1La politique de défense allemande revêt, dans le cas de l’Allemagne occidentale puis de l’Allemagne unie, des formes propres, largement dues à l’héritage de l’après-1949 : rupture avec la Wehrmacht, notamment par la reconnaissance des droits fondamentaux des militaires, intégration forte dans l’OTAN, soumission à un contrôle parlementaire étendu. La Bundeswehr s’est définie dès sa création comme une armée d’alliance, une armée de citoyens et une armée parlementaire. La fin de la guerre froide et l’unification ont profondément modifié les conditions de la défense de l’Allemagne : accès à la pleine souveraineté, transformation de la situation stratégique d’une nation auparavant divisée par une ligne de front, devenue désormais une puissance centrale en Europe disposant d’une capacité substantielle d’influence politique et économique. Son appartenance à l’Alliance atlantique relève désormais plus du choix que de la nécessité.

2Dans un premier temps, l’Allemagne unifiée a semblé vouloir jouer un rôle politico-militaire à la mesure de son poids économique dans la gestion des crises internationales, y compris en dehors de la zone du Traité de l’Atlantique Nord (« out of area ou hors zone »). Dans une décision du 4 juillet 1994 la Cour constitutionnelle fédérale a jugé les opérations extérieures de la Bundeswehr constitutionnelles dès lors qu’elles étaient approuvées par le Bundestag et qu’elles avaient lieu dans le cadre d’un « système de sécurité mutuelle collective ». La Bundeswehr a par la suite été réorganisée de manière à mener plus efficacement des opérations de gestion de crise (réduction du format, suspension de la conscription). On observe toutefois, depuis les interventions militaires directes ou indirectes de la Russie en Géorgie, en Ukraine puis en Syrie et son annexion de la Crimée, une participation active de l’Allemagne à la réorganisation de l’OTAN en vue de faire face à une éventuelle agression ou manœuvre d’intimidation russe. Désormais, la politique de défense allemande accorde de nouveau dans les faits la priorité à la défense territoriale et à celle des alliés d’Europe orientale malgré l’aggravation des risques et menaces émanant de régions non couvertes par le traité de l’Atlantique Nord, en particulier au Moyen-Orient et en Afrique.

3Ce contexte, auquel s’ajoutent les pressions américaines pour un meilleur « partage du fardeau » et les ambitions diplomatiques de ses gouvernements, conduisent l’Allemagne, en dépit d’une population réticente, à renforcer ses capacités militaires. Dans cette perspective, elle doit faire face à trois grands défis : des difficultés de recrutement ; un relâchement du lien Armée-Nation avec l’apparition de comportements extrémistes au sein de la Bundeswehr ; une gestion peu efficace de l’entretien des équipements et de leur acquisition. À ces défis s’ajoute la question du rôle de l’arme nucléaire dans la sécurité allemande et européenne.

La Bundeswehr, une armée différente dès sa fondation ?

4La Bundeswehr tire son origine du réarmement allemand voulu par les États-Unis dès 1950 alors que la guerre de Corée faisait craindre un coup de force militaire du bloc soviétique contre l’Europe occidentale. Ce réarmement n’ayant pu intervenir dans un cadre européen, il s’est réalisé dans un cadre national en application des accords de Paris du 23 octobre 1954. Ces accords prévoyaient l’adhésion de la République fédérale à l’OTAN et à l’Union de l’Europe occidentale (UEO) chargée notamment de contrôler le respect par l’Allemagne de diverses restrictions dans son réarmement [1], la plus importante d’entre elles étant l’interdiction de « fabriquer » l’arme nucléaire ainsi que les armes chimiques et bactériologiques. Les trois alliés occidentaux rendent alors à l’Allemagne fédérale (hors Berlin-Ouest) l’essentiel de sa souveraineté. Un peu auparavant, huit pays alliés (dont les États-Unis, le Royaume-Uni et la France) avaient conclu un traité avec la RFA sur le stationnement de leurs forces en Allemagne fédérale.

5La Bundeswehr est constituée progressivement après une révision constitutionnelle [2] entrée en vigueur le 22 mars 1956 et l’introduction du service militaire obligatoire en juillet de la même année [3]. Elle doit être constituée de douze divisions assignées au commandement allié de l’OTAN dès le temps de paix. Cette nouvelle armée devait se distinguer de celles qui l’avaient précédée : les forces armées de l’empire allemand sous hégémonie prussienne, la Reichswehr de la République de Weimar et surtout la Wehrmacht du régime national-socialiste.

6C’est une armée d’alliance. Initialement créée pour faire face au bloc communiste, elle est, pendant la guerre froide, placée en quasi-totalité sous l’autorité du commandement opérationnel de l’OTAN, dirigé par un général américain mais où la RFA est représentée aux côtés des autres alliés. La Loi fondamentale (Constitution) prévoit que le ministre de la Défense exerce, en temps de paix, l’autorité et le commandement sur les forces armées (art. 65a Lf), pouvoir qui passe au chancelier en cas d’agression ou de menace imminente d’agression du territoire de la RFA (art. 115b Lf). Le ministre de la Défense est ainsi responsable de la constitution et de l’équipement de forces placées sous commandement de l’OTAN, l’intervention éventuelle du chancelier relevant de sa compétence d’orientation générale (Richtlinienkompetenz, art. 65 Lf).

7La Bundeswehr complète un dispositif allié constitué principalement par les forces américaines en Allemagne (autour de 250 000 militaires au milieu des années 1980 malgré les réticences du Congrès [4]). Les effectifs de la Bundeswehr approchent alors les 500 000 hommes. Elle contribue à la défense collective de l’OTAN avec des unités blindées puissantes, des forces de défense aérienne modernes et une marine affectée à la protection des convois et à l’engagement en Baltique. C’est une armée forte mais lourde, statique et affectée au territoire centre-européen. L’armée de la RDA, la NVA (Nationale Volksarmee), dotée d’environ 180 000 hommes, est intégrée au dispositif du Pacte de Varsovie.

8Symbole de sa forte intégration à l’OTAN, la Bundeswehr peut (comme d’autres armées alliées) mettre en œuvre, depuis 1958, avec ses équipements terrestres et aériens [5] des armes nucléaires américaines sous la seule autorité du commandement américain. Cette « participation nucléaire » (nukleare Teilhabe) était censée donner à l’Allemagne davantage de poids dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique nucléaire de l’OTAN. En 1966 la création au sein de l’Alliance du groupe des plans nucléaires a permis aux membres non nucléaires et en particulier à l’Allemagne, premier théâtre d’un éventuel conflit, d’être informée sur les plans d’engagement des forces nucléaires. En pratique, les décisions sont prises par les seuls Américains.

9Le soldat allemand est par ailleurs un citoyen en uniforme (Staatsbürger in Uniform) et la Bundeswehr est intégrée aux institutions démocratiques : elle n’est pas un « État dans l’État » comme avait pu l’être la Reichswehr sous la République de Weimar. Sa culture institutionnelle est fondée sur la notion, difficilement traduisible, d’innere Führung, qui désigne une conduite du personnel militaire (commandement, instruction, discipline) conforme aux valeurs civiques et démocratiques de la République fédérale. La loi sur le statut des militaires (Soldatengesetz), adoptée par le Bundestag le 6 mars 1956, le même jour que la révision constitutionnelle créant les forces armées ouest-allemandes, établit les principes de l’innere Führung en même temps qu’elle donne à la nouvelle armée son appellation de Bundeswehr.

10Les militaires jouissent des droits fondamentaux de tout citoyen sous réserve des restrictions prévues par la législation relative à la défense (le militaire ne peut se prévaloir, dans des conditions de combat, du droit à l’intégrité physique). Le devoir d’obéissance est limité aux nécessités du service. Les militaires allemands doivent refuser d’accomplir un acte illégal, y compris au regard du droit international. Ils sont éligibles au Bundestag et aux parlements des Länder. Ils ont le droit d’association professionnelle (mais non de grève) et sont représentés au niveau des unités élémentaires par des « hommes (aujourd’hui personnes) de confiance » (Vertrauenspersonen) qui transmettent à leurs supérieurs leurs propositions ou doléances sur la vie courante. Au plan national, ils peuvent soumettre à un commissaire à la Défense (Wehrbeauftragter), élu par le Bundestag, des requêtes relatives notamment à la violation de leurs droits constitutionnels.

11La Bundeswehr est enfin, depuis sa création, une « armée parlementaire » (Parlamentsarmee). Outre ses compétences générales en matière budgétaire, législative et de contrôle de l’exécutif, le Bundestag possède, dans le domaine de la défense, des pouvoirs spécifiques définis en grande partie par la Loi fondamentale. Ainsi l’intervention de la Bundeswehr pour la défense du territoire n’est possible, en principe [6], qu’après constatation de l’état de défense (Verteidigungsfall) par le Bundestag à la majorité des deux tiers des voix et avec l’accord du Bundesrat (art. 115a Lf). De même la constatation de l’état de tension (Spannungsfall) qui peut précéder l’état de défense requiert une majorité des deux tiers au Bundestag sauf décision d’un organe international dans le cadre d’une alliance (en pratique le Conseil de l’OTAN) (art. 80a Lf). Dans tous les cas, le Bundestag peut rapporter les mesures prises ou proclamer la cessation de l’état de défense à la majorité simple (avec l’accord du Bundesrat dans ce dernier cas).

12La Loi fondamentale prescrit également au Bundestag de constituer une commission de la Défense qui peut exercer les prérogatives d’une commission d’enquête à la demande d’un quart de ses membres. En matière d’acquisition d’armements, cette commission doit, selon une règle coutumière, donner son accord (de même que la commission du budget) à tout marché supérieur à un montant déterminé (aujourd’hui 25 millions d’euros). En pratique, ces commissions approuvent normalement les dépenses qui leur sont soumises, éventuellement sous réserve de reports temporaires ou de modifications à la marge.

13Par ailleurs le Bundestag élit, comme indiqué plus haut, le commissaire à la Défense « en vue de la protection des droits fondamentaux et en qualité d’organe auxiliaire du Bundestag pour l’exercice du contrôle parlementaire sur les forces armées » (art. 45a Lf). C’est une personnalité indépendante élue pour un mandat de cinq ans (soit une année de plus que la durée de la législature de manière à le rendre indépendant d’une majorité politique donnée). Ses attributions sont précisées par une loi du 16 juin 1982. Il peut se saisir de sa propre initiative, sur la base des requêtes de militaires ou à l’occasion d’inspections sur place. Il peut également être saisi par la commission de la défense du Bundestag.

14Le commissaire parlementaire à la Défense soumet un rapport public annuel au Bundestag, transmis à la commission de la Défense. La pratique n’a pas toujours été à la hauteur des exigences démocratiques que la Loi fondamentale formule à l’égard de la Bundeswehr. Dans les premières années, ses principaux officiers généraux, comme Adolf Heusinger et Hans Speidel étaient issus de la Wehrmacht tout en ayant, à partir de 1944, marqué une certaine opposition au régime national-socialiste. Jusqu’en 1957 une commission d’experts sur le personnel a dû vérifier le passé de candidats aux postes supérieurs d’encadrement (à partir du grade de colonel) pour éviter la nomination de militaires impliqués dans les crimes du régime national-socialiste. 471 candidatures ont été acceptées, 51 refusées et les 32 restantes retirées [7]. Par ailleurs la transparence du ministère de la Défense allemand a connu des limites, le secret ayant pu être opposé pour des raisons politiques au contrôle du Bundestag ou aux recherches des journalistes, comme l’illustre « l’affaire du Spiegel » [8].

L’unification allemande et la transformation de la Bundeswehr en armée d’intervention extérieure (Armee im Einsatz)

15L’unification et l’effondrement du bloc communiste ont amené la République fédérale, à laquelle s’était rattachée la RDA [9], à transformer profondément sa politique de sécurité et plus particulièrement de défense. Du point de vue géopolitique, les menaces d’agression massive et soudaine dirigées contre son territoire ont disparu, comme le constatait le Livre blanc de 1994. Jusqu’au retour de la Russie à une politique de force, en particulier en Ukraine en 2014, et à l’aggravation des tensions russo-atlantiques à partir de cette date, l’Allemagne pouvait considérer, comme le soulignait le Livre blanc de 2006, que les menaces et risques pouvant mettre en cause sa sécurité étaient d’ordre global (terrorisme, prolifération nucléaire…) ou régional (Afghanistan, Balkans occidentaux par exemple) sans concerner immédiatement son territoire. La protection américaine, toujours souhaitée, perdait sa nécessité vitale. Dès lors, compte tenu du poids politique et économique de l’Allemagne, les missions de la Bundeswehr devaient évoluer vers une contribution à la gestion des crises. L’Allemagne ne pouvait plus se contenter d’aider financièrement ses alliés et partenaires en cas de conflit hors de la zone couverte par le Traité de l’Atlantique Nord, comme lors de la guerre du Golfe de 1990-1991. Elle devait pouvoir intervenir militairement elle-même si elle jugeait que ses intérêts le commandaient.

Le retour de la défense collective

27Les décisions prises dans le cadre de l’OTAN à partir de 2014 en réponse à l’annexion de la Crimée par la Russie ainsi qu’aux ingérences et pressions des forces armées russes dans le Donbass et à la frontière orientale de l’Ukraine ont amené l’Allemagne à donner dans les faits la priorité à la défense du territoire de l’Alliance. Le Livre blanc de 2016 en porte la marque et plus encore les documents d’orientation élaborés sur cette base : Grandes orientations de la Bundeswehr (Konzeption der Bundeswehr) (juillet 2018) et Profil de capacités de la Bundeswehr (Fähigkeitsprofil der Bundeswehr) (septembre 2018). Selon le Livre blanc de 2016, « l’importance croissante des tâches de défense du territoire et de l’Alliance, y compris par la dissuasion, en particulier à la périphérie de la zone couverte par l’OTAN, demande de la Bundeswehr d’orienter ses capacités d’intervention vers cette tâche exigeante et de s’y préparer […] Parallèlement l’évolution de notre environnement de sécurité a conduit à l’augmentation des opérations extérieures de la Bundeswehr à l’échelle mondiale […] La mission des militaires en opérations restera très diversifiée dans un avenir prévisible. Elle pourra aller de l’entraînement et de la formation à l’emploi de la force militaire […] Ces défis imposent de rendre la Bundeswehr prête à intervenir dans l’ensemble du spectre d’opérations [20] ».

28En principe, la Bundeswehr doit pouvoir remplir l’ensemble des missions de défense du territoire allié et d’intervention extérieure. Ces missions sont placées à égalité. Il est à noter que, dans la situation stratégique actuelle, l’une et l’autre se déroulent à distance du territoire allemand avec toutefois une différence majeure : dans le cas des déploiements de l’OTAN, il ne s’agit que de dissuasion et d’exercices alors que les opérations extérieures peuvent impliquer des missions de combat [21]. En termes d’organisation, un dispositif de base dimensionné pour les missions de défense de l’Alliance, considérées comme plus exigeantes peut être modulé en « paquets de missions » (Missionspakete) en vue des opérations extérieures. Le profil de capacités de la Bundeswehr donne la priorité jusqu’en 2023 à sa participation à la force opérationnelle interarmée à très haut niveau de préparation de l’OTAN. L’Allemagne entend en 2023 mettre à disposition de cette force multinationale déployable à bref délai (48 à 72 heures), en tant que nation-cadre, une brigade terrestre modernisée et équipée en totalité, complétée par un détachement aérien et une composante navale. En 2019 elle a pris la responsabilité de sa composante terrestre. La Bundeswehr contribue en outre significativement aux déploiements de l’OTAN dans la partie orientale du territoire allié au titre de la « présence avancée » décidée au sommet de l’OTAN de Varsovie en 2016. Elle assure la fonction de nation-cadre de la brigade multinationale déployée en Lituanie. Enfin l’Allemagne devrait financer une part importante de la création du nouveau quartier général « logistique » de l’OTAN à Ulm.

29À plus long terme (2032), le modèle d’armée qui oriente la réorganisation de la Bundeswehr prévoit la constitution d’un dispositif moderne et complet, même si certains éléments peuvent être moins fortement dimensionnés en fonction du principe de priorité de la qualité des capacités sur leur quantité (Breite vor Tiefe). Ce modèle devrait comprendre trois divisions terrestres blindées, une flotte de quinze bâtiments de surface hauturiers et de huit sous-marins, quatre « task forces » aériennes et un groupe spécialisé dédié à la défense cyber et à la sécurité de l’espace informationnel. Au terme du processus de construction de ce modèle, la Bundeswehr serait en mesure de fournir un état-major de corps d’armée multinational et de participer de manière conséquente à deux autres [22].

30Compte tenu de ces engagements, les ressources disponibles pour des opérations extérieures resteront limitées pour les années à venir. Les augmentations de crédits et de personnel prévues à l’horizon 2024 [23] ne devraient pas fondamentalement modifier cette situation dans la mesure où elles devraient, pour la majeure partie, être affectées aux structures de l’OTAN. Il ne faudrait cependant pas conclure de cette hiérarchie des priorités un désintérêt de l’Allemagne pour les opérations extérieures, comme le montre la récente décision du gouvernement fédéral de demander au Bundestag l’autorisation de participer avec 300 militaires à la nouvelle mission navale européenne Irini chargée principalement de contrôler le respect de l’embargo sur les armes à destination de la Libye. La Bundeswehr reste ainsi fondamentalement une armée d’alliance dont l’organisation vise à concilier les dimensions atlantique et européenne de la politique de défense allemande. En témoigne notamment sa participation à plusieurs états-majors européens intégrés aux structures de l’OTAN : corps germano-néerlandais et germano-dano-polonais, corps européen, également disponible pour l’Union européenne, commandement du transport aérien militaire européen, etc.

31En outre, l’Allemagne participe activement à la Politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne (PSDC), notamment, sur une initiative conjointe avec la France, aux projets élaborés dans le cadre de la Coopération structurée permanente, au Fonds européen de la défense et à la revue annuelle coordonnée de défense. Cette extension des attributions de l’Union européenne à la défense doit cependant, pour l’Allemagne, s’accompagner d’une coordination étroite avec l’OTAN, conformément au partenariat stratégique établi par les deux organisations depuis 2016. La participation à la dissuasion nucléaire américaine en Europe (nukleare Teilhabe) reste, comme pendant la guerre froide, une des marques symboliques les plus fortes mais aussi les plus controversées, notamment au sein du SPD, des Verts, voire du FDP, de cet attachement à la relation euro-atlantique.

32Après les réductions d’armes nucléaires tactiques américaines de la fin de la guerre froide, seules subsistent, dans cette catégorie d’armes, quelque 200 bombes nucléaires à gravité entreposées en Europe [24]. La participation allemande à la mise en œuvre de ces armes n’est plus actuellement assurée que par une partie des 85 chasseurs-bombardiers Tornado dont le retrait du service est programmé pour 2025. La ministre de la Défense, Annegret Kramp-Karrenbauer (CDU) propose de maintenir la mission en acquérant à cet effet 30 appareils F-18 Super Hornet aux États-Unis. Les missions de guerre électronique, également assurées par des Tornado, seraient attribuées en partie à 15 autres F-18 de type Growler et à 90 nouveaux Eurofighters qui s’ajouteraient aux 140 déjà en service au sein de la Luftwaffe [25]. On notera que ce choix d’appareils relativement anciens et la décision de ne pas acquérir le F-35 plus moderne préserve le projet franco-allemand de Système de combat aérien du futur (SCAF) à l’horizon 2040.

33Alors que les partisans de ce scénario font valoir la nécessité de la participation nucléaire allemande pour la cohésion de l’Alliance, ses opposants redoutent la pérennisation de la nucléarisation du territoire allemand. La modernisation déjà engagée par les Américains de la bombe destinée à l’armement des appareils européens leur fait craindre un accroissement du danger de guerre nucléaire en Europe en raison des caractéristiques de cette nouvelle arme (précision renforcée, puissance réglable) qui lui donnent une capacité de frappe nucléaire tactique ponctuelle en réponse, par exemple, à une agression russe sur les confins orientaux de l’Alliance.