1.1 L’Allemagne une importante terre d’accueil après la Seconde Guerre mondiale – les limites du droit d’asile

4 Traditionnellement, en tant que droit fondamental, le droit d’asile occupe une place prééminente dans la constitution allemande (Grundgesetz). « Les droits fondamentaux […] lient les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire à titre de droit directement applicable » (art. 1,3). Après les expériences de Weimar et du Troisième Reich, la République fédérale trouve une partie de sa légitimation démocratique dans l’application du droit d’asile. Dans sa forme d’avant 1992, l’article 16 stipule que les persécutés politiques jouissent du droit d’asile à titre personnel et non collectif. De ce fait, les groupes ethniques étrangers et les membres des partis persécutés, tout en étant des réfugiés ne bénéficient pas de l’article 16. Ce constat vaut plus particulièrement pour près de 12 millions de « Heimatvertriebene » après la guerre en fonction des traités de Yalta et de Potsdam. Qualifiées par les statistiques jusqu’au 31 décembre 1992, de Aussiedler (personnes déplacées) et à partir de cette date de Spätaussiedler (personnes déplacées tardivement) ces populations d’origine allemande sont régies par la Loi portant sur les rapatriés allemands (Bundesvertriebenengesetz BVFG). Ils ne sont donc pas des étrangers mais des Allemands selon la Loi fondamentale. Les principaux pays de provenance sont l’ancienne Union soviétique et ses États successeurs, la Pologne et la Roumanie. De 1980 à 1999 le nombre des Spätaussiedler s’élève à 1 896 036 personnes.

5 Contrairement aux autres mouvements de migration d’après-guerre, le nombre des demandes d’asile reste globalement faible de 1953 jusqu’à la fin des années 70 comme le montre la statistique suivante.

6 Entre 1953 et 1979 des événements ponctuels ont provoqué des augmentations passagères du nombre des demandes. Mais on est loin des phénomènes de masses que nous connaissons actuellement.

1.2 Les initiatives allemandes et européennes des années 80 et 90

7 La fin des années 80 et le début des années 90 sont marqués par l’éclatement du Bloc soviétique et les crises du Moyen Orient. Par voie de conséquence, les points culminants des demandes d’asile se situent en 1989 avec 121 315 demandes, 1990 avec 193 063 demandes et surtout 1992 avec 438 191 demandes.

8 Sur le plan économique, l’Allemagne des années 80 souffre encore des conséquences de la crise du pétrole. Après des années de plein-emploi, le pays connaît le chômage. Le mécontentement sur l’arrivée des réfugiés qui jusqu’alors avait principalement été articulé par les partis de l’extrême droite se manifeste désormais au sein même des partis établis (CDU, CSU, SPD, FDP). L’époque est mûre pour un changement de la législation allemande et ceci d’autant plus que des accords européens et internationaux préfigurent le remaniement du texte constitutionnel allemand.

Des populations très hétérogènes

21 Seulement une minorité des réfugiés présents sur le sol allemand est reconnue en tant que bénéficiaires de la protection selon l’article 16 de la Loi fondamentale. Selon les estimations pour 2010, ils ne représentent que 13,5 % des réfugiés officiellement enregistrés. En fonction des lois en vigueur, l’Office fédéral gère désormais une population d’immigrants très hétérogène.

22 En analysant la motivation dominante des demandeurs d’asile, on constate que, dans la plupart des cas, l’obtention du droit d’asile selon l’article 16 n’est pas la finalité première de la demande déposée. Celle-ci constitue plutôt un moyen qu’un objectif pour le ressortissant étranger. Elle lui permet de séjourner pendant un temps en Allemagne et de bénéficier de son système social. En fonction des textes, nous distinguons l’asile selon l’article 16, qualifié d’asile plein et entier (großes Asyl), et l’asile restreint (kleines Asyl).

23 Plusieurs catégories de réfugiés se dégagent :

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• Les bénéficiaires de l’asile en fonction de l’article 16 de la Loi fondamentale ;
• Les personnes dont la demande d’asile a été rejetée. N’ayant pas la qualité de réfugié. elles devraient, en principe, retourner dans leur pays d’origine. Toutefois, pour des motifs divers (état de santé, manque de papiers d’identité), elles peuvent bénéficier d’une tolérance (Duldung) permettant de séjourner provisoirement en Allemagne, ce qui représente leur objectif principal ;
• Les réfugiés qui n’ont pas obtenu l’asile malgré le fait qu’ils soient persécutés dans leur pays d’origine pour des motifs politiques, idéologiques ou religieux. Ces persécutions subies n’émanent pas uniquement des autorités politiques, comme c’est le cas pour les bénéficiaires du droit d’asile de l’article 16. Elles peuvent être le résultat d’antagonismes entre groupes sociaux ou religieux. Leur nombre dépasse celui des ayants droit à l’asile individuel (Asylberechtigte).
• Les réfugiés contingentés (Kontingentflüchtlinge) représentent une autre catégorie à part. Il s’agit de groupes de réfugiés autorisés provisoirement à s’établir en Allemagne dans le cadre d’une action d’aide internationale (catastrophe naturelle etc.).
• Pour compléter l’éventail des réfugiés sur le sol allemand, il convient également de mentionner les personnes bénéficiant d’une aide subsidiaire. Dans leur pays elles sont persécutées à cause de leur style de vie et de leur exigence de liberté (guerre civile, peine de mort, torture). Les autorités allemandes admettent leur présence sur le territoire. A ce titre, elles ont droit aux prestations sociales.
• Les réfugiés pour motif économique (Wirtschaftsflüchtlinge) représentent une catégorie à part. Bien qu’ils se situent en dehors du statut des bénéficiaires d’asile, ils peuvent obtenir un droit de résidence en Allemagne à condition de bénéficier de l’appui d’entreprises allemandes certifiant que la main-d’œuvre allemande est insuffisante pour pourvoir aux emplois vacants. Le cas échéant, le Bundesamt sait faire preuve de pragmatisme dans l’intérêt de l’économie allemande.
• Enfin, le regroupement familial, autorisé par les autorités allemandes, contribue de façon notable à l’augmentation des populations migratoires.

3.1 – Les champs d’action de l’Union européenne

3.2 Fiction juridique et réalité du terrain (2010-2016)

41 Après une décennie de grands textes juridiques fondamentaux bien illustrés par l’Accord de Schengen et le Règlement de Dublin, souvent remaniés, le temps du bilan et de la critique est venu. De toute part dans les milieux politiques, dans les associations non gouvernementales et chez les partenaires sociaux des voix s’élèvent pour mettre en question les « acquis » communautaires.

42 Dressons un inventaire des problèmes évoqués qui ont contribué à la crise aiguë des derniers mois :

43 Au lieu de se combler, le fossé qui sépare le formalisme des normes communautaires et les réalités économiques et sociales des États membres tend à s’élargir. Face à la pression migratoire, les pays « frontaliers » ne sont plus en mesure d’assurer la fonction de protection qui leur incombe ce qui nécessite l’octroi de subventions supplémentaires de l’Union. On est loin d’atteindre un niveau de protection et d’assurer un niveau élevé de solidarité entre les États membres.

44 Depuis longtemps, la Grèce est au centre de la critique européenne. Avant 2011, il n’y existait aucun centre d’accueil pour les primo entrants, de sorte que le Tribunal pour les Droits de l’Homme qualifiait le transfert de réfugiés vers la Grèce d’infraction contre la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Dans cette optique, le ministère de l’Intérieur allemand a arrêté tous les transferts vers la Grèce. Le postulat fondamental du système Schengen selon lequel tous les États membres sont des États « sûrs » n’est pas valable. Notamment en 2015, la situation reste très préoccupante comme le souligne le Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) dans son expertise annuelle. D’autres États membres de l’UE, notamment la Hongrie, la Bulgarie, l’Italie, Malte et Chypre sont fréquemment qualifiés de « peu sûrs ». De la sorte, la Cour européenne des Droits de l’Homme a rappelé les États membres à l’ordre par une décision de 2014. Il faut vérifier avant chaque transfert d’un réfugié si les garanties portant sur un traitement humain, notamment un logement approprié, sont fournies (Jahresgutachten 2015).

45 La pression sur l’Europe et par conséquent sur l’Allemagne s’est considérablement accrue au cours de la dernière décennie. La politique de contrôle policier s’est également révélée inefficace. L’introduction des quotas en 2015, pour attribuer les réfugiés aux différents États membres de l’UE a été rejetée par la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie.

46 Après un recul important du nombre des demandeurs d’asile entre 2003 et 2012, les chiffres ont considérablement augmenté pour atteindre un point culminant en 2015.

3.3 Crise européenne et repli sur soi (le cas de l’Allemagne)

47 Toutes proportions gardées, la crise migratoire depuis 2014 comporte des ingrédients semblables à celle des années 90 : afflux massif de réfugiés, désaffection des populations à l’égard de l’Europe de Bruxelles, augmentation des populismes. Nous avons vu que la réponse donnée à l’époque par l’Europe (convention de Dublin) et l’Allemagne (le compromis sur l’asile) a permis de rétablir provisoirement la situation sur le plan de l’immigration. Le prix à payer était le renoncement à la « culture de bienvenue » (Willkommenskultur) et la mise en place de mesures de restrictions à l’égard des mouvements migratoires.

48 Quelles sont les caractéristiques de la crise actuelle d’une Allemagne qui accueille quantitativement le plus de demandeurs d’asile à l’échelle européenne ? Pour un grand nombre d’Allemands, l’immigration a une importance capitale pour le pays. En effet, 49 % des personnes interrogées selon « le baromètre politique » (Politbarometer) de la deuxième chaîne de télévision allemande (ZDF) place la thématique « étrangers, réfugiés et intégration » à la première place contre seulement 11 % au chômage (2^e place). Un bon tiers de la population perçoit négativement les réfugiés (Meier-Braun, p. 116/17). Les arguments des adversaires de l’immigration sont les mêmes qu’en 1985 : Franz-Joseph Strauss annonçait alors l’immigration massive des « Kanaks » (ibidem p. 118). Il met ses contemporains en garde contre « l’épidémie de l’asile au pays du bien-être » (Wohlstandsasylepidemie). Comme la Bavière de Franz Joseph Strauss, la Bavière de Horst Seehofer défend contre l’afflux des étrangers l’image d’une Allemagne conservatrice. De leur côté, les nouveaux Länder, héritiers de la RDA, se montrent particulièrement virulents à l’égard des immigrés malgré le fait qu’ils comptent très peu de réfugiés comme le révèle le système de distribution intra-allemand (Königsteiner Schlüssel) dont les quotas sont établis pour un tiers en fonction des contributions fiscales du Land et pour deux tiers par l’importance de sa population.

49 Par essence, les étrangers seraient plus criminels que les Allemands (ibidem, p. 121). La controverse des dernières années porte fortement sur l’Islam accusé d’établir des sociétés parallèles incontrôlables. Comme en France, le débat porte également sur le « foulard » (Kopftuch), la burqa et le niqab. L’ouvrage de Thilo Sarrazin Deutschland schafft sich ab, entrevoit la domination musulmane en tant que résultat de la surnatalité des immigrés. Sur une base historique bien établie, l’extrémisme de droite se met sur le devant de la scène lors des actions de PEGIDA. Le nouveau parti eurosceptique « Alternative pour l’Allemagne » (Alternative für Deutschland) avance dans les sondages comme lors des élections régionales. L’opinion de droite dénonce les « méfaits » de la société multiculturelle. En résumé, tout en présentant le même spectre de l’opinion qu’en 1985, le front anti-immigration est quantitativement plus fort en 2015 qu’en 1992.

50 À l’heure actuelle, les représentants d’une culture d’ouverture et d’accueil à l’égard du phénomène d’immigration ne font pourtant pas défaut. Selon les sondages, ils représentent globalement un tiers de la population allemande. Nous les trouvons aussi bien chez les forces de gauche, chez les écologistes, mais également du côté de la droite modérée. Les arguments avancés sont connus, notamment la nécessité de combler le déficit démographique, l’accueil nécessaire de celui qui souffre, un point de vue prioritairement défendu par les Églises, la solidarité humaine en tant que principe laïque (proAsyl). À l’appui de leurs thèses, les défenseurs de l’accueil et de l’intégration soulignent que les personnes issues de l’immigration constituent une partie importante de la population actuelle :

51 En résumé, le spectre de l’opinion allemande se partage globalement entre un tiers d’adversaires de l’immigration, un tiers de personnes favorables, pour des motifs différents, à l’accueil et l’intégration et un tiers d’indécis, constat qui corrige quelque peu les images spectaculaires véhiculées par la presse. C’est cette composition de l’opinion qui se reflète également dans l’évolution du droit d’asile des années 2015/2016.

52 Dans l’urgence, face à l’augmentation rapide des flux de réfugiés, le gouvernement fédéral a opté pour un renforcement des contraintes à l’égard des réfugiés, telles qu’elles étaient formulées dans la Loi sur le séjour (Aufenthaltsgesetz) de 2008.

53 Sous le nom de « Loi sur l’accélération de la procédure d’asile » (Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz) l’Asylpaket I est entré en vigueur le 24 octobre 2015. Dans sa déclaration devant le Bundesrat le 16 octobre, Angela Merkel avait mis la nouvelle Loi sous le signe de la justice en soulignant le nécessaire équilibre entre l’aide indispensable aux personnes dans le besoin et l’expulsion de celles qui pouvaient se passer de la solidarité allemande (Bundesregierung, article du 26.10.2016 « Gesetzespaket in Kraft getreten »). A. Merkel compte accélérer la procédure d’asile tout en décourageant ce que le gouvernement qualifie de faux espoirs (Fehlanreize). Ceux qui n’ont pas de perspective de vie en Allemagne, ne doivent pas être encouragés à y rester. Encore faut-il voir derrière le discours sur une loi qualifiée d’équitable l’intérêt politique et économique du gouvernement. En déclarant États « sûrs » des pays notoirement instables comme l’Albanie, le Kosovo et, dans une certaine mesure, le Monténégro, la finalité première du texte est l’arrêt des flux de réfugiés comme le soulignent les ONG engagées. Si la chancelière, compense les efforts des Länder en faveur d’une politique d’asile commune en leur payant une somme forfaitaire de 670 euros par réfugié et par mois, elle compte faire des économies en diminuant les aides accordées jusque-là aux réfugiés en attente d’une reconduite à la frontière. Dans cette même logique d’encouragement pour les candidats « à perspective durable » et de découragement du candidat qui vise le court terme, le gouvernement fédéral accorde des aides aux communes et améliore les aides accordées aux mineurs, arrivés en Allemagne sans leurs parents.

54 Une partie de la Loi (Asylpaket II) entre en vigueur tardivement le 17 mars 2016. Par rapport au texte du 25 octobre, cette deuxième partie a une dimension nettement punitive. Elle compte sanctionner tous ceux qui ne « coopèrent » pas (mitwirken) lors de la procédure en donnant une fausse identité ou qui refusent de fournir leurs empreintes digitales. Par rapport aux délais extrêmement longs des procédures antérieures, les délais de décision sur la demande sont extrêmement courts (1 semaine, en cas de contestation juridique deux semaines). En bloquant le regroupement familial pendant 2 ans, le législateur s’inspire d’une logique politique et économique quantitative. Le texte prévoit également une reconduite à la frontière sans délai sans tenir compte d’éventuels certificats de complaisance. La radicalité du texte a été condamnée unanimement par les défenseurs des Droits de l’Homme. « Nous ne sommes pas des chiffres, nous sommes des hommes » peut-on lire sur une banderole lors d’une manifestation à Berlin (Pro Asyl 25.10.2016). Tout en affirmant son sens de l’équité et la nécessité d’une synergie européenne sur la question de l’asile, la chancelière s’incline devant son opinion publique très réservée.