1Comme tous les gouvernements qui s’apprêtent à prendre la présidence tournante du Conseil européen, l’Allemagne avait soigneusement préparé sa liste des priorités, sous l’ombre porté de la fin des débats concernant le Brexit. Tous les ministères avaient apporté leurs propositions à prendre en considération pour l’élaboration du projet global, mais la propagation de la pandémie du Covid-19 a rendu tous les plans caducs. Le casse-tête du Brexit a perdu de son importance tant aux yeux du public que dans la perception des membres du gouvernement. Devant l’urgence sanitaire, les concepteurs du programme de la présidence allemande ont modifié la liste des priorités [1], mettant en première position la lutte contre la pandémie et la reprise de l’économie des pays membres, durement éprouvée par les contraintes y afférentes. Ce changement de priorités devrait remettre les questions sociales au centre des préoccupations, si on admet que la défense de la santé des populations européennes et le combat contre la pauvreté accrue par les bouleversements économiques induits par la pandémie relèvent des compétences de l’Europe. Pour voir si et dans quelle mesure les questions sociales ont effectivement joué un rôle dans la politique menée sous la présidence allemande, il importe de considérer d’abord son action passée dans le cadre de la construction d’une Europe sociale.

Les positions allemandes dans l’élaboration des politiques sociales européennes

2En vertu du principe de subsidiarité, la politique sociale ne fait pas partie des compétences de l’Union européenne. Ce domaine, qui concerne notamment l’emploi et la lutte contre le chômage, les conditions de travail et de rémunération, l’égalité hommes-femmes ainsi que les différents volets de la protection sociale, relève essentiellement de la compétence des États membres. Le législateur européen peut certes fixer des règles que les États doivent respecter, mais il s’agit en général de règles minimales qui tentent de concilier des pratiques très divergentes entre pays aux normes sociales qui ne se ressemblent pas [2]. Toutefois, afin de parvenir à un certain rapprochement des pratiques sociales en vigueur dans les pays membres de l’UE, un nombre croissant d’outils ont été développés au cours du temps, dès le Traité de Rome, dans l’élaboration duquel l’Allemagne a joué un rôle tantôt d’appui, tantôt de frein.

3Lors de la préparation des Traités de Rome [3], des différences d’opinions entre la France et l’Allemagne se sont manifestées d’emblée concernant la politique sociale qu’il convenait de mener en Europe : la France souhaitait que soit menée une politique sociale commune, car elle craignait des problèmes de compétitivité au sein du marché commun en raison de son système social très développé et onéreux. L’Allemagne, comme la plupart des autres pays membres, estimait que l’harmonisation des systèmes sociaux serait une conséquence, et non pas un prérequis, du marché commun. C’est cette vision qui a globalement prévalu, bien que quelques éléments de compétences communautaires se retrouvent dans le traité, tels que les règles communes adoptées dans le domaine des travailleurs migrants.

4L’Acte unique européen (AUE), signé en 1986, n’a pas apporté d’avancées en matière d’harmonisation des politiques sociales, car les pays membres, en raison de leurs niveaux de standards sociaux très disparates, ont opté pour le principe de l’unanimité en matière de décisions relatives à la politique sociale, notamment dans les domaines de la sécurité sociale, du droit du travail individuel et collectif, ainsi que de l’ensemble de la politique du marché de l’emploi. Cette position correspondait en tout point à la ligne de négociation du gouvernement fédéral élaborée par le ministère du Travail de l’époque. L’AUE apporta toutefois une ouverture bienvenue aux partenaires sociaux européens, car ils obtenaient la possibilité de conclure des accords au-delà des frontières de leur pays, ce qui leur permettait, le cas échéant, de remplacer des règlements supranationaux par des accords autonomes, une initiative approuvée aussi par les syndicats allemands. Dans tous les domaines où l’unanimité des gouvernements était requise, le blocage a persisté, alors que pour ceux soumis à la majorité qualifiée, des progrès ont pu être enregistrés [4].

5Suite aux Traités de Maastricht (1992) et d’Amsterdam (1999), la politique sociale devint une politique communautaire, un processus soutenu par les gouvernements allemands. La liste des droits sociaux fut élargie, l’égalité homme-femme affirmée et les services publics renforcés. Il s’agissait essentiellement de parvenir à un niveau de l’emploi plus élevé dans tous les pays de l’Union, notamment en veillant à une meilleure coordination entre les politiques nationales de lutte contre le chômage. En dehors de la création de mécanismes de comparaison et d’évaluation au niveau européen, les gouvernements se sont entendus sur la possibilité de financer des mesures de création d’emploi par des fonds européens. Ces quelques acquis restent toutefois très loin des demandes de la Commission et du Parlement de l’UE qui souhaitaient un élargissement des compétences de l’Europe dans le domaine social, notamment dans celui de l’emploi, des transferts auxquels l’Allemagne était opposée.

6Cette attitude réservée s’est également manifestée lors des négociations du Traité de Nice (2001) et de celui de Lisbonne (2009), essentiellement marquées par les problèmes relatifs à l’élargissement de l’UE. Ne voulant pas mettre en danger le résultat des négociations politiques en poursuivant des objectifs sociaux, tels que ceux formulés par les syndicats, l’Allemagne, qui présidait le Conseil de l’UE à l’époque, s’est bien gardée de toucher aux compétences des pays membres dans ce domaine. La faiblesse de l’Europe dans le domaine de la politique sociale correspondait à la conception et aux vœux de l’Allemagne [5].

7La crise économique et financière de 2008, qui a conduit à l’accroissement considérable du chômage et de la pauvreté dans la zone euro, a été essentiellement combattue par des mesures politiques au niveau européen, mesures soutenues par l’Allemagne, qui ont contraint certains pays membres à adopter une politique d’économie néfaste sur le plan social : dérégulation du marché de l’emploi, abaissement des prestations sociales et dérégulation des conventions collectives. Les politiques sociales décidées par Bruxelles pour atténuer les effets néfastes de la crise sont par contre restées comparativement modestes. Il s’agissait essentiellement de mesures pour combattre le chômage des jeunes ainsi que celles pour accroître la mobilité des travailleurs, notamment par le biais d’aide à la recherche d’un emploi à l’étranger, toutes deux portées aussi par l’Allemagne [6].

8Alors que la crise économique s’éternisait et que la pauvreté s’accroissait dans les pays européens, le Conseil européen, sous la pression de certains pays, dont la France, souhaitait en 2012 que soient étudiées les conséquences sociales des mesures prises sur le plan fiscal et économique. Sous l’impulsion du Commissaire aux affaires sociales de l’époque, une étude fut entreprise présentant des conceptions très poussées visant à développer la dimension sociale de la politique européenne. Cette politique sociale commune était censée jouer un rôle essentiel dans l’approfondissement de l’union monétaire.

9Cette initiative n’était toutefois pas du goût de plusieurs pays membres, notamment de l’Allemagne, qui n’avait cessé d’en réduire la portée au point de la ramener à une simple déclaration d’intention dans le cadre de l’Union économique et monétaire européenne. Le seul élément qui a survécu à ce rabotage fut un système d’indicateurs portant sur la mesure du taux de chômage de longue durée et du taux de pauvreté afin de suivre l’évolution des déséquilibres macroéconomiques.

10Il fallut attendre 2017 pour voir arriver, après plus d’un an de consultations, la proposition de la Commission européenne d’un socle européen des droits sociaux. Destiné à accroître la visibilité de la dimension sociale du projet européen, il possède d’une part la forme juridique d’une recommandation de la Commission européenne et d’autre part, un ancrage politique en raison d’une proclamation commune du Parlement et du Conseil européens. Subdivisé en trois chapitres intitulés « Égalité des chances et accès au marché de l’emploi », « Conditions de travail équitables » et « Protection sociale appropriée et durable », qui réunissent vingt principes, le socle européen se contente essentiellement de faire un état des lieux des droits sociaux existants dans l’UE, ceux gérés en compétence partagée entre l’UE et les États membres ainsi que ceux qui relèvent de la compétence exclusive des États membres.

11Quoique les partenaires sociaux allemands soient restés sceptiques [7], le gouvernement a pleinement participé aux débats préparatoires, veillant surtout à affirmer que les principes retenus dans le cadre du socle européen soient de nature politique et ne créent aucun droit juridique individuel. Ainsi l’Allemagne a soigneusement évité que les résolutions prises dans ce cadre puissent conduire à des transferts de compétences au profit de l’UE ou accroître les coûts aux dépens des États membres.

12Le fil rouge qui traverse les actions de l’Allemagne dans le domaine de la politique sociale au niveau européen a été qualifié de pragmatisme restrictif. Les gouvernements allemands, dans leurs diverses constellations, étaient prêts au compromis si c’était nécessaire pour parvenir à une solution globale, mais ils n’ont jamais pris d’initiative afin d’approfondir ou de fédérer l’intégration des divers systèmes sociaux en vigueur au sein de l’UE. Pendant la décennie écoulée, qui fut marquée par une série de crises au niveau européen, telles que celles de l’euro, des migrations ou le Brexit, l’attitude de l’Allemagne en matière de politique sociale au niveau européen est devenue encore plus réservée qu’auparavant, ce qui l’a amené à jouer un rôle très mineur dans les réflexions concernant l’approfondissement et l’harmonisation de la protection sociale des travailleurs en Europe.

Les réalisations de l’Europe en matière de politique sociale

13En dépit de la lenteur des progrès réalisés par les pays membres de l’UE en matière de politique sociale, les acquis dans ce domaine sont réels, ce qui ne va pas de soi quand on tient compte de la grande disparité des situations sociales des pays membres, surtout entre les pays occidentaux, membres historiques, et les nouveaux venus de l’ancien bloc soviétique, désireux d’accéder à un niveau de vie comparable. Construites au fil du temps, les réalisations de l’Europe sociale portent sur quatre grands secteurs, la liberté de circulation, l’égalité entre les hommes et les femmes, le droit du travail et le combat contre les discriminations.

Les acquis de l’Europe sociale

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• La liberté de circulation des travailleurs : elle comprend les droits de déplacement et de séjour des travailleurs et des membres de leur famille, le droit d’exercer une activité professionnelle dans un autre État membre de l’UE et d’être traité sur un pied d’égalité avec les ressortissants de celui-ci, en veillant sur leurs droits en matière de sécurité sociale. La libre circulation des travailleurs s’applique aussi aux travailleurs détachés. L’Autorité européenne du travail veille au respect de ces droits.
• L’égalité des hommes et des femmes : ce souci est ancien : depuis 1975, de nombreuses directives ont été prises pour garantir l’égalité de traitement au travail, de rémunération et de sécurité sociale. Un Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes, créé en 2006 à Vilnius, est opérationnel depuis décembre 2009. La stratégie actuelle (2020-25) de la Commission européenne repose essentiellement sur l’intégration de la dimension de l’égalité entre les sexes dans toutes les politiques de l’UE, tant sur le marché du travail que dans l’économie et la politique.
• Le droit du travail : ce vaste champ porte sur la protection des droits individuels, des droits collectifs, ainsi que sur la garantie de la santé [8] et de la sécurité sur le lieu de travail. Ainsi, à titre d’exemples, il impose l’obligation d’établir un contrat de travail écrit, la limitation de la durée de travail hebdomadaire, la protection sociale de la maternité, l’interdiction du travail des enfants de moins de 15 ans ainsi que la protection des travailleurs contre des dangers tels que l’exposition aux radiations, à l’amiante, à des agents chimiques, etc.
• La lutte contre les discriminations : l’UE entend combattre toute discrimination liée à l’origine des ressortissants des pays européens, mais aussi, plus récemment, contre les discriminations à l’encontre des personnes LGBT+. De même, elle vise à renforcer les droits des couples homoparentaux.

15Ces droits sociaux qui ont pris forme au fil du temps s’inscrivent dans la Charte des droits fondamentaux adoptée par le Conseil européen de Nice en décembre 2000. Le Traité de Lisbonne de 2007 lui confère une valeur juridiquement contraignante, ce qui rend le respect des droits sociaux incontournable pour les pays membres. La Cour de Justice de l’UE en est le garant.

16La volonté affichée des États membres de l’UE de mener des politiques sociales de nature à rapprocher la situation sociale de leurs populations ne peut se dispenser de moyens financiers importants pour les soutenir. Actuellement, l’UE mène plusieurs politiques dans le domaine social. La plus connue est le Fonds Social Européen (FSE) dont les crédits se sont élevés à 84 milliards d’euros pour la période 2014-2020, essentiellement dédiés à la promotion de l’emploi et de l’inclusion sociale. Ils permettent à des millions de personnes, dont une petite majorité de femmes, d’acquérir de nouvelles compétences, voire un diplôme, afin de s’insérer ou de progresser dans le marché de l’emploi.

17Pour lutter contre la pauvreté, l’UE dispose en plus d’un Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) d’un montant de 3,8 milliards d’euros pour la période 2014-2020. Il est destiné à sortir 20 millions d’Européens de la pauvreté. Le FEAD a pris le relais du programme d’aide alimentaire créé en 1987 dans le cadre de la Politique agricole commune pour permettre aux pays européens de distribuer les surplus de production aux plus démunis.

18S’y ajoute, depuis le 1^er avril 2020, le dispositif SURE (Support to Mitigate Unemployement Risks in Emergency, en français, Soutien pour atténuer les risques de chômage en cas d’urgence) d’un montant de 100 milliards d’euros pour affronter la crise économique et sociale déclenchée par la pandémie. Cette initiative européenne se substitue aux Corona Bonds, cette mutualisation des dettes des pays membres de l’UE soutenue par les pays du sud, tels que la France et l’Italie, à laquelle l’Allemagne et les Pays Bas sont toutefois totalement opposés.

19Après sept décennies de construction européenne et la mise en place laborieuse de mesures de convergence sur le plan social, force est de constater, que la situation reste encore très inégale dans les pays membres, et ce non seulement entre les pays occidentaux et ceux de l’ancien bloc de l’Est. Trois critères sociaux suffiront pour le démontrer :

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• Le taux de chômage : de 8,3 % en moyenne dans les pays de l’UE en 2020, il varie de 3 % en Pologne à plus de 16 % en Espagne et au Portugal.
• Le salaire minimum : 21 pays membres sur 27 en disposent, leur montant varie en 2020 de 2 142 euros bruts au Luxembourg à 312 en Bulgarie [9]. Même lorsque les salaires sont ramenés au coût de la vie, la fracture reste importante.
• Le taux de pauvreté : si le nombre d’Européens confrontés à la pauvreté est faible en regard de la situation mondiale, il reste élevé dans certains pays membres, dont la Roumanie ou la Grèce avec environ 23 % de personnes sous le seuil de pauvreté en 2018, suivies de l’Espagne et de la Lituanie avec 20 %. La France, avec la Finlande et la République tchèque, fait partie des pays au taux de pauvreté le plus bas avec environ 12 % de sa population au-dessous du seuil de 60 % [10].

21Le survol de ces indicateurs montre que les disparités relevées dans la situation sociale des pays membres ne sont plus une question de fracture entre pays de l’ouest et de l’est globalement, mais qu’elles restent très importantes. Le chemin parcouru en sept décennies de progrès social au sein de l’Europe a conduit à des progrès réels, mais encore insuffisants. C’est devant cet arrière-plan d’avancées sociales qu’il convient de mesurer l’action de l’Allemagne pendant les six mois de sa présidence du Conseil.

Les objectifs affichés de la présidence allemande du Conseil

22Afin d’apprécier l’action de l’Allemagne lors de la présidence pendant le second semestre 2020, il convient de séparer les annonces faites avant la survenue de la pandémie du Covid-19, donc en 2019, de celles intervenues au premier semestre 2020, quand l’urgence du combat contre ce fléau sanitaire primait toute autre considération sociale. À cette époque, le gouvernement allemand, espérant pouvoir enfin tourner la page du Brexit, avait inscrit son action sous l’intitulé « Un nouveau départ pour l’Europe ». Sous le double chapeau de la présidence allemande du Conseil et de la présidence de la Commission tenue par l’Allemande Ursula von der Leyen, le gouvernement de Berlin souhaitait imprimer sa marque « pour une Europe forte, souveraine et sociale ».

23Force est de constater que les objectifs énumérés par le ministre des Affaires extérieures Heiko Maas se référaient essentiellement aux marqueurs d’une Europe forte et souveraine. Ainsi, la fin des tractations autour du Brexit vite évacuées, il lui a assigné un rôle important en matière de politique extérieure, non seulement vis-à-vis de nos voisins sur les Balkans, mais aussi dans les contacts avec les États-Unis et la Chine et comme facteur de paix dans les zones en crise en Afrique. Ainsi, il a plaidé pour un rôle accru de l’Europe aussi en matière de défense. S’il s’intéresse également à d’autres aspects, tels que la protection du climat et la souveraineté de l’Europe en matière digitale, les aspects sociaux arrivent bons derniers dans les considérations formulées par le ministre. Il y évoque la nécessité d’accroître la justice et la solidarité entre les États membres. L’Allemagne a décidé de mettre fin au nivellement par le bas des normes sociales – par la création d’un cadre commun pour la sécurité sociale de base et pour le salaire minimum – et de lutter encore plus fermement contre le chômage des jeunes.

24Dès le début de la présidence allemande de l’UE, il est apparu clairement que le Brexit et l’accord commercial à conclure entre l’UE et le Royaume-Uni ne seraient pas les principaux sujets déterminant le programme de la présidence allemande de l’UE, la pandémie étant déjà fermement installée en Europe. Elle n’a pas seulement fait passer le Brexit au second plan dans l’opinion publique, le programme de la présidence allemande du Conseil de l’UE publié le 30 juin 2020, sous le slogan « Gemeinsam. Europa stark machen » avait des priorités clairement différentes de celles évoquées précédemment. Ainsi, le programme du gouvernement allemand comportait six principes directeurs :

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• Surmonter la pandémie et relancer l’économie
• Une Europe plus forte et plus innovante
• Une Europe juste
• Une Europe durable
• Une Europe de la sécurité et des valeurs partagées
• Une Europe forte dans le monde

26L’ordre des priorités affichées par l’Allemagne montre clairement que l’objectif principal que le Conseil s’était fixé était la lutte contre la pandémie. Les autres objectifs que le pays s’était fixés relevaient plutôt de l’incantation, comme semble l’indiquer le terme de « principes directeurs ».

Les actions dans le domaine social dominées par l’urgence de la pandémie

27Le rapport établi sur les résultats de la présidence allemande [11] souligne l’impact de la situation sanitaire sur les actions entreprises par le Conseil européen. Si l’accent est mis sur l’amélioration de la coordination entre le Conseil et les pays membres pour freiner la diffusion du virus, ce sont essentiellement les mesures prises pour combattre les conséquences sociales et économiques de la pandémie – l’accroissement du chômage et de la pauvreté – qui ont constitué le plus gros des efforts dans ce domaine. En étroite coopération avec la Commission, les membres du Conseil ont fait adopter un paquet de mesures destinées à renforcer l’UE pendant et après la pandémie et à combattre son cortège de faillites.

Le soutien financier dans le cadre de SURE par ordre d’importance

33Les prêts octroyés au titre du mécanisme SURE sont cautionnés par le budget de l’UE ainsi que par des garanties fournies par les États membres au prorata de leur part relative dans le revenu national brut (RNB) de l’UE. Le grand nombre de pays européens qui ont fait appel à cet instrument confirme son utilité pour les salariés et les entreprises.

Échec de la politique de migration et d’asile

40Dans le domaine social, la présidence allemande s’est ainsi attaquée à des problèmes qui divisent profondément les pays membres de l’UE, en particulier à la répartition des demandeurs d’asile entre les pays membres de l’UE. Là aussi, elle n’y est pas parvenue. À Bruxelles, on estime que ce sujet, hautement idéologique, est le problème le plus important de l’UE actuellement.

Création d’un numéro de téléphone européen de secours

52Si les gros dossiers sociaux, tel que celui du salaire minimum ou la question migratoire n’ont pas trouvé de solution satisfaisante pendant les six mois de la présidence allemande du Conseil de l’UE, certains règlements ont pu être adoptés qui sont de nature à protéger des populations fragiles. Mis à part celui relatif aux chaînes d’approvisionnement [23], on peut citer la lutte contre la violence faite aux femmes, qui est une constante dans tous les pays de l’UE. Le 20 novembre 2020, une majorité des ministres de l’Égalité des sexes de tous les États de l’UE ainsi que des États de l’AELE (Suisse, Norvège, Liechtenstein, Islande) et du Royaume-Uni, lors d’une réunion informelle, se sont prononcés en faveur de la création d’un numéro de téléphone européen, le 116 016, que les femmes victimes de violences pourront appeler pour demander de l’aide.

53Franziska Giffey, la ministre fédérale de la Condition féminine, a soutenu avec force cette initiative, estimant que la violence faite aux femmes est un problème majeur dans tous les pays européens. La mise en place d’un numéro unique et commun pour les lignes d’assistance européenne serait une étape importante dans la création d’une réponse commune à un fléau présent dans tous les pays européens, surtout dans le contexte actuel de la pandémie.

54Si l’Allemagne s’est saisie de ce problème, c’est que le pays se considère comme précurseur dans ce domaine. Depuis 2013, l’Allemagne a en effet mis en place une ligne d’assistance nationale « Violence contre les femmes » sous le numéro 08000 116 016. Il s’agit d’un service de conseil gratuit, ouvert 24 heures sur 24, en 18 langues étrangères et anonyme. De nombreux pays de l’UE disposent de services similaires [24]. Aujourd’hui, le soutien à ce projet dépasse l’UE pour englober aussi d’autres pays européens, conscients de la nécessité de mesures efficaces de protection contre la violence, notamment dans le contexte de crise sanitaire actuelle qui connaît un accroissement de la violence intra-familiale.

55Le deuxième axe de la réunion informelle des ministres en charge des questions de l’égalité des sexes portait sur l’échange de mesures de bonnes pratiques dans le domaine de la protection contre la violence. Les ministres responsables des différents États membres ont présenté des exemples remarquables en personne lors de la vidéoconférence. Ces mesures vont de l’extension des foyers pour femmes à de vastes campagnes d’information, en passant par l’amélioration du travail de la police et des mesures prises spécifiquement pour atténuer les conséquences correspondantes de la crise sanitaire.

56Selon Franziska Giffey, ministre du BMFSFJ [25], le sommet informel des ministres européens de l’égalité des sexes est l’un des points forts de la présidence allemande du Conseil de l’UE. En raison des restrictions imposées par la pandémie, le sommet, qui, à l’origine, devait avoir lieu à Potsdam, au Parlement de Brandebourg, s’est transformé en visioconférence.

Conclusion

57La présidence allemande du Conseil européen s’est déroulée sous l’ombre portée de la pandémie. C’est vrai pour l’implémentation des projets d’ordre social comme pour tous les autres domaines. Elle a d’abord affecté la logistique, car la plupart des négociations et des réunions ont dû se tenir en ligne de façon virtuelle. De plus, elle a chamboulé l’ordre des priorités des initiatives envisagées, les mesures de protections des populations européennes prenant le pas sur des sujets moins urgents. Ce n’est donc pas étonnant que les membres du Conseil se soient attelés en priorité aux outils financiers pour que l’Europe tienne le choc sur le plan économique et social, que les entreprises survivent et que le chômage soit limité.

58Mis à part ce succès qu’on ne peut contester, les résultats obtenus pendant cette présidence sont plutôt few and far between, comme diraient les Anglais. Ni l’harmonisation du salaire minimum, ni l’accueil de migrants dans les pays européens n’ont reçu un début de réponse. Si la création d’un n° de téléphone européen pour les femmes en détresse est considérée comme une grande avancée par le ministère concerné, on peut en effet conclure que les résultats de la présidence allemande sont bien minces. Toutefois, la durée de la présidence de l’UE n’est que de six mois, et l’agenda de l’UE est très vaste et d’une grande lourdeur, ce qui laisse peu de marge de manœuvre au pays qui en assure la présidence. Les circonstances aggravantes de la pandémie n’ont pas permis à l’Allemagne de développer ou de négocier des réformes audacieuses. Mais l’a-t-elle vraiment voulu ? Quand on considère les actions sur le plan social que l’Allemagne a mené au sein de l’UE au cours des quinze dernières années, cela n’était guère attendu.