des gouvernements d’un type particulier ou qui possèdent ce que, avec nos heureuses traditions, nous pourrions considérer comme les caractéristiques souhaitables d’un gouvernement représentatif. Il n’y a aucune liste, annexe, ou instrument règlementaire qui identifie les pays dont les gouvernements sont inclus dans l’article 1(4)(d) ou exclus du domaine d’application de la loi. Finalement, la loi ne prévoit ni exemption, ni exception, ni moyen de défense, ni exonération de culpabilité, pour ce que d’aucuns pourraient décrire comme du terrorisme motivé par une juste cause. Un tel concept est étranger à la loi. Le terrorisme est le terrorisme, quelles que soient les motivations des auteurs » [47] et « Il était néanmoins permis au Parlement de décider que, à raison des maux causés par le terrorisme et des multiples dangers que les activités terroristes recèlent, il devait imposer une interdiction aux résidents de ce pays de participer ou de chercher à participer à des activités terroristes, qui pourraient avoir un effet dévastateur quel que soit l’endroit du monde où elles sont commises » [48].

22Selon la Cour d’appel, l’article 1er de la loi de 2000 ne fait aucune distinction entre terroriste et combattant de la liberté. Toutefois comme le suggère Ben Saul, cette interprétation n’est pas exempte de reproche en ce qu’elle supprime toute raison pour les belligérants non-étatiques de se conformer au droit international humanitaire [49]. De surcroît, cette conception n’a pas empêché le Royaume-Uni de fournir une assistance militaire et financière à des groupes armés d’opposition en Libye et en Syrie.

A – Contre-terrorisme et déclaration de l’état d’urgence

29A la suite des attentats du 11 septembre 2001, au motif qu’il craignait qu’une attaque similaire soit perpétrée par Al-Qaida sur son territoire, le Royaume-Uni informa le Conseil de l’Europe de son intention de déroger à la Convention, affirmant que : « Il existe une menace terroriste contre le Royaume-Uni émanant de personnes suspectées d’implication dans le terrorisme international. En particulier, certains étrangers présents au Royaume-Uni sont suspectés d’être impliqués dans la commission, la préparation ou l’incitation à des actes de terrorisme international, d’être membres d’organisations ou de groupes ou d’avoir des liens avec des membres d’organisations ou de groupes qui sont concernés par le terrorisme international, et constituent un menace pour la sécurité nationale du Royaume-Uni » [60].

30Le Royaume-Uni a alors adopté le Anti-Terrorism Crime and Security Act 2001 (ATCSA 2001), dont la partie IV permettait la détention sans procès des étrangers suspectés de terrorisme. Cette détention était conçue comme susceptible de durer jusqu’à ce que les individus en question soient reconduits dans leur pays d’origine. Néanmoins, à raison du précédent « Chahal » [61], qui interdit à un Etat d’expulser un individu lorsqu’il est susceptible d’être soumis à un « risque réel ou substantiel de torture ou de traitement inhumain et dégradant », les personnes concernées furent pour l’essentiel détenues indéfiniment sans procès. En conséquence, le Royaume-Uni a annoncé déroger au droit à la liberté garanti à l’article 5.1 de la Convention.

31En première instance, devant le Special Immigration Appeals Committee (SIAC), le tribunal n’a pu consulter aucune preuve classifiée lorsqu’il a dû se prononcer sur l’existence d’une situation d’urgence ; il a néanmoins manifesté un degré substantiel de déférence envers l’argumentation du gouvernement sur ce point. A cet égard, la « doctrine de la marge d’appréciation » a été utilisée tant par la Chambre des Lords que par la Cour européenne des droits de l’homme [62] lorsque ces juridictions ont été appelées à se prononcer sur l’existence d’un état d’urgence au Royaume-Uni à la suite des attentats perpétrés sur le territoire des Etats-Unis le 11 septembre 2001.

32La Cour européenne des droits de l’homme a adopté une position presque identique à celle de la majorité de la Chambre des Lords, consacrant peu d’attention à cette question et se concentrant plutôt sur la proportionnalité des mesures adoptées au regard des exigences de la situation. Toutefois, la Cour européenne des droits de l’homme s’est distinguée de la Chambre des Lords s’agissant de la définition des « autorités nationales » capables de déclarer un état d’urgence [63]. Elle a estimé que la Chambre des Lords était compétente pour examiner la décision de déclarer l’état d’urgence et que, dès lors que celle-ci avait décidé que l’exécutif avait agi légitimement, elle devait s’en remettre à cette appréciation. Néanmoins, il faut relever que la Chambre des Lords, à l’exception de l’avis minoritaire de Lord Hoffmann, a pratiqué un examen peu minutieux de la décision de déclarer l’état d’urgence et s’est aussi rangée à l’appréciation de la situation opérée par l’exécutif [64]. La position adoptée par la Cour européenne des droits de l’homme amplifie ainsi l’effet de la déférence envers l’exécutif constatée au niveau national dans les affaires impliquant la sécurité nationale en lui conférant une dimension internationale.

33Au sein de la Chambre des Lords, Lord Hoffmann manifesta son désaccord et affirma qu’aucun état d’urgence n’existait à la suite du 11 septembre 2001, dès lors qu’Al Qaida ne portait aucune menace à la « vie de la nation ». Il a alors procédé à une comparaison avec l’Invincible Armada ou l’Allemagne nazie [65]. Ces dernières ont menacé la vie de la nation non à raison du nombre de vies perdues qu’auraient provoquées leurs actions, mais parce qu’elles auraient mis à bas le droit britannique et soumis les institutions britanniques à une règle étrangère. L’existence même de la nation était menacée dans une telle situation. Al Qaida, par contraste, n’expose pas à une telle menace.

34Il a, par ailleurs, concédé que l’IRA avait constitué une menace pour la vie de la nation, dès lors qu’il s’agissait d’une organisation vouée à menacer l’intégrité territoriale du Royaume-Uni et disposant de la capacité pour ce faire [66]. Son raisonnement sur ce qui constitue une menace pour la vie de la nation distingue ainsi l’existence de l’Etat de la vie des citoyens. L’Etat est une institution métaphysique qui est indépendante de la vie des citoyens, d’où sa capacité à se perpétuer par delà les générations. En conséquence, les déclarations de l’Attorney General [67] sur la capacité d’Al Qaida à causer de graves atteintes à la vie et à la propriété ne caractérisaient pas nécessairement une menace pour la « vie de la nation ». Lord Hoffmann conclut son avis en prévenant que « la véritable menace pour la vie de la nation… ne vient pas du terrorisme, mais de lois telles que celles-ci. Elles sont la mesure réelle de ce que le terrorisme est capable de réaliser. Il appartient au Parlement de décider de donner ou non une telle victoire aux terroristes » [68].

35Au contraire, les décisions de la Chambre des Lords et de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Belmarsh se sont concentrées sur le second paragraphe de l’article 15 − déterminer si les mesures étaient proportionnées aux exigences de la situation. Suivant le même raisonnement que la Special Immigration Appeals Commission, la majorité de la Chambre des Lords (9 :6) a considéré que les mesures adoptées par le gouvernement britannique étaient disproportionnées et discriminatoires, dès lors qu’elles distinguaient arbitrairement entre les non-nationaux suspectés de terrorisme international et les citoyens du Royaume-Uni présentant qualitativement une menace identique. Ainsi, les mesures n’étaient pas liées rationnellement à l’objectif de lutter contre le terrorisme [69]. Lord Walker a marqué son désaccord, et fait sienne la position de la Cour d’appel du Royaume-Uni et la déclaration de l’Attorney General selon lesquelles, s’agissant des questions de sécurité nationale, les juridictions devraient s’en remettre à l’appréciation de l’exécutif et du législatif, dès lors qu’il s’agit de questions de nature politique [70]. L’affaire Belmarsh montre ainsi la Cour européenne des droits de l’homme et la Chambre des Lords se sont concentrées uniquement sur le point de savoir si les mesures adoptées étaient proportionnées aux exigences de la situation. En conséquence, bien que la décision de déclarer l’état d’urgence au Royaume-Uni soit susceptible d’être examinée par un tribunal, le degré de déférence témoignée par le judiciaire envers les pouvoirs politiques signifie que, par essence, la décision est politique.

B – Urgence de facto : compromis législatif post-Belmarsh

36La décision du Royaume-Uni de mettre un terme à l’état d’urgence de jure après la décision dans l’affaire Belmarsh ne doit toutefois pas être considérée comme emportant une restauration de la normalité. Le statu quo antérieur au 9/11 n’a pas été rétabli ; à l’inverse, de nouveaux pouvoirs exceptionnels ont été introduits, qui ont autorisé des restrictions extraordinaires à la liberté et à la vie privée des individus, sans que soient prévues en contrepartie des garanties procédurales minimales. Le Prevention of Terrorism Act 2005 (PTA 2005) a remplacé la partie IV du ATCSA 2001 par des ordonnances de contrôle [71], un dispositif par lequel une juridiction peut apporter des restrictions à la liberté d’un suspect de terrorisme sans jugement ni emprisonnement [72]. Le régime juridique de ces ordonnances de contrôle était soumis à une clause de révision de douze mois ; toutefois, il a été renouvelé chaque année jusqu’à son remplacement par les nouvelles « mesures de prévention et d’enquête en matière terroriste » (TPIMs) [73] en 2011 [74].

37Les ordonnances de contrôle ont été remplacées par les TPIMs à la suite d’une série de décisions de justice relatives à leur conformité aux obligations du Royaume-Uni en matière de droits de l’homme. Bien que ces précédents aient, dans une certaine mesure, corrigé les aspects les plus extrêmes du régime des ordonnances de contrôle [75], l’approche minimaliste adoptée par la juridiction a souvent été exploitée par l’exécutif. Ainsi lorsque la juridiction a décidé que la durée maximale de l’astreinte domiciliaire à laquelle pouvait être soumis un individu était de 12 heures, le gouvernement a porté toutes les astreintes domiciliaires à cette durée maximale, ignorant ainsi l’approche contextuelle spécifique adoptée par la Cour dans cette affaire [76]. Ce jeu de ping-pong juridique entre le judiciaire et le gouvernement a trouvé son terme dans l’adoption des TPIMs.

38Les TPIMs se distinguent des ordonnances de contrôle en ce qu’ils imposent une charge de la preuve accrue pour pouvoir être mis en œuvre. En outre, tandis que les ordonnances de contrôle pouvaient potentiellement être imposées indéfiniment, un TPIM ne peut être imposé que pour un an, renouvelable une fois. Par ailleurs, les différentes formes de restriction susceptibles d’être portées à la liberté ou à la vie privée d’un individu au titre d’un TPIM sont plus limitées que celles autorisées au titre d’une ordonnance de contrôle. En particulier, le droit de transférer un individu de son lieu de résidence vers une autre partie du pays pour rompre son réseau social − et, par extension, les relations terroristes suspectées - n’était pas possible sous le régime initial du TPIM. Malgré ces modifications, les TPIMs ont néanmoins été qualifiés d’« ordonnance de contrôle édulcorée » par l’association de protection des droits de l’homme Liberty, qui a estimé qu’ils reproduisaient les pires aspects du système des ordonnances de contrôle [77]. De surcroît, le 1er septembre 2011, le gouvernement britannique a présenté un projet de loi dit Enhanced Terrorism Prevention and Investigation Measure Bill. Les TPIMs renforcés qu’il prévoit sont décrits par l’Examinateur Indépendant de la Législation antiterroriste comme un exemple de « libéralisation de la législation antiterroriste [qui] s’est accompagnée d’un projet de loi qui, si le Parlement devait choisir de l’adopter, conduirait dans une certaine mesure à la restauration des pouvoirs précédents » [78].

39David Anderson décrit ainsi une façon de procéder consistant à garder des projets de loi en réserve afin, si une situation d’urgence survient, de pouvoir les soumettre de façon expéditive au Parlement [79]. Toutefois, une telle approche reflète aussi les difficultés à restaurer la normalité à travers l’usage de la législation antiterroriste. Malgré les améliorations libérales susceptibles d’intervenir, la « restauration » du régime « d’exception » antérieur n’est jamais loin et plane en arrière-plan, prête à être utilisée si cela est considéré comme nécessaire.

40En réponse à la perception d’une menace accrue portée par « l’Etat islamique » et du nombre important de Britanniques partis à l’étranger pour se battre dans des conflits armés non-internationaux, le Royaume-Uni a adopté le Counter-Terrorism and Security Act en février 2015. Ce texte réintroduit le pouvoir de déplacer des individus loin de l’endroit où ils vivent, constituant ainsi un retour en arrière vers le régime des ordonnances de contrôle.

41De même, le caractère extraordinaire n’est pas limité aux domaines administratif et pénal mais « s’insinue » de manière croissante dans les procédures civiles au Royaume-Uni. Cela est manifeste dans l’administration judiciaire de la preuve. Le Justice and Security Act 2013 (JSA 2013) a introduit des procédures de non-divulgation des preuves matérielles (CMPs) dans les procédures civiles impliquant des questions de sécurité nationale. Les CMPs permettent aux juges de prendre connaissance de preuves dont la divulgation pourrait être « dommageable aux intérêts de la sécurité nationale » sans que la partie « non-gouvernementale » au procès puisse avoir accès à de telles preuves [80]. Ces règles ont, en conséquence, été décrites par Tom Hickman comme « une exclusion des principes de base de l’égalité des armes et du contradictoire » [81].

C – Urgence de facto : la législation antiterroriste en Irlande du Nord

42La discussion qui précède sur les ordonnances de contrôle et les TIPMs illustre la manière dont la suspension de l’état d’urgence de jure peut ne pas conduire à la restauration de la normalité mais au contraire à l’introduction d’un état d’urgence de facto. De fait, les pouvoirs introduits après le 11 septembre 2001 sont venus s’agréger à une structure antiterroriste déjà passablement développée.

43Le paysage légal de l’Irlande du Nord constitue l’archétype de l’adaptation législative à la menace terroriste. Tout au long des « troubles », une grande partie de la législation a été adoptée pour lutter contre le terrorisme en Irlande du Nord et au Royaume-Uni. Le Civil Authorities (Special Powers) Act (Northern Ireland) 1922 constitue la première manifestation de ce combat [82]. Il autorisait les mesures de couvre-feu, l’interdiction de certaines publications et l’emprisonnement sans procès (l’internement) [83]. La loi contenait une clause de renouvellement annuel, marquant la volonté du législateur que de tels pouvoirs soient temporaires et « spéciaux ». Ils ont cependant été renouvelés annuellement jusqu’en 1928, date à laquelle ils ont été renouvelés pour cinq ans. En 1933, ils ont été pérennisés [84].

44L’escalade du conflit en Irlande du Nord durant les années 1970 a entrainé une escalade équivalente dans la réponse législative à la menace plus prégnante incarnée par l’IRA. Si la loi de 1922 autorisait déjà l’internement, le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1973 (EPA 1973) a introduit un nouveau dispositif procédural d’internement et de jugement pour certaines infractions terroristes qu’il énumérait, connu sous le nom de Diplock Courts [85]. L’EPA 1973 a été amendé en 1978, 1987, 1991 et 1996 avant d’être remplacé par le Terrorism Act 2000 [86]. La loi de 2000, plutôt que d’abroger nombre de dispositions de l’EPA 1996, les a réintroduites dans la partie VII de la loi, qui a elle-même été soumise à un renouvellement annuel. Elles ne pouvaient toutefois être renouvelées plus de cinq ans (le législateur ayant combiné une clause de révision effective avec une clause de renouvellement de ces dispositions). La partie VII est parvenue à son terme le 31 juillet 2007, mettant ainsi un terme à trente-quatre années de ce qui fut appelé les « dispositions d’urgence » [87].

45En accord avec l’EPA, la police et les forces de sécurité jouissaient aussi des nombreuses prérogatives mises à leur disposition par le Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974 (PTA 1974). Le PTA 1974 a été adopté en réponse à l’attentat à la bombe, perpétré par l’IRA dans un bar de Birmingham, qui a tué 21 personnes et en a blessé plus de 180 [88]. Le PTA 1974 incriminait le fait d’être membre d’une organisation illégale − la classification comme telle d’une organisation étant laissée à l’appréciation de l’exécutif, sans contrôle du Parlement ou du juge [89]. Cette loi permettait aussi de procéder à des arrestations et détentions ou des perquisitions et saisies sans mandat judiciaire [90]. Il était soumis à une clause de révision et, en conséquence, à un examen par le Parlement. Il a été renouvelé tous les cinq ans, y compris ses amendements introduits en 1976, 1984 et 1989.

46Suite à la rupture du cessez-le-feu de l’IRA et à l’attentat de Canary Wharf en 1996, le Prevention of Terrorism (Additional Powers) Act 1996 (PTA 1996) a été adopté, qui donnait aux autorités la possibilité de déclarer certains espaces « zones spéciales » [91]. A l’intérieur de ces « zones spéciales », les personnes pouvaient être soumises à des fouilles à corps même en l’absence de toute suspicion contre elles. Ces dispositions aussi ont été remplacées par le Terrorism Act 2000, qui a étendu leur champ d’application à l’ensemble du Royaume-Uni, et plus seulement en Irlande du Nord. Le Terrorism Act 2000 lui-même était en grande partie une réponse à l’attentat d’Omagh à Co. Tyrone en 1998 qui a tué 28 personnes [92]. Malgré la signature de l’accord de Belfast et l’espoir d’une restauration d’un semblant de normalité en Irlande du Nord, les changements « draconiens et fondamentaux » [93] contenus dans le Terrorism Act 2000 ont été rendus permanents et ne sont pas soumis à l’exigence d’un renouvellement par le Parlement.