1.1. Nomination et destitution des maires

8Selon la loi du 28 pluviôse an VIII, c’est le préfet qui nomme les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants. Le 4 août 1802, une loi fixe à cinq ans le mandat des maires, avec possibilité de renouvellement, et précise qu’ils seront pris parmi les conseillers municipaux, ceux-ci étant choisis par le préfet [14]. Dans les Hautes-Pyrénées, presque tous les maires ont ainsi été nommés. Généralement nés hors du département, les préfets ne disposent pas d’éléments suffisants qui pourraient leur permettre de juger les personnes compétentes, aptes à assurer des fonctions publiques. Aussi, reçoivent-ils des listes de candidats, présentées par les sous-préfets, qui leur servent à nommer les maires.

9Les sous-préfets, eux, collectent leurs renseignements par l’intermédiaire des réseaux qui les lient aux notables habitant dans leurs arrondissements. Par exemple, en janvier 1811, le sous-préfet consulte le juge de paix du canton de Castelnau-Magnoac pour le remplacement de Laboquère, maire de Thermes [15]. Les sous-préfets ont aussi recours aux conseillers généraux. Selon un rapport adressé au préfet par le sous-préfet de Bagnères le 25 novembre 1812, celui-ci a consulté Fornier, ex-législateur et conseiller général, résidant à Saint-Lary pour le renouvellement des maires. La lettre de Fornier au sous-préfet est très intéressante. Nous la citons :

10

« Vous m’avez fait l’honneur de me demander par votre lettre du 6 août dernier mon opinion sur les maires et adjoints des vallées d’Autin et Louron et une liste des hommes que je croirais propres à occuper ces places dans chaque commune, au renouvellement quinquennal dont l’époque s’approche. Je vais transmettre cette liste, en vous observant que les sujets que je vous présente, seront au gré des habitants, qu’ils sont à peu près les plus hauts imposés des communes et très capables de remplir les fonctions avec probité et intelligence… Des affaires dans une classe inférieure, je connais Jean Vignau d’Uroste, pour l’avoir employé dans quelques affaires, dont il s’est acquitté avec intelligence et probité. Il est sobre, réglé dans ses mœurs, et ordonné dans ses affaires domestiques. On m’assure que le parti de l’ancien maire s’agite pour faire nommer maire le sieur Varder, adjoint démissionnaire, mais cet homme est le complice de toutes les malversations qu’on reproche à son collègue, et se presse de donner sa démission pour se soustraire aux poursuites qui allaient être dirigées contre eux deux par l’agent forestier à raison des coupes illégales qu’ils s’étaient permises pendant les administrations » [16].

11Pour les places de maires, Fornier présente donc au sous-préfet les personnes généralement les plus imposées dans les communes, dotées d’intelligence et de probité, et qui bénéficient de l’appui des habitants, c’est-à-dire des notables. Et quand il ne peut trouver de notables qualifiés, il recommande une personne de la classe inférieure avec laquelle il a une relation directe de patron-client.

12Ainsi, il est évident que les sous-préfets disposent de divers renseignements sur les candidats aux places de maires grâce aux réseaux qui les lient aux notables puissants. En ce cas, les sous-préfets présentent leur liste de candidats en fonction de la recommandation des notables dans chaque arrondissement, puis le préfet nomme les maires à partir de ces listes. La nomination des maires n’est pas toujours décidée de façon autoritaire par l’instance départementale, mais en obtenant à l’avance le consentement de la société des notables [17].

13À présent, examinons le processus de destitution des maires en analysant les nombreuses dénonciations dont ils font l’objet. Ici aussi, les sous-préfets jouent un rôle lors de la demande de destitution d’un maire, adressée au préfet. Par exemple, le 13 juin 1809, le sous-préfet de Bagnères écrit au préfet : « Ce maire (de Pailhac) n’est pas au gré des habitants ; il est en effet un peu extravagant et tracassier et je crois qu’il convient de le remplacer par l’adjoint » [18].

14Ce ne sont pas seulement les sous-préfets, mais également les habitants eux-mêmes, qui demandent de destituer un maire. Au nom des habitants de Sariac, Vincent Laporte, un habitant, adresse ainsi au préfet une demande de destitution des maires de Rabastens et de Sariac incapables de faire face aux brigands qui pillent les récoltes ou les troupeaux depuis quelques années :

15

« Nous venons vous supplier, Monsieur le préfet, dans l’intérêt de la ville de Rabastens, et pour le bonheur des habitants de Sariac, d’avoir égard lors du renouvellement quinquennal des maires à la triste position de ces deux communes. C’est par ce moyen, Monsieur le préfet, que le brigandage qui depuis trois ou quatre ans, a lieu dans Sariac et Rabastens sera extirpé, que la morale se rétablira, et que ce bienfait ajouté à tant d’autres, augmentera de plus en plus la juste reconnaissance que nous vous devons et que nous conserverons éternellement dans nos cœurs » [19].

16Un individu qui semble être un curé a également demandé la destitution des maires d’Ousté et d’Ourdon :

17

« Je sais qu’un délateur n’est jamais bienvenu, mais il s’agit du bien public, je ne crains point de paraître tel, parce que vous aimez la justice. Depuis longtemps, je vois avec une grande peine, la mauvaise conduite et les injustices qu’exercent les maires de ma succursale, soit dans leur commune respective, soit ailleurs » [20].

18Parfois, la dénonciation à l’encontre des maires se développe au sein des luttes locales pour le pouvoir, et implique le gouvernement central. Par exemple, Davezac, maire de Lourdes, se plaint au ministre de la Justice d’avoir été accusé de falsification d’actes de mariage par le législateur Dauzat qui souhaite que le ministre de l’Intérieur le destitue [21]. Né dans le Tarn, Dauzat a été député des Hautes-Pyrénées de l’an XIII (1804-1805) à 1815, et sera nommé sous-préfet d’Argelès à la Restauration. C’est donc un notable puissant du département [22]. Jouant de sa position de notable sur le plan national, ce qui le place en relation avec le gouvernement central, il manœuvre pour faire destituer le maire de Lourdes. De fait, le 11 février 1813, le ministre de l’Intérieur, avisé de la dénonciation présentée par Dauzat, s’adresse ainsi au préfet :

19

« J’ai reconnu qu’il n’y avait pas lieu de rechercher le sieur Davezac, maire de Lourdes, à raison des plaintes qui avaient été dirigées contre lui. Mais en vous faisant remarquer que l’aigreur qu’on avait mise de part et d’autre à la discussion, était un indice des animosités violentes qui régnaient dans la commune, je vous avais invité à éteindre ces discussions, en n’appelant aux fonctions administratives que des hommes étrangers à leurs ressentiments » [23].

20Mais le préfet ne souscrit pas à la demande de destitution par le ministre, et répond le 11 mars :

21

« Quant à Monsieur Davezac, maire de Lourdes, il m’eut été impossible de ne pas lui continuer ma confiance. Monsieur le sous-préfet le regarde comme le meilleur maire de son arrondissement, et moi comme un des meilleurs du département que j’administre. Monsieur Davezac, membre du conseil général du département nommé par Sa Majesté, appartient à une famille nombreuse des plus considérées dans ce pays et des plus dévouées au gouvernement. Votre excellence sous les yeux de laquelle, je mis en dernier lieu le compte rendu de son administration, lui a témoigné elle-même combien elle en a été satisfaite. Au reste, il est en ce moment à Paris sollicitant votre audience. Je ne doute pas s’il l’obtient, qu’il ne parvienne à vous convaincre, Monseigneur, que ceux qui le poursuivent avec tant d’acharnement ont seuls les passions, les violentes animosités qu’ils attribuent aux autres » [24].

22Bref, tandis que le député Dauzat, fort de sa relation avec le ministre de l’Intérieur, demande la destitution de Davezac, le préfet la refuse sur la base des réseaux des sous-préfets et de la relation entre le préfet et Davezac. Autrement dit, le préfet défend une certaine autonomie du pouvoir local concernant les places de maires contre le pouvoir central.

1.2. Le grand renouvellement des maires

23Un grand renouvellement de maires a eu lieu sous l’Empire, et principalement en 1808. Cette année-là, selon John Dunne, 554 maires sur 989 ont été renouvelés dans la Seine-Inférieure. De même, 76 maires sur 148 l’ont été dans le Var [25].

24Nous pouvons relever dans le registre des maires de la Seine-Inférieure les « défauts » que leur imputent et soulignent à plusieurs reprises le préfet et les sous-préfets : « incapables », « ivres », « brutaux », etc., le lot commun, semble-t-il, des maires des communes rurales. D’un autre côté, leurs remplaçants sont mentionnés comme « propriétaires », « cultivés », « honnêtes » et « estimables », souvent qualifiés aussi de « grands propriétaires de canton ». La plupart d’entre eux sont cette fois choisis hors de leur lieu de résidence car ils ne sont plus obligés d’être habitants des communes où ils sont nommés. Ainsi, en plaçant au poste de maire les grands propriétaires résidant hors de leur commune, influents dans leurs cantons et qui entretiennent une relation avec le préfet et les sous-préfets, le grand renouvellement des maires en 1808 avait pour but de changer l’ancienne structure du gouvernement local. Sur ce point, l’autonomie locale aurait encore perdu de sa vitalité. Selon John Dunne, grâce à ce grand renouvellement des maires, les critiques que leur adressait le préfet, de même que les résistances des communautés rurales envers la conscription et l’acquisition des biens nationaux, ont diminué. En conséquence, il n’y a pas eu de renouvellement similaire en 1813 [26].

25Bien entendu, il existe des différences entre les départements. Par exemple, Jean-Pierre Jessenne a conclu que dans le Pas-de-Calais, les maires résidant dans leur commune rurale, mais aussi gros fermiers prédominants dans leur localité, occupent leur fonction avec stabilité du début de l’Empire à la Restauration [27]. Par ailleurs, les maires autour de Toulouse sont déjà en 1800 des non-habitants de leur commune. Les néojacobins étaient influents en Haute-Garonne sous le Directoire. Après le 18 Brumaire, en réaction à cette tendance, les bourgeois résidant à Toulouse (surtout les négociants et les hommes de loi) occuperont les postes de maires, tendance encore renforcée en 1808 [28].

26Dans le cas des Hautes-Pyrénées, il est établi qu’en 1808 les maires furent largement renouvelés, mais l’absence de registres les concernant, pour les années précédentes, ne nous permet pas d’en connaître le nombre exact. Pour pallier ce manque, nous pouvons utiliser les registres des délibérations des conseils municipaux sous le Consulat et l’Empire que 30 communes ont bien conservés [29]. Selon ces documents, 16 maires sur 30 (36, 7 %) ont été renouvelés en 1808. Ce pourcentage n’est pas éloigné de celui des autres départements. Il n’est donc pas exagéré de supposer qu’environ 40 % des maires des Hautes-Pyrénées (soit environ 200) ont été renouvelés cette même année ; 206 (41, 3 %) le seront d’ailleurs en 1813.

27Ici, il faut appréhender le grand renouvellement des maires sous l’angle de la conscription, qui restait pour l’administration locale sous le régime napoléonien un sujet de première importance. Le préfet s’appuyait sur les maires pour qu’elle se passe sans heurts. C’est pourquoi le renouvellement d’un grand nombre d’entre eux dans les localités récalcitrantes à la conscription n’est pas étonnant.

28L’année 1813 confirme ce fait : ainsi, 61 maires sur 199 (30, 7 %) dans l’arrondissement de Tarbes, 106 sur 198 (53, 5 %) dans celui de Bagnères, et 39 sur 101 (38, 6 %) dans l’arrondissement d’Argelès, soit au total 41, 3 % en moyenne dans le département, sont renouvelés. Le taux particulièrement élevé de Bagnères est remarquable. Nous pouvons relever une différence éloquente entre les cantons de cet arrondissement. Par exemple, ce taux est de 81 % (13 maires sur 16) dans le canton de Nestier, situé au pied des montagnes, de 73, 7 % (14 maires sur 19) dans le canton d’Arreau qui se trouve dans les montagnes profondes, et dans les cantons de Bordères et Vielle, tous deux aux frontières avec l’Espagne et donc obligés de faire face aux problèmes du contrôle frontalier, il est respectivement de 67 % (14 maires sur 21) et de 100 % (15 maires sur 15). La moyenne de 41, 3 % est largement dépassée [30]. Nous pouvons donc conclure que le plus fort taux de renouvellement concerne les cantons situés dans les montagnes et proches de la frontière avec l’Espagne, sans cesse confrontés au problème de l’insoumission. Par exemple, sur les 27 contingents requis en l’an XIII, le canton de Nestier n’en a présenté qu’un seul [31]. Les problèmes de mobilisation de la garde nationale sédentaire dans les cantons d’Arreau et de Vielle seront abordés dans la dernière partie. Dans ces cantons, la vague du renouvellement des maires ne cessera tout au long de l’Empire.

2.1. Les maires des chefs-lieux de cantons

29Qui sont les maires en fonction dans les Hautes-Pyrénées ? Nous distinguerons les maires des chefs-lieux de cantons des autres maires, car les premiers sont sociologiquement différents des seconds, aspect pour lequel les historiens n’ont jusqu’à présent pas montré d’intérêt particulier.

30Analysons tout d’abord les maires des chefs-lieux de cantons. En moyenne, ces derniers en 1808 (16 maires connus sur 23) sont âgés de 48, 3 ans et leur revenu se monte à 4 094 francs, avec cependant des écarts notables selon les arrondissements. Le revenu moyen est de 6 750 francs dans l’arrondissement de Bagnères (quatre maires), de 4 333 francs dans l’arrondissement de Tarbes (neuf maires), mais de 1 200 francs seulement dans celui d’Argelès (trois maires). Pourtant, comme nous le montrera la comparaison avec les autres maires de l’arrondissement d’Argelès, leur revenu est environ deux fois plus élevé que celui des autres communes.

31Dans les chefs-lieux de cantons, 10 maires sur 23 (43, 5 %) sont renouvelés en 1813. Mais il existe une certaine différence entre les arrondissements. Par exemple, tandis que dans celui de Tarbes, un maire sur dix (Tournay) est renouvelé, dans celui de Bagnères six sur dix le sont (Arreau, Bordères, Labarthe, Lannemezan, Nestier, Vielle), et trois sur cinq (Argelès, Luz, Saint-Pé) dans l’arrondissement d’Argelès.

32L’étude de 22 maires connus sur les 23 que comptent les chefs-lieux de cantons en 1813, nous confirme que leur revenu est de 3 800 francs en moyenne ; 4 167 francs dans l’arrondissement de Bagnères (neuf maires), 3 875 francs dans celui de Tarbes (huit maires), 3 360 francs dans celui d’Argelès (cinq maires). En nous référant aux recherches dirigées par Louis Bergeron et Guy Chaussinand-Nogaret sur les notables de la France, nous pouvons classer le niveau de fortune des notables des Hautes-Pyrénées en six tranches : 20 000 ~ 49 999 francs (0, 2 %), 5 000 ~ 19 999 francs (9, 3 %), 2 000 ~ 4 999 francs (30, 9 %), 1 000 ~ 1 999 francs (25, 2 %), 500 ~ 999 francs (21, 4 %), moins de 500 francs (12, 9 %) [32]. Les maires des chefs-lieux de cantons sous l’Empire se classaient donc dans la troisième tranche supérieure pour le niveau de fortune des notables. Cette tendance est d’autant plus remarquable qu’en 1813 seuls deux maires bénéficient d’un revenu supérieur à 3 000 francs dans les communes de plus de 1 000 habitants (12 communes), sauf dans les chefs-lieux de cantons.

33Pour mieux comprendre le caractère de ces maires, nous examinerons les différences existant parmi ceux du département en confrontant les listes des notabilités communales, départementales et nationales rédigées en l’an X (1802) avec les registres des maires des années 1808 et 1813. Nous remarquons tout d’abord qu’ils figurent presque tous sur la liste des notables communaux. Ils sont ainsi au moins de petits notables. Inversement, dans les registres des maires des années 1808 et 1813, n’est aucun inscrit sur la liste des notables nationaux, à part Louis-Curie Sembrez, maire du chef-lieu de canton de Trie. Sur la liste des notables départementaux, la différence existe plutôt avec les autres maires. 13 des 23 maires des chefs-lieux de cantons en 1808 (57 %) sont inscrits sur la liste des notables départementaux, 12 également en 1813 (52 %), alors que dans les autres communes, pour cette même liste, ils ne sont que 35 (7, 4 %) en 1808, et seulement trois (0, 6 %) en 1813 [33].

34Bien que la liste ait été rédigée plus de dix ans auparavant, les maires des chefs-lieux de cantons y sont souvent mentionnés, ce qui nous confirme qu’ils sont ainsi des notables départementaux, des élus de l’an IX, ayant de longue date une influence dans le département.

35Enfin, nous nous arrêterons sur leur carrière professionnelle. Nous pouvons confirmer qu’ils sont propriétaires, hommes de loi, notaires, officiers, négociants, médecins, etc. Toutefois, il n’y a aucun cultivateur parmi eux. De plus, ces hommes ont eu l’expérience des fonctions administratives au niveau de l’arrondissement ou du département sous l’Ancien Régime et pendant la Révolution. En effet, Dutrey aîné, maire de Mauléon-Barousse, était juge des Quatre-Vallées et syndic général de la vallée de Barousse sous l’Ancien Régime. Dominique Daries, maire de Galan, était conseiller du roi, puis juge royal de Galan avant la Révolution, et depuis il a été administrateur de département jusqu’en l’an III. Pujo Lengras, maire de Vic et Jean Lapalu, maire de Maubourguet, étaient tous deux administrateurs de district pendant la Révolution. Enfin, Jean Lamarque, maire d’Argelès, était procureur syndic de district, administrateur de département en l’an III et président de l’administration municipale de canton pendant la Révolution [34]. Ils cumulent aussi la fonction de président de l’assemblée de canton ou d’électeur d’arrondissement ou de département. Ce sont donc des notables de grande influence dans leurs cantons [35].

2.2. Les maires des communes rurales

36Dans les autres communes, les 469 maires présentés par les sous-préfets en 1813 et inscrits sur la liste des candidats pour les places à fournir, sont en moyenne âgés de 47, 5 ans et disposent d’un revenu de 1 130 francs. Une différence évidente de leur niveau de fortunes existait cependant entre les arrondissements : pour ceux de Bagnères (183 maires), Tarbes (189 maires) et Argelès (97 maires), respectivement 1 899 francs, 976 francs et 515 francs de revenu moyen. L’arrondissement de Bagnères, riche d’importantes cultures et d’abondantes ressources en eau minérale, bénéficie d’une situation économique favorable. Pour l’arrondissement d’Argelès, en grande partie occupé par des montagnes, le reflet du sous-développement local se confirme au niveau des fortunes des maires. En outre, concernant les catégories professionnelles, excepté l’arrondissement de Bagnères (les archives n’existent pas), on relève 63 % de cultivateurs ou laboureurs dans l’arrondissement de Tarbes et 91, 8 % dans celui d’Argelès [36]. Ainsi et selon le niveau des fortunes des notables, les maires en 1813 appartiennent à la quatrième tranche inférieure, ce qui les caractérise comme de petits notables. La différence est alors évidente entre les maires des chefs-lieux de cantons et les autres maires (cf. Tableau 1).

Tableau 1

Âge et revenu annuel des maires des Hautes-Pyrénées

Âge et revenu annuel des maires des Hautes-Pyrénées

37Réalisée sous la direction de Maurice Agulhon, une étude sur les maires depuis 1800 (1 234 communes dans 13 arrondissements de différentes régions) indique que parmi les maires en 1811 et en 1824 : 50 % appartiennent à la classe moyenne (revenus de 1 000 à 9 999 francs) et 30 % sont issus du peuple (moins de 1 000 francs de revenus), 40 % sont des cultivateurs et 25 % des propriétaires [37]. Rapporté aux Hautes-Pyrénées et reflétant la situation économiquement peu favorable du département, cela se traduit par 60 % de maires issus du peuple et en grande majorité cultivateurs. Il en va tout autre de la région Toulousaine où, en 1807, 15 maires sur 67 (22 %) disposent d’une fortune de plus de 100 000 francs [38]. La situation des Hautes-Pyrénées ressemble à celle du département de l’Isère sous la Restauration où 34 % des maires ont un revenu de moins de 500 francs [39].

38Analysons les nouveaux maires nommés pour la première fois en 1813. Ils ont en moyenne 42, 8 ans (154 maires connus) et leur revenu est de 984 francs en moyenne (1 385 francs dans l’arrondissement de Bagnères, 1 066 francs dans celui de Tarbes, et 501 francs dans l’arrondissement d’Argelès). Pour le renouvellement de 1813, 469 maires (sauf ceux des chefs-lieux de cantons) inscrits sur la liste des candidats, y compris les maires en poste, présentés par les sous-préfets ont en moyenne 47, 5 ans et leur revenu est en moyenne de 1 130 francs. Les nouveaux maires ont donc cinq ans de moins que la moyenne générale et leurs revenus sont un peu inférieurs à la moyenne générale [40]. En définitive, malgré le renouvellement de plus de 40 % des maires en 1813, leur profil n’a pas changé, et la plupart restent de petits notables.

39Cependant, il faut tenir compte de différence des cantons. En effet, dans neuf cantons sur 26, les nouveaux maires nommés en 1813 sont plus riches que ceux de 1808. Cinq des neuf cantons se situent dans l’arrondissement de Tarbes, tandis que celui de Bagnères n’en compte que trois et celui d’Argelès un seulement. En examinant six villages qui ont conservé les registres des contributions foncières, nous pouvons suivre le changement des maires sous le Consulat et l’Empire [41]. Selon le revenu des propriétés, les maires en 1800 ne sont pas les plus fortunés de leur commune, même s’ils se situent généralement dans le tiers supérieur. Exceptionnel est Aurensan où Pierre Burgès, quatrième rang (sur 225), occupe toujours un poste de maire sous le régime napoléonien. Ce sont plutôt d’anciens membres du corps municipal sous la Révolution (maire, officier municipal, notable, agent municipal, etc.). C’est aussi le cas de 19 maires sur 30 (63, 3 %) dans les 30 communes évoquées dans la partie précédente [42].

40Les maires en 1808 sont plus riches que ceux en 1800. Par exemple, à Sadournin, Louis Sainte-Marie, maire en 1800, se situe dans le 27^ème rang (sur 109), tandis que Bernard Laïrle, nommé en 1808, figurait au 19^ème rang [43]. À Mazères, Jean Bernard Batmal, maire en 1800, était dans le 37^ème rang (sur 137), mais c’est Jean Arrouy Berac, deuxième rang, qui est nommé en 1808 [44]. Nous pouvons ainsi supposer que les maires sont nommés dans le groupe plus riche (au moins plus riche que les maires en 1800) lors du renouvellement en 1808. Toutefois, celui de 1813 a produit différents résultats suivant les régions. En effet, en 1813, le profil des maires n’a pas changé dans ce département, sauf dans les plaines autour de Tarbes et dans le nord du département. Par exemple, à Adé dans le sud de Tarbes, Mathieu Latour, premier rang de revenu des propriétés (sur 252) est nommé en 1813 [45]. Au contraire, à Sireix dans le canton montagnard d’Aucun, Antoine Péré, 17^ème rang (sur 53), est nommé en 1813 à la place de Jean-Pierre Sept, maire en 1808, quatrième rang [46].

41Ainsi, en 1800, les maires sont nommés parmi les anciens membres du corps municipal. Le grand renouvellement de 1808 a dans une certaine mesure changé leur profil en fixant le critère des contributions foncières. Cependant, lors du renouvellement en 1813, cette tendance, certes renforcée dans certains cantons du nord du département, ne s’est pas confirmée dans les autres régions, elle a même un peu régressé. Dans le sud du département où avec la guerre d’Espagne l’importance stratégique a augmenté sous l’Empire, les autorités départementales se sont heurtées à la difficulté de trouver des personnes qualifiées.

42De plus, dans les Hautes-Pyrénées, les maires ne résident toujours pas hors de leur commune. Par exemple, le 3 janvier 1810, le sous-préfet de Bagnères déclare à l’ex-maire d’Espenan, qui lui a recommandé Joseph Navailh, que : « Ledit Navailh ne possédait rien dans votre commune, qu’il n’y avait pas son domicile, qu’il rendait à Puy d’arrieux (sic.), commune du 1^er arrondissement très éloigné à la vôtre » [47]. Pour les personnes à recommander comme maires, le sous-préfet insiste sur les qualités souhaitées : habitant de sa commune, connaissances et activités nécessaires à cette place, grand propriétaire, négociant sédentaire, père de famille, instruit, membre du conseil municipal, bon propriétaire, honnête homme, avocat. Trouver de telles personnes dans les Hautes-Pyrénées n’était pas chose facile. Mais, à la fin de l’Empire, les autorités départementales accordaient de l’importance aux notables résidant dans leur commune [48].

4.1. La solution des autorités départementales

54Comment les autorités départementales ont-elles essayé de résoudre ce problème ? Lannes, le premier préfet, n’a pu trouver de personnes aptes aux places de maires. Chazal qui prend ses fonctions de préfet en 1802 essaie lui aussi de nommer de nouveaux maires mais se heurte au même problème. Dans les campagnes peu peuplées, il était difficile de trouver les quelque 500 personnes « compétentes » susceptibles de se charger de l’administration municipale. Aussi, la réduction des communes est la solution bientôt suggérée. De fait, Chazal demande aux sous-préfets d’établir un projet de fusion de diverses communes. Le sous-préfet de Bagnères propose, selon « les renseignements qui lui ont été donnés par des citoyens estimables », que 142 communes de son arrondissement soient réunies pour en réduire le nombre à 54. Le conseil général abonde dans les vues du préfet ; comme lui, il pense que c’est le seul moyen de trouver des maires et des adjoints « capables de s’occuper de la chose publique » ; il exprime le vœu particulier de voir « les réunions se raccorder avec les circonscriptions nouvelles des paroisses » [66].

55Toutefois, les demandes ne reçoivent pas de réponse nette de la part du gouvernement central qui, bien que reconnaissant qu’il existe des problèmes à propos des maires des communes rurales, sait aussi que l’identité des populations rurales est basée sur la paroisse, c’est-à-dire sur la communauté rurale. Pour cette raison, il hésite à réunir les diverses communautés en créant de « nouvelles paroisses ». C’est pourquoi le pouvoir central continue à instituer les communautés rurales en communes. Pourtant, Chazal n’abandonne pas son projet et, le 3 juin 1807, il s’adresse en ces termes au ministre de l’Intérieur : « Ce petit pays est surchargé de 498 maires. Quel service vous lui rendriez, Monseigneur, si, au lieu de me l’interdire, vous pouviez m’autoriser ou me faire autoriser à réunir une foule des hameaux qui ont usurpé le nom de communes. J’ai beaucoup de prétendues communes de 30, 20, même 10 maisons. Il n’y a pas assez d’habitants pour composer des conseils municipaux, et difficilement y trouve-t-on un homme qui sache signer son nom pour le faire le maire » [67].

56Aussi, en 1807, d’après Laboulinière, secrétaire général de la préfecture des Hautes-Pyrénées, et auteur de l’Annuaire Statistique des Hautes-Pyrénées (qui concerne l’administration communale et les maires de ce département) : « Si les administrations municipales étaient convenablement organisées, il en résulterait les plus grands avantages ; mais pour atteindre ce but, il faudrait en diminuer le nombre considérablement. Je propose d’établir un maire salarié par canton seulement » [68]. Bref, Laboulinière penche pour un gouvernement local au niveau du canton en supprimant les nombreux maires « incapables » de tenir leur fonction [69].

57Le centre du gouvernement local, sous l’Empire, n’est-il pas en train de se déplacer des communes aux cantons ? Question légitime qu’illustre une déclaration du préfet qui depuis 1807 compte sur le rôle des notables influents dans leurs cantons pour convaincre les insoumis [70] : « J’avais fait procéder la troupe de commissaires que j’avais choisis parmi les personnes qui ont le plus d’influence sur l’esprit des habitants de ces cantons éloignés. Leurs exhortations… ont déterminé les familles à se soumettre » [71]. Il souligne donc sa confiance envers les notables influents dans leurs cantons à l’opposé des maires sur lesquels il ne peut s’appuyer dans ce département [72]. Dans ce contexte, comment les autorités départementales ont-elles restructuré leur relation avec les maires ?

4.2. Les maires et la mobilisation de la garde nationale sédentaire

58Pour répondre à cette question, nous nous arrêterons sur la mobilisation de la garde nationale sédentaire [73]. Le 26 novembre 1811, le préfet transmet un arrêté au sous-préfet lui demandant d’encourager les maires de procéder au complètement du bataillon de la garde nationale sédentaire [74]. À la réception de cet ordre, le sous-préfet de Bagnères s’adresse à son tour aux maires de son arrondissement :

59

« Il est arrivé Monsieur le maire que dans certaines communes où le service de la garde nationale sédentaire est quelques fois nécessaire soit pour la police, soit pour la garde des prisons ou insuffisance de gendarmerie impériale, des citoyens se sont refusés à ce service, que m.m. les maires n’étant point fixés sur la compétence quant aux poursuites contre les récalcitrants, ni sur les peines qu’ils encourent, leur désobéissance reste impunie ; comme il importe de faire cesser les incertitudes qui ont existé à cet égard jusqu’à ce moment » [75].

60Devant l’ignorance et l’attitude inappropriée des maires, le sous-préfet leur rappelle clairement quelles sont leurs fonctions, ordinaires et spéciales, et les peines encourues par les récalcitrants.

61Pour faire face à l’apathie et à l’indifférence affichée des maires des communes rurales, les autorités départementales se sont alors appuyées sur les maires des chefs-lieux de cantons. En effet, plusieurs d’entre eux sont nommés par le préfet en qualité d’agents pour mobiliser la garde nationale sédentaire. C’est le cas de Pierre Coma, maire du chef-lieu de canton d’Arreau, inscrit sur la liste des notables départementaux. Le 5 avril 1812, il collecte tout d’abord des renseignements sur les Espagnols insurgés auprès du capitaine de la 116^ème compagnie de l’armée française, puis il fait aussi reconnaître les officiers, que le préfet avait nommés, par la compagnie de la garde nationale sédentaire du canton d’Arreau. Enfin, pour procéder à la démarche, Coma se rend au chef-lieu de canton de Vielle, mais dans son rapport au préfet, il note :

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« Il m’est pénible de vous annoncer que j’ai trouvé dans le canton une espèce d’insouciance bien coupable, malgré que Monsieur le maire du chef-lieu eut en vertu de mes ordres, en votre nom, prévenu tous les maires d’avoir à faire réunir tous les habitants désignés pour la formation de cette compagnie. À Vielle, il n’y en avait peut-être pas vingt » [76].

63Le 6 avril 1812, conscient de sa responsabilité pour la mobilisation de la garde nationale sédentaire, Pierre Salles maire de chef-lieu de canton de Vielle rapporte au préfet :

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« Mais quelle sera votre surprise, lorsque vous saurez que la plupart des maires se sont rendus sans presque aucun homme de ceux qui devaient faire partie de cette compagnie… Je me permettrai quelques observations contre mes collègues, à l’exclusion de ceux de Tramezaïgue et Aragnouet, et entre autres contre celui de St. Lary, duquel Monsieur Carreaux ne vous a pas sans doute fait un rapport favorable à l’occasion de la désignation des gardes nationaux, et par son refus à faire parvenir les ordonnances alors même que nous étions menacés d’une alerte. Quant aux autres, on peut leur reprocher d’avoir trompé votre confiance en désignant, pour la formation de cette compagnie, tous les hommes moins propres à un service militaire, puisque la plupart sont des hommes de 50 à 60 ans » [77].

65Dans un courrier au sous-préfet, le préfet, qui a reçu les rapports des maires d’Arreau et de Vielle, ordonne aussitôt : « Je vous prie de contrôler ces rapports, de savoir au juste la vérité et de témoigner après mon mécontentement aux maires qui auraient pu le mériter en manquant à leurs devoirs les plus sacrés dans de telles circonstances » [78]. En février 1813, il lui rappelle aussi la nécessité de la préparation de la défense nationale : « À la veille de la fonte des neiges qui couvrent les portes, il est prudent de préparer les ressources locales… Vous ferez concourir dans cet objet m.m. les maires avec les commandants des gardes nationales ». Le post-scriptum de cette lettre est intéressant : « P.S. Vous profiterez de la réunion des maires au chef-lieu de chaque canton pour leur donner vos ordres et stimuler leurs zèles » [79]. En d’autres termes, par cette lettre, le sous-préfet s’adresse aux maires des chefs-lieux de canton et leur communique ses ordres, puis les charge de les transmettre aux autres maires lors de la réunion à chaque chef-lieu de canton.

66Ce système, dans lequel les autorités départementales communiquent les ordres aux maires par l’intermédiaire des maires des chefs-lieux de cantons, se confirme aussi dans un autre domaine. Concernant la zone frontalière des Basses Pyrénées (en Béarn) voisine des Hautes-Pyrénées, Jean-Jacques Cazaurang cite une lettre du sous-préfet d’Oloron reçue le 18 février par le maire du chef-lieu de canton d’Aramits, Jean-Baptiste Cauhape : « Les traversins, paillasses et draps de lit que j’avais réparti (sic.) dans les communes de votre canton ne sont plus nécessaires. Je vous invite à… faire rendre les effets aux propriétaires… Veuillez bien prévenir de cette exemption les maires des communes de votre canton qui le feront connaître aux administrés requis pour la fourniture dont il s’agit ». En outre, le sous-préfet d’Oloron, par arrêté du 7 octobre 1813, nomme « commissaire spécial pour requérir les ouvriers et les matériaux nécessaires aux ouvrages de défense de la vallée » le maire du chef-lieu du canton d’Aramits. Ce dernier est donc nommé en position dominante par rapport aux autres maires dans son canton. De plus, le sous-préfet lui écrit à propos de la mobilisation de la garde nationale sédentaire : « Il manque, monsieur, un nombre assez considérable de gardes nationaux d’élite pour complétter (sic.) les compagnies de ce département… J’ai, en conséquence, déterminé que vous et vos collègues vous réunirez à cet effet, mercredi prochain… dans la salle de la mairie de votre commune ». En effet, le chef-lieu de canton d’Aramits se situe au centre de la ci-devant communauté de la vallée de Barétous sur la frontière d’Espagne, à l’ouest du Somport, au pied du Pic-Anie. Jusqu’en 1789, la vallée de Barétous avait existé en tant que communauté traditionnelle composée de six communes avec Aramits pour chef-lieu. Selon la coutume et suivant un règlement bien établi, son premier magistrat avait préséance sur ses collègues. Bref, malgré le démembrement officiel de la communauté de la vallée en 1789, la tradition et la mémoire subsistent fortement derrière la hiérarchie entre le maire du chef-lieu de canton d’Aramits et les autres maires dont les autorités départementales se sont servies pour le gouvernement local [80].

67Sous l’Ancien Régime, les vallées pyrénéennes sont de véritables entités économiques, sociales et politiques regroupant différentes communautés d’habitants. Les assemblées de vallée rassemblent les consuls de chaque commune composant la vallée pour gérer surtout l’organisation des pâturages sur les estives d’été. En outre, les communautés des vallées envoient leurs députés aux États pour y représenter leurs opinions. La Révolution a officiellement abandonné les communautés des vallées, mais dans la zone montagnarde, un canton correspond en gros à une vallée ou fraction de vallée [81]. Par conséquent, en dehors de tout cadre administratif légal, les assemblées de maires des communes d’une même vallée perdurent pendant la Révolution et l’Empire.

68Les maires des communes dans les vallées de Saint-Savin et de Barèges se sont, par exemple, régulièrement réunis à titre privé pour administrer les biens publics (les forêts, les pâturages, les eaux thermales). C’est notamment le cas dans le canton de Luz, composé de 15 communes et anciennement communauté de la vallée de Barèges, où de régulières consultations ont lieu sous la direction du maire du chef-lieu de canton [82]. Le préfet Lannes, au courant de cette situation, a demandé au maire de Luz de jouer le rôle d’intermédiaire entre les autorités départementales et les autres maires, lorsqu’il a essayé d’administrer directement les eaux thermales de la vallée de Barèges. Ici aussi, le gouvernement local est réalisé par approbation tacite des autorités départementales qui profitent de la position dominante des maires des chefs-lieux de cantons sur leurs confrères [83]. Et comme nous l’avons vu dans le cas présenté plus haut, Pierre Coma, nommé agent du préfet, a mené son action concernant la mobilisation des gardes nationaux dans les cantons d’Arreau et de Vielle, lesquels correspondaient à la communauté de la vallée d’Aure sous l’Ancien Régime. De fait, son père, Jean-Pierre Coma, avait été désigné par la vallée d’Aure comme l’un des quatre représentants à l’assemblée de la sénéchaussée d’Auch pour la préparation des États généraux en 1789 [84]. Le même système administratif, que l’on peut appeler « système pyrénéen », existait donc dans cette région, et ce dans plusieurs domaines y compris celui de la mobilisation de la garde nationale sédentaire.

69Toutefois, même si les autorités départementales comptent sur les maires des chefs-lieux de cantons, le problème de la mobilisation de la garde nationale sédentaire n’est pas pour autant facilement résolu. Malgré la situation où les insurgés espagnols se préparent à renouveler leurs attaques, le 16 septembre 1813, le maire d’Arreau déclare que « la désobéissance est la même » vis-à-vis de la mobilisation de la garde nationale sédentaire [85]. Le 24 juillet, le général Wouillement déplore la mauvaise réunion des compagnies de la garde nationale sédentaire, surtout de la compagnie du canton de Luz à laquelle manquent 40 hommes [86]. Selon le maire de Luz, la cause de ce désengagement des habitants est due aux « besoins de l’agriculture bien plus qu’à la mauvaise volonté » [87]. Pour les habitants frontaliers des Pyrénées, les travaux agricoles étaient plus importants que la défense de l’État.

70De toute évidence, les vues du gouvernement central à propos de la réintroduction des municipalités communales s’opposaient à celles des autorités départementales. Ces dernières, confrontées à l’impossibilité de disposer de maires « compétents » dans chaque commune, penchaient pour la fusion des communautés rurales, alors que le gouvernement central persistait à vouloir les institutionnaliser en tant qu’union autonome. Les maires ont donc gardé leur statut de représentants des communes et les ont administrées en tant qu’agents du pouvoir central.

71En effet, le gouvernement napoléonien n’avait pas à l’origine l’intention d’évincer l’autonomie locale des communautés rurales. Lorsque les maires ont tenté de se soustraire aux demandes du pouvoir central en prenant part aux communautés rurales, et plus précisément, lorsqu’ils ne répondaient pas à ses demandes, l’autorité supérieure est enfin intervenue. C’est surtout par le grand renouvellement des maires, survenu dans tout le pays en 1808, que cette autonomie s’est affaiblie. De fait, un grand nombre de maires « incapables » ont été remplacés par de grands propriétaires influents dans leurs cantons, et y compris par des non-habitants de leurs communes. Toutefois, dans le cas des Hautes-Pyrénées, il s’agit toujours de petits notables et si le profil des maires a certes changé en 1808, la vague de leur renouvellement s’est poursuivie en 1813, faute de personnes « compétentes ». Devant cette situation, les autorités départementales ont dû faire face aux problèmes du gouvernement local en plaçant au poste de maires des chefs-lieux de cantons les notables qui y étaient influents.

72Les caractères principaux de la structure du gouvernement local sous le régime napoléonien peuvent alors se définir comme suit. Les autorités départementales ont tout d’abord dépendu des notables qui sont les représentants des communautés rurales. Dans le Pas-de-Calais, où les cultivateurs se divisent déjà en deux pôles, le régime de la première période au cours de laquelle les grands propriétaires occupent les places de maires a perduré sous l’Empire. Mais, dans les départements où le régime de la première période n’a pas fonctionné de manière satisfaisante, un renouvellement important des maires a eu lieu en 1808 et les maires « incapables » ont été remplacés par les grands propriétaires influents dans leurs cantons, y compris ceux qui habitaient hors de leurs communes. C’est précisément le cas dans les départements suffisamment pourvus de grands propriétaires, en Seine-Inférieure par exemple.

73Dans les Hautes-Pyrénées, où font défaut les personnes propres à occuper le poste de maire, un grand renouvellement des maires eut de nouveau lieu en 1813 sans toutefois modifier notablement la classe sociale de ces derniers, à part dans certains cantons du nord de département. La plupart des maires des communes rurales restent les petits notables qui sont incorporés dans l’ordre autonome des communautés rurales. Ils tendent à renforcer la relation patron-client avec les populations rurales en profitant de leur position administrative dans la commune et en aidant les cas d’insoumission. Dans la société locale où persiste une culture politique spécifique opposée à la logique de l’État-Nation, il est presque impossible pour les autorités départementales de résoudre le problème de la relation entre les populations, toujours désireuses de se soustraire au droit de la nation, et les maires avant tout soucieux de l’importance des relations qu’ils entretiennent avec leurs administrés.

74Dans ce cas, les autorités départementales ont volontairement placé les notables départementaux au poste de maire de chefs-lieux de cantons afin qu’ils dirigent les autres maires. En d’autres termes, elles ont essayé de faire face aux problèmes des maires en établissant une hiérarchie dans l’exercice administratif entre les notables départementaux et les notables communaux. Dans la mesure où il existait déjà une hiérarchie traditionnelle basée sur la coutume des communautés des vallées, il était possible d’établir un système administratif particulier. Inversement, nous pouvons dire que les autorités départementales ont été obligées de s’appuyer sur la hiérarchie traditionnelle entre les communautés rurales pour instaurer un gouvernement local dans la société à l’époque de la formation de l’État-Nation. Ici, nous ne pouvons plus souscrire au modèle classique de la formation de l’État-Nation dans lequel les individus sont personnellement intégrés à l’État après le démembrement des communautés rurales. Pour le moins, dans la société locale des Pyrénées où l’administration des zones frontalières était difficile, les autorités départementales n’ont pu réaliser l’intégration qu’en entretenant la structure traditionnelle des pouvoirs locaux et en l’attelant au système administratif.