1En créant l’OTAN en avril 1949, les États-Unis ont mis en place un accord transatlantique fondamental : les USA subventionnaient la sécurité de leurs partenaires d’Europe occidentale en mettant leurs capacités militaires au service de l’OTAN, soulageant ainsi leurs alliés européens du lourd fardeau des dépenses allouées à leur défense, afin de réserver les maigres ressources disponibles à la reconstruction économique de l’Europe de l’Ouest. Plus l’Europe occidentale est devenue prospère, plus Washington a multiplié les avertissements mettant en garde ses alliés qu’il leur fallait augmenter leurs efforts en matière de défense, afin de contribuer ainsi à une équitable répartition des charges au sein de l’Alliance. « J’en ai plus qu’assez de l’habitude qu’ont les Européens de nous réclamer de l’argent, tout en s’indignant dès que l’on fait la moindre allusion à leurs devoirs, et de surcroît en s’arrogeant le droit inconditionnel de nous adresser les critiques les plus acerbes qui soient, sans la moindre retenue. En fait, on dirait parfois que leur penchant pour ce genre de critiques dépend directement de l’étendue de l’aide qu’on leur fournit. On peut se demander si les Européens sont vraiment aussi adultes et matures qu’ils le prétendent. » Telle fut la réponse adressée le 23 novembre 1953 par le président Dwight Eisenhower au général Alfred Gruenther, commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR), après que ce dernier eut annoncé au gouvernement américain que les alliés européens étaient très critiques à l’égard de la volonté des États-Unis de retirer leurs troupes d’Europe [1]. À la fin des années 1960, c’est le sénateur américain Mike Mansfield qui a porté diverses initiatives législatives afin d’exhorter leurs alliés, et en particulier la République fédérale d’Allemagne, à assumer des charges financières et militaires plus importantes au sein de l’OTAN. Dans le cas contraire, il menaçait de diminuer ou retirer unilatéralement les troupes américaines présentes en Europe [2].

2Pour les partenaires européens, la fin du conflit entre l’Est et l’Ouest au début des années 1990 a eu pour effet de relativiser la priorité absolue des garanties de sécurité transatlantiques, la nécessité du rôle prééminent joué par les États-Unis et l’inévitable dépendance de l’Europe vis-à-vis des USA. Avec la redéfinition des priorités de la politique étrangère des États-Unis, destinée à répondre aux nouveaux défis de l’ordre international après la fin du conflit Est-Ouest, la République de Berlin a perdu un des piliers des relations germano-américaines : les troupes américaines stationnées principalement sur le territoire de la République fédérale ont été peu à peu réduites, passant de 240 000 soldats à moins de 50 000 en 2012 [3]. Parallèlement à la réduction progressive de la présence de forces armées américaines en République fédérale, un deuxième objectif de la politique étrangère allemande a changé : étant donné que l’Allemagne réunifiée n’était plus « encerclée » (Volker Rühe) que par des pays amis et alliés et que son existence n’était plus menacée, les gouvernements fédéraux menés par Kohl, Schröder et Merkel ont décidé de réduire de façon significative les dépenses de défense. En l’espace de dix ans, le budget de la défense est passé de 53,4 milliards de marks allemands, soit 2,9 % du produit intérieur brut (PIB), à 39,7 milliards de marks, soit 1,53 % du PIB. Les dépenses de défense ont atteint leur plus bas niveau historique en 2014, avec 32,4 milliards d’euros, soit 1,19 % du PIB [4].

3Au cours des débats sur l’élargissement de l’OTAN à la fin des années 1990, les représentants de l’OTAN ont exigé des candidats à l’adhésion un fort engagement militaire, qui devait se refléter dans leur budget de défense. Au cours de la phase préliminaire du sommet de l’OTAN organisé à Prague en novembre 2002, le gouvernement américain a tenté en vain d’inscrire dans le communiqué final l’obligation pour tous les États membres de consacrer 2 % de leur PIB aux dépenses de défense. Cet objectif a fait son apparition pour la première fois en 2006, dans la nouvelle directive ministérielle du Comité des plans de défense de l’OTAN [5]. Depuis, les États-Unis n’ont eu de cesse de rappeler cet engagement à leurs alliés européens. Cela a été le cas par exemple du secrétaire américain à la Défense Robert Gates, qui, lorsqu’il a quitté ses fonctions en juin 2011, a tenu un discours critique à l’égard des alliés européens, qui escomptaient l’adoption par le Congrès d’une hausse des prélèvements des contribuables américains, sans être eux-mêmes disposés à fournir les ressources nécessaires à la défense de l’Europe [6]. Lors du sommet de l’OTAN organisé à Newport (Pays de Galles) en septembre 2014, l’administration Obama a pu, pour la première fois, inscrire cet objectif de 2 % dans un document final de sommet [7].

4Lors de sa rencontre avec la chancelière Angela Merkel à Hanovre en avril 2016, puis lors du sommet de l’OTAN à Varsovie, le président Barack Obama a exhorté tous les membres de l’OTAN à « apporter leur entière contribution – à hauteur de 2 % du PIB – à la sécurité commune » [8]. Le successeur d’Obama a adopté un tout autre ton, avant même d’accéder officiellement à ses fonctions. Le président élu Donald Trump a déclaré dans une interview que l’OTAN était « obsolète », parce que « beaucoup de ces pays ne paient pas ce qu’ils devraient payer. C’est très injuste envers les États-Unis », qui « doivent les protéger » [9]. Lors de sa première visite au quartier général de l’OTAN en mai 2017, il a déclaré que 23 États membres étaient des « mauvais payeurs » qui devaient « une énorme somme d’argent » aux États-Unis [10]. Dans une lettre adressée à la chancelière Merkel en juin 2018, il lui a reproché « le manque persistant de dépenses militaires allemandes », ce qui n’était « plus acceptable » [11]. Au cours du sommet de l’OTAN organisé à Bruxelles en juillet 2018, Trump a critiqué la chancelière d’une manière inhabituellement agressive au sujet du maintien des faibles dépenses de défense de l’Allemagne. D’après lui, l’Allemagne est un pays riche qui pourrait augmenter sans délai ses dépenses de défense pour les faire passer à 2 % du PIB. Elle pourrait même augmenter ses dépenses de défense à hauteur de 4 % du PIB d’ici 2024, car selon lui, on vivrait « dans un monde très incertain » [12]. L’offensive menée par Trump en faveur d’un investissement de 2 % était moins motivée par des considérations liées à la politique de sécurité que par des raisons économiques et commerciales : il s’agissait de priver les Européens, et en particulier l’Allemagne, championne internationale de l’exportation, d’un avantage économique et financier que le président américain estimait injuste et qui découlait selon lui d’un investissement dans la défense de l’Alliance transatlantique bien plus faible que celui des États-Unis. De plus, il considérait que la hausse des dépenses de défense de ses alliés était un levier stratégique pour conclure des accords rentables : à l’instar de l’Arabie saoudite, l’augmentation des budgets de défense des Européens devrait être investie dans l’achat d’armements américains, ce qui permettrait d’assurer la pérennité ou la création d’emplois bien rémunérés aux États-Unis. Mi-juin 2020, Trump a annoncé le retrait d’environ 9 500 des quelque 34 500 soldats américains stationnés en Allemagne. Il a justifié ainsi sa décision, lors d’une réunion du cabinet, le 15 juin 2020 : « Nous protégeons les Allemands et ce sont de mauvais payeurs. Cela n’a aucun sens. C’est pourquoi nous allons abaisser le nombre de soldats à 25 000 » [13].

5Les menaces du président américain ont bouleversé l’accord transatlantique d’après 1945. En faisant cela, il a utilisé les grands écarts de puissance apparus en faveur des États-Unis après la fin de la Seconde Guerre mondiale comme un moyen de pression contre le prétendu resquillage des partenaires européens, surtout de l’Allemagne. Trump s’est délibérément servi de l’objectif des 2 % pour mettre en place un nouvel accord transatlantique, aux dépens de ses partenaires européens. Pour lui, la politique de l’Alliance n’était plus qu’une transaction où une contrepartie immédiate était exigée pour chaque service – sinon, il menaçait de sanctions telles que le retrait des troupes stationnées en Allemagne [14]. Indépendamment du fait que Trump ait utilisé de façon abusive les principes de l’Alliance transatlantique, l’objectif de 2 % fixé par l’OTAN fait émerger beaucoup de questions et de problèmes fondamentaux pour la politique de sécurité et de défense de l’Allemagne.

Que signifie l’objectif de 2 % ?

6L’objectif de 2 % inscrit dans la déclaration du sommet du Pays de Galles est un exemple typique de compromis diplomatique. Les 28 États membres se sont également mis d’accord sur un engagement en matière d’investissements de défense (Defence Investment Pledge), qui demande aux membres de l’OTAN dont les dépenses de défense sont inférieures à ce pourcentage de référence de « se rapprocher » de cet objectif des 2 % du produit intérieur brut alloués aux dépenses de défense dans un délai de dix ans. On retrouve la même formulation (« will aim to ») au sujet de la hausse de la part des dépenses de défense consacrées aux investissements dans les systèmes d’armement, y compris dans la recherche et le développement : l’objectif est d’atteindre 20 % en dix ans [15]. Le gouvernement allemand s’est montré conciliant à l’égard des exigences du nouveau président américain. À l’issue d’une réunion des ministres de la Défense des pays de l’OTAN à Bruxelles le 15 février, la ministre Ursula von der Leyen a déclaré qu’il était légitime de la part des États-Unis de demander une répartition des charges plus juste au sein de l’Alliance. « Après tout, il n’est pas juste que la somme investie par les Américains soit deux fois plus élevée que celle de tous les Européens réunis. Nous, en tant qu’Européens et en tant qu’Allemands, devons faire plus pour notre propre sécurité, nous devons investir davantage dans ce domaine » [16]. Lors de leur première rencontre à la Maison blanche, le 18 mars, la chancelière allemande a assuré au président Trump que l’Allemagne allait poursuivre ses efforts « en direction » de l’objectif de 2 % fixé par l’OTAN [17]. Cette promesse de Merkel reflétait la manière dont le gouvernement allemand avait tendance à relativiser le compromis fixé par l’OTAN : selon son interprétation, il fallait au moins en principe « se rapprocher » de l’objectif de 2 %. Dans un premier temps, les dépenses de défense doivent passer à 1,5 % du PIB d’ici 2024. L’objectif de 2 % fixé par l’OTAN doit être atteint à long terme. Le 15 juin 2018, la chancelière allemande a déclaré au secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, que l’Allemagne consacrerait 1,5 % de son PIB aux dépenses de défense d’ici 2024 [18]. Lors du congrès de la Bundeswehr du 14 mai 2018, elle a justifié la hausse des dépenses de défense en invoquant la nécessité de « forces armées modernes », les exigences accrues des « missions internationales » ainsi qu’une contribution « fiable » « à la défense de l’Alliance et à la défense nationale ». En augmentant ses dépenses de défense, l’Allemagne prouvait à ses alliés qu’ils pouvaient compter sur « sa fiabilité à moyen et long terme » [19]. La ministre de la Défense Annegret Kramp-Karrenbauer a affirmé qu’elle était déterminée à poursuivre le redressement du budget de la défense initié en 2015 par Ursula von der Leyen, à qui elle a succédé. Selon elle, « l’immense performance » de ces dernières années « n’est pas encore suffisante, car nous devons atteindre 1,5 % du PIB d’ici 2024 », conformément à l’annonce faite à l’OTAN par le gouvernement fédéral. L’objectif de 2 % « promis » aux partenaires de l’Alliance devrait être atteint par l’Allemagne « au plus tard en 2031 ». La promesse faite à l’OTAN de fournir 10 % de l’ensemble des capacités nécessaires à l’Alliance ne saurait être réalisée qu’avec un budget de défense de 2 % du PIB [20]. L’engagement du gouvernement fédéral [21] en faveur de l’objectif de 2 % fixé par l’OTAN a été largement approuvé par le Parlement allemand. La motion présentée par le groupe parlementaire Die Linke, qui demandait au gouvernement fédéral de révoquer « publiquement et en session du Conseil de l’OTAN » « l’objectif de 2 % pour l’armement » a été rejetée le 8 novembre 2018, avec 520 voix contre 128 [22].

Évolution du budget de la défense entre 2013 et 2021 [23].

Évolution du budget de la défense entre 2013 et 2021 [23].

7Depuis 2017, le budget de la défense, qui constitue le cadre de financement de la Bundeswehr, a considérablement augmenté. En l’espace de sept ans, les dépenses de défense ont augmenté de 40 %, passant de 32,4 milliards d’euros, soit 1,19 % du PIB en 2014, à 45,6 milliards d’euros [24] en 2020 [25]. Le cap fixé par le gouvernement allemand en mars 2020 pour le budget fédéral prévoit une augmentation du budget de la défense d’environ 6,4 milliards d’euros au total entre 2021 et 2024, ce qui représente environ 1,6 milliard d’euros de plus que les estimations de l’actuel plan de financement [26].

8Pour l’année 2020, le gouvernement fédéral a notifié à l’OTAN des dépenses [27] à hauteur de 51,541 milliards d’euros [28], ce qui correspondait à 1,57 % du PIB. Si le taux de 1,5 % du PIB a été dépassé bien plus tôt que prévu, ce n’est pas tant parce que les dépenses de défense ont augmenté, mais parce que le PIB a subi une baisse pour la première fois depuis 2010, avec une chute de 5 % en 2020 [29], année de la crise du coronavirus. Afin d’atteindre l’objectif annoncé de 1,5 % du PIB d’ici 2024, il faudrait que le PIB, qui est la valeur de référence pour le budget de la défense, se maintienne à son niveau actuel, ce qui semble difficilement conciliable avec les estimations optimistes du gouvernement fédéral au sujet de l’évolution du PIB dans les années à venir.

9Le fait que le budget de la défense ait dépassé l’objectif intermédiaire de 1,5 % dès l’an dernier révèle une faiblesse fondamentale de l’objectif des 2 % fixé par l’OTAN : faire du PIB le critère de référence est trompeur, parce qu’il n’y a pas de lien de causalité entre le PIB et les dépenses de défense. Si l’on suit la logique de l’objectif des 2 %, cela signifie que si les dépenses de défense restent constantes, l’indicateur de la part du PIB baisse en cas de croissance économique, alors qu’il augmente lorsque la conjoncture économique est défavorable. L’indicateur des 2 % du PIB alloués au domaine de la défense est trompeur, car les besoins militaires de la Bundeswehr sont indépendants de l’évolution de la situation sanitaire ou de la conjoncture économique.

10En outre, la planification de la Bundeswehr se retrouve confrontée à un problème constitutionnel. L’article 87a, paragraphe 1, de la Loi fondamentale (Grundgesetz) stipule que les effectifs et les traits essentiels de l’organisation des forces armées doivent apparaître dans le budget approuvé par le Parlement. Par conséquent, la planification financière du gouvernement fédéral jusqu’en 2024 ne peut pas prendre de décisions budgétaires qui auraient un effet « préjudiciable » pour « une orientation stratégique à long terme [de la Bundeswehr] jusqu’en 2030 » [30]. En d’autres termes : le nouveau gouvernement fédéral qui sera élu en septembre 2021 n’est pas tenu de suivre la planification financière du gouvernement auquel il va succéder.

11Le critère de 2 % du PIB et l’objectif d’un investissement de 20 % des dépenses dans le domaine de l’armement présentent une seconde faiblesse fondamentale : les objectifs quantitatifs ne sont pas liés à des critères d’efficacité. L’augmentation des dépenses ne garantit pas automatiquement une amélioration des capacités de défense. Il est déjà mentionné dans les décisions du sommet de l’OTAN du Pays de Galles qu’il ne faut pas seulement prendre en compte le niveau des dépenses, mais aussi l’efficacité de leur utilisation. Il se peut que la coopération et la coordination en Europe puissent permettre de répartir les charges de façon plus équitable et même, en fin de compte, de faire des économies. Le ministre des Affaires étrangères, Sigmar Gabriel, a fait le constat suivant à ce sujet : « … il est bien plus judicieux de doubler l’efficacité de l’armée fédérale allemande, plutôt que de se contenter de doubler ses dépenses » [31]. L’argent seul ne suffit pas à mettre en place la modernisation nécessaire, qui vise à obtenir des technologies clés, à renforcer la coopération internationale, à combler les lacunes en matière de capacités et à garantir la disponibilité opérationnelle de tous les principaux systèmes d’armement, comme l’a constaté la ministre de la Défense Ursula von der Leyen en 2015 [32].

Objectif et réalité

12Plusieurs réformes structurelles menées depuis la fin des années 1990 ont échoué à parvenir à un équilibre entre les missions, les effectifs et les ressources financières de la Bundeswehr. Depuis plus d’une décennie, la Bundeswehr vivait uniquement sur ses réserves, la capacité opérationnelle de ses principaux systèmes d’armement est devenue de plus en plus défaillante. Dans l’avant-propos de son premier rapport annuel, Hans-Peter Bartels, président de la commission de défense du Parlement allemand, a noté que : « le changement pour le mieux commence par dire ce qui est » [33]. Ses rapports annuels ont fait un constat désillusionné : « La Bundeswehr manque de tout. » Sous la direction de la ministre de la Défense Ursula von der Leyen, la planification de la Bundeswehr a fourni de gros efforts pour combler les déficits et le manque de personnel, de matériel et de ressources financières qui se sont accumulés pendant des décennies. Dans son rapport annuel de 2016, Bartels posait la question de savoir si les redressements en cours dans les domaines de l’armement, du personnel et des finances avaient permis de réaliser ce que les trois précédentes grandes réformes de la Bundeswehr menées depuis 2000 prétendaient réaliser, sans toutefois y être parvenues, à savoir « trouver un bon équilibre entre les forces, les ressources et les missions » [34].

13Depuis 2017, les dépenses de défense ont augmenté à un rythme sans précédent. D’après la décision de la commission des budgets du 26 novembre 2020, le budget de la défense doit augmenter d’environ 1,3 milliard d’euros pour atteindre 46,93 milliards d’euros en 2021 [35]. Si l’on compare ces chiffres à ceux de l’exercice budgétaire de 2014, cela correspond à une hausse d’environ 45 %. Cette plus grande marge de manœuvre financière a-t-elle permis d’effacer des années de gestion des pénuries, de combler l’écart entre le profil des capacités de la Bundeswehr et les nouveaux profils requis, et ainsi de renforcer durablement les capacités d’action de la République fédérale d’Allemagne au sein de l’Alliance et de l’Europe ?

Changement de vitesse ou en attendant Godot

23La décision prise par l’OTAN lors du sommet du Pays de Galles en 2014 suppose une évaluation objective des capacités de défense des États membres, à l’aide de l’objectif des 2 %. Or, cet objectif est trompeur, car la complexité de la défense de l’Alliance ne saurait être réduite à un seul chiffre [58].

24

1. En faisant dépendre l’objectif de 2 % de l’évolution du PIB, la planification de la Bundeswehr est séparée des paramètres de la politique de sécurité et de défense qui pourtant la déterminent. En matière de politique de défense, les ambitions poursuivies par l’OTAN depuis 2014 dans l’engagement en matière d’investissements de défense (Defence Investment Pledge) ne se mesurent pas à l’aune du développement économique d’un pays. Elles se mesurent indépendamment de l’évolution de la situation sanitaire ou économique : les critères pertinents sont plutôt la situation stratégique, la menace, l’environnement de sécurité, les ambitions nationales des États membres.
2. L’augmentation des dépenses de défense n’est pas une condition suffisante pour que la contribution de l’Allemagne soit à la hauteur des multiples exigences de la défense commune de l’Alliance. Ce n’est pas le montant des dépenses de défense, mais plutôt la manière dont ces dépenses sont investies qui permet d’évaluer les moyens d’assurer la sécurité de l’Alliance. Les résultats décevants des mesures de redressement capacitaire du personnel et du matériel montrent qu’un renforcement de l’investissement financier ne permet pas de régler les problèmes structurels de la Bundeswehr.

25Malgré une nette hausse des dépenses de défense, la disponibilité opérationnelle de la Bundeswehr reste très limitée, encore en 2021. Certes, les effectifs militaires doivent augmenter pour passer à 203 000 soldats d’ici 2025. Cependant, comme le remarque l’inspecteur général des armées, « le recrutement, la formation et la qualification du personnel qualifié requis est un long processus, dont les effets ne seront visibles que dans plusieurs années » [59]. Le ministère de la Défense n’a pas encore apporté de réponse convaincante aux défis suivants, à savoir quand et dans quelles conditions il sera possible de recruter du personnel qualifié pour les plus de 20 000 postes vacants, en particulier dans les secteurs en pénurie de personnel, et comment les insuffisances structurelles liées à l’âge et au grade des effectifs en poste vont pouvoir être résolues dans le futur proche. Compte tenu des exigences croissantes des missions, il devient de plus en plus crucial de savoir comment la Bundeswehr pourra concilier, avec environ 140 000 soldats présents, les missions qu’elle doit accomplir dans le cadre multilatéral, tout en assurant la rotation des forces entre formation, déploiement et récupération.

26La réforme dans le domaine de l’armement est confrontée aux mêmes défis structurels. En ce qui concerne les acquisitions d’armes, en particulier des principaux systèmes d’armement, il va falloir du temps pour effacer les hypothèques du passé (retards de livraison, augmentation des coûts malgré une réduction des quantités commandées, mise en place retardée des fonctionnalités exigées pour le déploiement effectif). L’objectif principal, à savoir l’amélioration durable de la disponibilité opérationnelle de la Bundeswehr dans toutes les situations, demeure une « tâche permanente » qui ne peut être réalisée « qu’au prix d’efforts sur le temps long » [60], en fonction des ressources budgétaires approuvées par le Parlement dans le domaine de la défense. Pour résumer, les redressements capacitaires du personnel et du matériel exigent « de la patience et de la persévérance », comme le conclut l’inspecteur général des armées [61]. Or, pour accomplir cette tâche permanente, le temps est justement une ressource qui commence à s’épuiser, car la Bundeswehr reprendra le commandement du Fer de lance de l’OTAN en 2023.

27La République fédérale est prise dans un piège qu’elle a elle-même façonné. Le compromis diplomatique formulé par l’OTAN n’a pas valeur d’obligation pour les États membres. Cependant, sa signification et son effet sont « éminemment politiques » [62]. C’est notamment l’insistance de l’administration Obama et surtout de l’administration Trump qui a fortement incité le gouvernement fédéral à augmenter de façon significative le budget de la défense à partir de 2017, sans pour autant faire des objectifs de l’Alliance la base de la planification financière jusqu’en 2024.

28La plus grande difficulté n’est pas de respecter l’objectif fixé par l’OTAN, mais plutôt de remédier durablement aux insuffisances identifiées dans le plan d’action « réactivité » de l’OTAN (Readiness Action Plan, RAP) en mettant en commun les capacités fournies par les États membres, dans le but d’améliorer l’efficacité militaire du concept de nation cadre (Framework Nations Concept, FNC) [63].

29Le plus gros problème auquel doit faire face la Bundeswehr aujourd’hui est « la vitesse » [64]. La reprise du commandement du « Fer de lance » de l’OTAN en 2023 signifie que les unités sélectionnées pour assumer cette fonction devront obtenir une certification internationale l’année prochaine. La question de savoir si la 37^e brigade d’infanterie mécanisée pourra assumer ou non la responsabilité du commandement de la Force opérationnelle interarmées (VJTF) en 2023, dépend de la disponibilité opérationnelle des capacités promises à l’OTAN, qu’il s’agisse du char de combat Leopard 2A7V ou du véhicule blindé Puma ; la question reste ouverte, selon le rapport sur l’armement remis par l’inspecteur général des armées en décembre 2020. Selon lui, la Bundeswehr n’a pas encore réussi à mettre en place les conditions nécessaires à la préparation opérationnelle d’une brigade renforcée pour la défense nationale et la défense de l’Alliance [65].

30Ce n’est pas l’objectif des 2 %, mais plutôt la mise à disposition des capacités opérationnelles pour le « Fer de lance » de l’OTAN dans deux ans qui constitue le véritable test décisif pour le redressement des finances, de l’équipement et du personnel. C’est en 2023 qu’expire le délai imparti pour remplir l’ambition centrale exposée dans le Livre blanc de 2016, à savoir : « il faut savoir agir vite, avec détermination et avec force, afin de devenir un moteur du débat international, vivre la responsabilité et prendre le commandement » [66]. Toute autre issue donnerait une impression de déjà-vu [67], et ce, pour la quatrième fois, avec les résultats que l’on connaît : En attendant Godot. Le temps presse !