Notes
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[1]
Cette recherche est soutenue grâce à un financement du Ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur du Luxembourg (projet MetroNet – Cross-Border Metropolitan Governance in Europe : A Network Analysis Approach, FNR Project C09/SR/03).
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[2]
Le GECT ou Groupement Européen de Coopération Territoriale est un outil crée par la Commission européenne. Il fournit un cadre juridique à la coopération territoriale, notamment transfrontalière, afin de répondre aux problèmes rencontrés par les partenaires souhaitant développer des projets en commun.
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[3]
33 acteurs ont été enquêtés en suivant la méthode du snowball sampling, pour un taux de réponse de 78,6 %.
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[4]
L’une des questions consistait à savoir avec quelles organisations la personne interviewée échangeait des informations au cours des deux dernières années. La retranscription des réponses à cette question consiste à réaliser une matrice des relations retranscrivant les échanges entre les différentes organisations. Pour davantage d’information sur le projet de recherche et sur la méthodologie utilisée visiter le site dédié : http://metrolux.ceps.lu/metronet.cfm?m2=1.
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[5]
La SRWT est la société publique de transport de la Région Wallonne. Il s’agit d’une holding qui gère cinq sociétés locales d’exploitation : TEC Charleroi, TEC Hainaut, TEC Liège, TEC Namur-Luxembourg, TEC Brabant Wallon.
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[6]
Une seule nouvelle ligne transfrontalière a été créée, la n° 39 passant notamment entre Halluin et Menen.
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[7]
Le projet GROOTSTAD, débuté en 1998, réunit les cinq intercommunales et l’agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole au sein d’un Atelier Transfrontalier chargé de l’élaboration d’un schéma transfrontalier d’aménagement et de développement.
Introduction
1 Dans un contexte de mondialisation des échanges et d’ouverture des frontières nationales au sein des pays membres de l’Union européenne, les aires métropolitaines sont devenues les territoires moteurs du développement économique (Scott, 2001). Ce double processus a révélé un profil particulier d’espaces urbains jusqu’ici marginalisés : les régions transfrontalières métropolitaines. Ces régions métropolitaines transfrontalières sont définies comme des régions urbaines fonctionnelles qui transcendent une ou plusieurs frontières internationales (Decoville et al., 2013). En effet, elles sont à la fois des constructions politiques pilotées par une multitude d’acteurs institutionnels (au niveau local, régional et central), mais également de grandes zones urbaines qui s’étalent de part et d’autre des frontières (ESPON GEOSPECS, 2011). Ces nouvelles formes métropolitaines ont suscité l’intérêt des scientifiques, engendrant une littérature vaste et en expansion sur l’émergence et la gouvernance de ces régions transfrontalières (voir par exemple Anderson et al., 2003; Blatter, 2004 ;Brunet-Jailly, 2005 ;Heddebaut, 2004 ; Perkmann, 2003, 2007 ; Scott, 2005 ;Sohn et al., 2009) dont une grande partie explore le lien entre les flux transfrontaliers, les politiques institutionnelles d’intégration et les identités régionales.
2 Le transport transfrontalier apparaît comme un maillon essentiel à la construction des territoires transfrontaliers, car il crée physiquement le lien entre les territoires et offre aux personnes la possibilité d’aller de l’autre côté de la frontière, générant ainsi une plus grande intégration spatiale (De Boe et al., 1999). En effet, la question de la mobilité est au cœur du fonctionnement des territoires transfrontaliers : les déplacements transfrontaliers quotidiens participent à la construction de ces bassins de vie par leurs habitants (MOT, 2008). Le développement des transports collectifs urbains transfrontaliers constitue donc généralement une étape importante dans la construction d’un projet métropolitain transfrontalier. Il représente un symbole d’une intégration métropolitaine réussie. Cependant, dans un contexte européen où un processus d’intégration territoriale est à l’œuvre, comment s’articulent les coopérations territoriales au sein des espaces métropolitains transfrontaliers ? (Bussi, 2009).
3 Cet article présente le cas d’étude de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai (ELKT), une région métropolitaine polycentrique transfrontalière dont l’aire urbaine centrale – la conurbation de Lille-Tourcoing-Roubaix – s’étend jusqu’à Mouscron en Belgique formant ainsi un continuum urbain transfrontalier. La singularité du cas lillois réside également dans la dissymétrie frontalière à l’œuvre en termes d’aires fonctionnelles qui, selon l’échelle spatiale donnée, sont transfrontalières et/ou contigües (Vandermotten 2007). Au sein de cet espace, la coopération transfrontalière a débuté dans les années 1990. Une première génération d’acteurs politiques a rapidement décidé d’établir un système de transport public transfrontalier plus efficace, afin d’améliorer les services de transport en commun de part et d’autre de la frontière. Aujourd’hui une deuxième génération d’acteurs est à l’œuvre et organise son action autour de la nouvelle structure de coopération transfrontalière : le GECT [2].
4 Le principal objectif de ce papier est de s’intéresser à la question de la gouvernance transfrontalière dans le domaine du transport public : Comment se structure le réseau d’acteurs impliqués dans la coopération transfrontalière au sein d’un espace réunissant des systèmes territoriaux aux modes de fonctionnement différents ? Quelles sont les organisations qui apparaissent comme des acteurs clés de cette gouvernance ? Dans le but de répondre à ces interrogations nous posons l’hypothèse que les acteurs qui ont des compétences dans le domaine du transport public sont ceux qui ont une position centrale dans le réseau.
5 Afin d’étudier la structuration de la gouvernance métropolitaine transfrontalière dans la région ELKT nous nous appuyons sur une méthodologie basée sur une analyse des réseaux sociaux à l’instar des travaux antérieurs menés par Knoke et al. (1996) et John (1998). L’analyse des réseaux sociaux fournit une image détaillée et précise du réseau des relations entre les acteurs qui constituent l’espace politique dans le domaine de la coopération transfrontalière des transports en commun. De plus, elle permet d’identifier, grâce à des mesures structurales, les acteurs centraux de la gouvernance transfrontalière. Des données ont été collectées dans la région dans le cadre du projet MetroNet (2010-2012) [3] qui visait à étudier les échanges d’information entre les acteurs impliqués sur la question du transport public transfrontalier [4].
6 Après avoir présenté dans une première partie le contexte spatial et politique qui a conduit à l’émergence d’une métropole transfrontalière à Lille, nous exposerons dans la partie suivante les modalités de gestion de la mobilité transfrontalière. Enfin, nous évaluerons dans une dernière partie la dynamique de la gouvernance transfrontalière à l’œuvre en focalisant notre analyse sur la question de la centralité des organisations impliquées dans le domaine du transport public transfrontalier.
1 L’émergence d’une métropole transfrontalière, une première génération d’acteurs impulse un élan de coopération
7 L’ambition de constituer une aire métropolitaine transfrontalière autour de l’agglomération de Lille provient de la volonté d’un homme politique, Pierre Mauroy, qui dès les années 1980, souhaitait former un ensemble urbain à caractère métropolitain reconnu mondialement (Giblin-Delvallet, 2004). Certains acteurs économiques comme Bruno Bonduelle se joignirent à ce projet d’un « Grand Lille ». La production d’un discours métropolitain a permis d’une certaine manière de relancer le développement économique d’une région confrontée à d’importantes difficultés en ouvrant de nouvelles perspectives (Paris, 2009). Une dynamique métropolitaine s’est alors mise en marche au niveau local avec notamment le projet Eura-Lille. Cependant, du fait de la proximité géographique de Lille avec la Belgique et des interactions existant de part et d’autre de la frontière nationale, le développement métropolitain ne pouvait s’imaginer que dans un cadre transfrontalier, invitant les partenaires belges à participer à cet élan métropolitain. L’idée était alors de constituer une aire urbaine transfrontalière polynucléaire, susceptible de renforcer et de mutualiser les potentialités de chacun des territoires associés.
8 Ce discours métropolitain transfrontalier trouva un soutien au niveau européen avec l’Union européenne, qui intégrait cette question dans sa politique régionale, en définissant un cadre politique légal à la coopération transfrontalière (convention cadre-Madrid de 1980, puis le traité de Maastricht en 1992) et en soutenant financièrement des projets transfrontaliers grâce aux fonds structurels. Au niveau national, la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), créée par Pierre Mauroy, apporta également son appui à un tel projet. Sa principale mission était et demeure encore aujourd’hui de faciliter l’émergence et la réalisation de projets transfrontaliers structurants au niveau local, en favorisant l’articulation des territoires de part et d’autre des frontières. Cette ambition métropolitaine transfrontalière conduisit les acteurs politiques engagés à développer une vision prospective notamment en ce qui concerne l’accessibilité et la mobilité au sein de cet espace. Très rapidement une structure transfrontalière, la COPIT (Conférence permanente intercommunale transfrontalière), fut mise en place, regroupant l’ensemble des acteurs locaux français (Lille métropole communauté urbaine – LMCU) et belges (les quatre intercommunales IDETA, IEG, WVI et LEIEDAL). Bénéficiant des premiers programmes européens Interreg (I et II), la COPIT initia une série de projets de services urbains dans le domaine du transport avec notamment la construction en 1992 d’une ligne de bus transfrontalier entre Mouscron et Wattrelos et son prolongement jusqu’à Roubaix en 1995 (couramment appelée la ligne MWR).
9 Au niveau des infrastructures réalisées durant cette première phase de coopération, 13 lignes de bus « inter-urbaines » transfrontalières ont été créées dont 8 exploitées par l’opérateur français Transpole en charge du transport public dans la communauté urbaine de Lille, 3 gérées par l’opérateur wallon Tec Hainaut et 2 par l’opérateur flamand De Lijn, ainsi que la ligne MWR (voir figure 1). D’autre part, le service des deux lignes ferroviaires transfrontalières reliant les agglomérations de Lille-Mouscron-Kortrijk et Lille-Tournai a été révisé, en améliorant le niveau d’offre qui s’élevait en 2002 à 16 allers/retours quotidien pour la première et 18 pour la seconde (MOT, 2006). Depuis les années 1990, la région métropolitaine dispose désormais d’une offre transfrontalière minimale en transport en commun. Il s’agit d’une première étape dans la constitution d’un réseau de transport en commun transfrontalier consistant et efficace. Néanmoins, il faut préciser que la teneur « transfrontalière » des différentes lignes de transport mises en place est faible. En effet, quel que soit le mode de transport collectif, la majeure partie de ces lignes dites transfrontalières constitue en définitive un simple prolongement de l’autre côté de la frontière de lignes déjà existantes. Comme nous l’ont précisé les acteurs interrogés durant la phase d’enquête, ces connexions transfrontalières sont en situation de « bout de ligne ». Leurs aménagements ont consisté à créer quelques arrêts de l’autre côté de la frontière, assurant ainsi une correspondance avec les lignes de bus exploitées par les opérateurs étrangers situées à proximité immédiate de la frontière. Dans le même temps, la gare de Lille a été choisie pour être le terminus des lignes ferroviaires transfrontalières en appliquant un mode d’exploitation du réseau par cadencement à l’instar du modèle de gestion belge. Il est à noter que les liaisons ferroviaires transfrontalières fonctionnent essentiellement avec du matériel provenant de la SNCB. Par contre, la ligne MWR est une véritable nouvelle ligne transfrontalière, d’une part car elle a été créée spécialement pour répondre à un besoin transfrontalier, elle n’est pas un simple réaménagement d’une ligne déjà existante ; et d’autre part elle est co-gérée et co-financée par les différents exploitants (Transpole et Tec Hainaut).
10 Au sein de l’aire métropolitaine transfrontalière Lille-Kortrijk-Tournai, l’interconnexion des réseaux de transport en commun, prolongeant certaines lignes sur le territoire voisin, engendre ainsi un phénomène de couture de l’espace (Reitel et al., 2002). Cependant cette suture ne se réalise que dans la bordure frontalière. Au niveau de la gouvernance transfrontalière, le jeu politique a été mené directement entre les instances des collectivités territoriales impliquées dans la COPIT et les opérateurs de transports collectifs, sous l’impulsion de Pierre Mauroy qui joua de ses réseaux politiques hérités de son expérience à Matignon en tant que premier ministre de François Mitterrand (1981-1984). Son leadership a permis de faire de Lille une gare TGV en 1993, avec la mise en exploitation de la ligne LGV Paris-Lille-Londres, mais aussi permettre d’élargir l’éventail des interconnexions avec des villes étrangères comme Bruxelles, Rotterdam/Amsterdam, Aachen/Köln (à partir de 1995).
Carte des transports publics transfrontaliers au sein de l’Eurométropole. Map of the cross-border public transportation within the Eurometropolis.
Carte des transports publics transfrontaliers au sein de l’Eurométropole. Map of the cross-border public transportation within the Eurometropolis.
11 Malgré la concrétisation des projets de mise en connexion des territoires grâce à la réalisation de liaisons transfrontalières à l’instar des exemples bâlois, luxembourgeois et strasbourgeois (Beyer, 2011 ; Dörry et Decoville, à paraître ; Walther et Reitel, 2013), il n’y a pas de création d’un réseau transfrontalier en tant que tel. Ce réseau se limite à une mise en connexion de différents systèmes de transport existants dans une logique de ramification. Au niveau stratégique, la politique définie jusqu’alors était une politique volontariste inspirée et proposée par un groupe d’acteurs restreints. Cependant, ces derniers étaient limités dans leurs actions transfrontalières du fait de leur manque de compétences dans le domaine du transport. Les enjeux actuels sont donc d’une part de pérenniser les actions déjà entreprises et d’autre part de renforcer la coordination et la coopération entre les acteurs en sollicitant l’ensemble des acteurs compétents afin d’améliorer la gestion de la mobilité transfrontalière.
2 Les modalités de gestion de la mobilité transfrontalière
12 Quels que soient les territoires traversés, le passage de frontière n’est pas une action anodine, ni aisée (Warschawski, 2002). Certes l’ouverture des frontières dans l’UE a permis de réduire l’effet barrière de la frontière et ainsi accroître les échanges de biens et de personnes. Cependant cette multiplication des flux transfrontaliers a contraint les acteurs politiques à intervenir davantage pour organiser cette nouvelle mobilité transfrontalière. Cette réaction institutionnelle s’est constituée à la fois par la production de diagnostics des territoires transfrontaliers et par la recherche d’un encadrement législatif de la mobilité transfrontalière.
2.1 Diagnostic des flux transfrontaliers au sein de l’Eurométropole
13 La prise de connaissance des mobilités et des flux de part et d’autre de la frontière permet d’adapter et de peaufiner la gestion et le développement du réseau et de l’offre en transport transfrontalier. La question de l’analyse des interactions entre des territoires frontaliers a été souvent étudiée en termes économiques et généralement en utilisant l’indicateur du travail transfrontalier (Petrakos et Topaloglou, 2008 ; MOT, 2007). Dans le cas étudié ici, l’objectif est de mesurer les relations entre les territoires français et belges. En se basant sur l’analyse des flux de travailleurs frontaliers entre le nord de la France et la Belgique, on observe que des échanges transfrontaliers existent depuis plus d’un siècle entre les populations de ces territoires : environ 100 000 travailleurs belges venaient déjà y travailler en 1929 (Lentacker, 1973), même si ce nombre a chuté en 1936 à 50 000 travailleurs du fait de la crise économique (INSEE, 2006). Mais quand bien même cette tradition d’échanges transfrontaliers existerait, il faut des liens et des interactions conjoncturelles pour engager et développer un processus de coopération transfrontalière. Aujourd’hui les flux transfrontaliers sont-ils significatifs ?
14 La figure 2 présente l’évolution depuis 1975 du nombre de résidents français et belges qui vont travailler dans le pays voisin. À partir de 1991, le nombre de travailleurs transfrontaliers français devient supérieur au nombre de travailleurs transfrontaliers belges, sans jamais cesser d’augmenter, alors que dans le même temps, le nombre de travailleurs belges se stabilise autour de 5 500. Cependant, d’autres études ont été réalisées afin d’approfondir la nature des flux sans se focaliser uniquement sur les mouvements de travailleurs. En 2006, puis en 2010, LMCU a réalisé deux enquêtes permettant d’affiner les résultats des flux de personnes. L’objet de ces deux études n’avait pas un intérêt centré spécifiquement sur le transfrontalier, mais visait à identifier les flux entrant et sortant du périmètre de LMCU. Bien que contradictoire sur certains aspects avec les chiffres de l’étude menée par l’INSEE et INAMI, ces résultats démontrent la diversité des flux transfrontaliers et la complexité à analyser une telle situation.
Évolution de l’emploi frontalier franco-belge. Changes in employment around the Franco-Belgian border.
Évolution de l’emploi frontalier franco-belge. Changes in employment around the Franco-Belgian border.
Flux d’échanges entre Lille métropole et la Belgique Transportation flow between Belgium and Lille Métropole according to travel motive
| Type de déplacements |
de Lille Métropole vers la Belgique |
de Belgique vers Lille Métropole |
| Achats et services | 13 000 | 10 000 |
| Travail | 10 000 | 10 000 |
| Études | 4 100 | 1 000 |
| Visite | 2 400 | 4 100 |
| Accompagnement | 5 700 | 3 200 |
| Loisirs | 2 400 | 3 500 |
| Autre | 2 400 | 200 |
| Total | 47 000 | 32 000 |
Flux d’échanges entre Lille métropole et la Belgique Transportation flow between Belgium and Lille Métropole according to travel motive
15 Le tableau 1 présente les flux d’échanges entre LMCU et les territoires belges. Sur les 47 000 trajets mesurés, 10 000 se font en direction des territoires frontaliers flamands, 26 000 vers les territoires frontaliers wallons et 11 000 vers le reste de la Belgique. L’étude nous révèle que la plupart des trajets se réalisent sur des courtes distances situées dans un périmètre de 5 km de part et d’autre de la frontière. Les raisons de ces déplacements apparaissent diversifiées. Seulement un tiers des trajets relève du travail ou des études, environ un tiers des trajets sont effectués pour faire des achats et utiliser des services et le dernier tiers des trajets concernent les loisirs, les visites et les autres activités. Cette répartition des flux implique des déplacements durant toute la journée et pas nécessairement à heures fixes. Le mode de transport le plus utilisé reste la voiture : plus de 80 % des trajets sont effectués avec un véhicule individuel (environ 100 000 voitures franchissent chaque jour la frontière franco-belge dans le secteur de LMCU). Concernant l’usage des transports publics, seulement 6 000 passagers prennent le train tous les jours (3 000 en TGV, 3 000 avec des trains régionaux) et 1 000 circulent en bus (dont 500 pour la seule ligne MWR).
16 Ces mesures statistiques révèlent l’importance des flux transfrontaliers, la prégnance de l’usage de l’automobile au détriment des transports collectifs. Elles posent des questions au sujet de la stratégie à définir pour construire la métropole de demain. La thèse d’un avenir post-carbone tend à développer les transports doux et collectifs. Mais comment s’y prendre pour organiser et gérer un tel réseau transfrontalier ?
2.2 L’encadrement politique de la mobilité
17 La gestion d’un réseau de transport transfrontalier est rendue complexe du fait qu’il n’existe pas pour le moment d’outil de gestion commun. Au sein des espaces transfrontaliers, les compétences en aménagement et transports sont éclatées entre plusieurs acteurs, sur des territoires d’échelles différentes ; chaque territoire gérant son espace souverain en appliquant ces propres règles et ces propres instruments de gestion (Durand, à paraître).
18 En France, la politique des transports est fondée sur le principe inscrit dans la loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI, 1982), qui affirme un droit au transport devant permettre de se déplacer dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité et de prix ainsi que de coûts pour la collectivité. Par ailleurs, l’État et les collectivités territoriales sont désignés par la loi LOTI comme des autorités organisatrices du transport sur leurs territoires respectifs. Dans la métropole lilloise, les quatre autorités organisatrices de transport concernées reprennent ces principes et mènent leurs politiques de transport de manière cohérente. Avec l’instauration de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT ou loi Voynet, 1999), l’État élabore au niveau régional un document de planification référent : le Schéma de services collectifs de transports, qui détermine dans une démarche prospective et stratégique les différents objectifs de services de transports aux usagers et leurs modalités de mise en œuvre. La région, dans le cadre du contrat de plan État-région, dispose des compétences sur le transport ferroviaire régional des personnes (trains express régionaux). Pour satisfaire à cette mission, elle élabore un Schéma régional des transports, prévoyant notamment le renouvellement du matériel roulant et l’amélioration des infrastructures ferroviaires. Le département, compétent en matière de transport inter-urbain, doit développer l’usage des transports collectifs dans le cadre de son Schéma départemental des transports de voyageurs. Quant à la communauté urbaine de Lille, elle est responsable de la planification et de la supervision des services de transport en commun ainsi que des infrastructures au sein des périmètres de transports urbains. Elle affiche un objectif de rééquilibrage modal en favorisant les transports doux et collectifs, fixant sa stratégie dans son Plan de déplacement urbain. LMCU gère également un système de métro automatique (VAL) et de nombreuses lignes de tramway ; pour l’instant aucun de ces systèmes ne s’étend actuellement au-delà de la frontière.
19 En Belgique, l’accord gouvernemental comprend l’application d’une politique de mobilité intégrée, qui s’est traduite par l’élaboration d’un Plan fédéral de développement durable. Ce dernier comporte un volet relatif à la problématique des transports qui fixe les objectifs du pays, mais les compétences relèvent du niveau régional. En Wallonie, la politique de mobilité était auparavant déterminée de façon plutôt arbitraire par le ministère wallon de l’Équipement et des Transports, car la région ne disposait d’aucun plan de mobilité. Les investissements étaient planifiés annuellement suivant la demande sans que des priorités soient déterminées (TRITEL et CETE, 2001). Mais depuis la création du service public de Wallonie en 2008, la Direction générale opérationnelle de la mobilité et des voies hydrauliques définit les enjeux stratégiques de la région, mettant l’accent sur la mobilité durable, et coordonne les actions des autres organismes. Au niveau local, les plans communaux de mobilité s’inscrivent dans le cadre de cette politique. Ils déterminent les priorités dans la planification des travaux et ont comme objectifs l’amélioration de l’accessibilité et de la mobilité, de la sécurité routière et du cadre de vie sur le territoire concerné. En Flandre, les décrets de 1996-1999 instaurent un système de subsidiarité entre les collectivités territoriales. Les communes et les provinces sont donc directement impliquées sur les questions d’aménagement du territoire. La politique de mobilité est ainsi déterminée par la signature de conventions entre les divers niveaux administratifs, dans le but d’investir dans une mobilité durable avec le développement des transports en commun. Pour cela, chaque échelon institutionnel (province, commune) dispose d’un document de planification (Structuurplan) qui suit les orientations définies par le plan de mobilité de la Flandre (Mobiliteitsplan Vlaanderen), dont les questions prioritaires sont la promotion de la sécurité du trafic et les transports en communs multimodaux.
20 Les principes de la politique des transports déclinés en France et en Belgique reposent sur la notion de développement durable, assurant un équilibre entre les besoins en matière de mobilité et d’accessibilité et la protection de l’environnement. Par contre, la philosophie des différents plans de mobilité varie selon les territoires. Côté français, les instruments de planification permettent d’élaborer des schémas opérationnels, alors que du côté belge, ils sont moins concrets en termes de gestion territoriale. Au niveau de l’organisation des transports collectifs à proprement parler, les autorités organisatrices françaises sont liées par des conventions pluriannuelles avec des opérateurs (Transpole pour les bus, SNCF pour les trains) et avec les gestionnaires des infrastructures de transport (RFF pour le rail) qui effectuent le service demandé, alors qu’en Belgique, la société De Lijn pour la région flamande et la Société régionale wallonne du transport [5] sont des autorités organisatrices des services de transport qui définissent les grandes orientations, renouvellent le parc de bus et déterminent la tarification. En outre, elles sont également les opérateurs qui effectuent le service de transport, bien qu’elles sous-traitent parfois ce service à des compagnies privées.
21 L’exposé ci-dessus révèle une gestion de la mobilité fortement encadrée par les acteurs institutionnels au sein de leur territoire respectif. Cependant dans un contexte géographique où se juxtaposent des systèmes territoriaux qui fonctionnent indépendamment, avec des règles et des contraintes différentes, comment encadrer et organiser la mobilité transfrontalière ?
2.3 Les limites d’un encadrement politique de la mobilité transfrontalière
22 L’enjeu du transfrontalier réside dans la coordination des politiques en matière de transport. Mais les instruments de planification, tout comme les différents plans de mobilité paraissent inadaptés à un cadre territorial transfrontalier. L’émergence des réseaux de transports publics transfrontaliers se heurte d’une certaine manière à la faible prise en compte du transfrontalier dans les documents de planification (Durand, 2011). Outre les contraintes réglementaires distinctes de part et d’autre de la frontière, d’autres problèmes de gestion apparaissent telles les différences des systèmes et des réglementations techniques (alimentation électrique, sécurité), mais aussi les modes d’exploitation de ces lignes. Le règlement européen n° 684/92 (Commission européenne, 1992) sur les transports internationaux prévoit que tout transporteur doit demander une autorisation pour exploiter une ligne régulière internationale, qu’il soit conventionné avec une autorité compétente pour ce service ou qu’il opère à ses risques et périls. Ce schéma est valable sur toute la frontière franco-belge (MOT, 2006). Le développement de transports transfrontaliers conserve donc un caractère « expérimental », d’autant plus qu’il ne représente pas une priorité politique. Le secteur des transports transfrontaliers de proximité souffre également d’un manque de financements. Et la faible rentabilité des lignes transfrontalières n’incite pas les opérateurs à développer davantage l’offre de transport en multipliant par exemple le nombre de lignes transfrontalières ou en améliorant la fréquence de ces lignes. En même temps, l’offre proposée est peu attractive pour que les habitants de la région métropolitaine transfrontalière ne changent leur mode de déplacement, délaissant leur voiture fétiche pour prendre un bus ou un train. Le déficit de reconnaissance du transport transfrontalier de proximité a pu néanmoins être partiellement comblé grâce à l’appui des fonds structurels de l’UE, qui ont financé via les programmes Interreg de nombreux projets : études, création d’infrastructures (exemple : projet HST Connect), mais sans qu’il y ait des effets immédiats sur l’usage des transports collectifs.
23 Après un développement important au milieu des années 1990, les liaisons transfrontalières pour les transports collectifs n’ont plus connu d’évolution majeure au sein de l’Eurométropole [6]. Outre les blocages tant institutionnels que juridiques qui freinent la gestion de la mobilité transfrontalière, la mise en coordination des politiques de transport passe par le développement d’un dialogue transfrontalier sur la mobilité. L’idée est de promouvoir et d’encourager l’échange d’informations entre les acteurs de la planification, les acteurs politiques, les autorités organisatrices et les exploitants de part et d’autre de la frontière, mais également d’institutionnaliser un partenariat, notamment entre les autorités organisatrices. L’objectif est de favoriser la mise en réseau des acteurs impliqués dans le transport transfrontalier pour générer une gouvernance efficiente de cette question.
3 Dynamique de la gouvernance transfrontalière au sein de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai dans le domaine du transport public transfrontalier
24 Au début des années 2000, l’activité transfrontalière est fertile. La structure institutionnelle transfrontalière COPIT change de statut en 2001 et devient une association (sous un régime français). L’année suivante, les accords de Bruxelles sont décidés afin de faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales. Cet accord rentrera en vigueur en 2005, mais ces événements légitiment et encadrent les actions transfrontalières menées. Les membres du projet GROOTSTAD [7] publient en 2002 une stratégie métropolitaine transfrontalière dont l’un des objectifs est de mettre en œuvre une politique de mobilité durable et sélective (TRITEL et CETE, 2001). L’enjeu politique annoncé est de réussir le pari de la métropole transfrontalière et ceci passe notamment par la mise en place d’une gouvernance transfrontalière efficiente, adaptée à la réalité d’une métropole polycentrique, tri-culturelle et binationale (SPIRE, IGEAT, ISRA, ATELIER, 2002). Mais après dix ans d’expériences intenses de coopération, cet ambitieux objectif est-il accompli ?
3.1 Une diversité d’acteurs impliqués dans la gouvernance transfrontalière
25 Dans le domaine du transport public transfrontalier, l’instauration en 2008 d’une nouvelle structure de coopération de type GECT permet de regrouper l’ensemble des acteurs compétents en la matière, modifiant ainsi la structure de la gouvernance transfrontalière. Cette dernière se compose dorénavant de trois types d’acteurs concernés par la question de la mobilité transfrontalière (voir figure 3). En premier lieu, les organisations institutionnelles forment le groupe d’acteurs le plus important en nombre, principalement parce qu’ils sont directement impliqués dans la prise de décision des actions transfrontalières et qu’ils possèdent les compétences en ce qui concerne le transport public. En second lieu, les opérateurs de transport représentent des acteurs fondamentaux pour organiser les déplacements. Dans le cadre de la coopération transfrontalière, les opérateurs ferroviaires et de bus français et belges participent tous aux discussions concernant la mobilité transfrontalière. Enfin, la gouvernance transfrontalière au sein de l’Eurométropole est complétée par la présence de deux structures transfrontalières : l’agence du GECT, qui est l’organe gérant la structure GECT, et le Forum transfrontalier qui représente la société civile.
Organisation du transport public au sein de l’Eurométropole Organization of public transportation within the Eurometropolis
Organisation du transport public au sein de l’Eurométropole Organization of public transportation within the Eurometropolis
26 Le principal challenge de l’organisation du transport public transfrontalier au sein d’ELKT est de coordonner les actions et les stratégies des acteurs impliqués dans la gouvernance alors que le niveau de gouvernement et l’échelle territoriale de décideurs concernés dans les deux zones de transit transfrontalier diffèrent de manière significative dans chaque pays. D’autre part, les sociétés ferroviaires nationales sont responsables des trains transfrontaliers, mais en France ces services doivent être contractés auprès du système ferroviaire français au niveau régional, alors qu’aucune intervention régionale de ce type n’existe en Belgique. De même, les décisions concernant les lignes de bus transfrontalières sont prises côté français au niveau local (LMCU) tandis qu’en Belgique, les lignes de bus sont gérées par les régions et la province de Flandre occidentale. Les intercommunales belges déclarent avoir un fort intérêt sur la question du transit transfrontalier mais n’ont pour l’instant aucune compétence en la matière et n’ont pas de moyens pour influencer et contrôler les prestataires de service. Cette incongruité des échelles crée des complications pour la coordination des politiques de transport. Le défi n’est pas tant la difficulté de communiquer entre les différentes échelles mais de convaincre les acteurs à envisager la mobilité au sein de l’espace transfrontalier. Un second défi consiste à motiver les sociétés de transport pour qu’elles développent des lignes et services transfrontaliers, alors qu’économiquement parlant les retours sur investissement sont généralement limités.
3.2 Quels sont les acteurs clefs de la gouvernance transfrontalière ?
27 L’analyse des réseaux sociaux constitue une méthode intéressante pour modéliser les relations entre les acteurs. Le réseau ainsi obtenu (voir figure 4) se veut une représentation de la réalité, avec ses limites et ses manques, néanmoins, il nous révèle des informations sur la structure la gouvernance transfrontalière. Le nombre d’organisations à l’œuvre sur la question des transports publics transfrontaliers au sein du réseau de gouvernance d’ELKT apparaît restreint. Seulement trente organisations sont engagées dans cette coopération. Cependant les relations entre les acteurs impliqués sont denses (416 liens existent, ce qui représente une densité du réseau égale à 47,82 %). Sans être surprenante, la répartition des organisations par nationalité révèle un nombre plus important d’organisations belges (17) que d’organisations françaises (10). Ceci s’explique par la présence de deux territoires aux modes de gestion distinctes : la région wallonne et la région flamande. Pour comprendre les mécanismes de la gouvernance au sein de l’Eurométropole dans le domaine du transport public transfrontalier, nous faisons le choix d’étudier le réseau ainsi obtenu en analysant les liens entre les nœuds (acteurs) de ce réseau.
28 L’analyse des réseaux sociaux permet de répondre notamment à la question de la centralité des acteurs dans le réseau et de l’appréhender de plusieurs manières. Dans cet article, nous allons présenter quatre méthodes. Les trois premières sont basées sur une analyse structurale des acteurs du réseau tentant de répondre à ce questionnement scientifique : « Qu’est ce qui rend un nœud plus central qu’un autre ? » Ces mesures ont été calculées avec le logiciel d’analyse des réseaux sociaux UCINET, version 6.258 développé par Borgatti, Everett et Freeman (2002). La quatrième renvoie quant à elle à une analyse plus cognitive du réseau.
29 Le premier indicateur est le degré de centralité, qui mesure le nombre de liens d’un acteur vers les autres acteurs du réseau (Freeman, 1979). Cet indicateur a une perspective locale centrée sur l’acteur. Plus un acteur aura de liens, plus son degré de centralité sera élevé. Afin de remédier aux insuffisances du degré de centralité identifiées par Landherr et al. (2010) nous avons aussi recours à deux autres indicateurs qui ont plutôt une perspective globale prenant en compte l’entièreté du réseau. La centralité de proximité (closeness) mesure la proximité d’un acteur avec les autres acteurs du réseau. Plus il est élevé, plus l’acteur est central et proche de l’ensemble de tous les autres acteurs. Cette mesure reflète l’influence potentielle d’un acteur et sa capacité à obtenir de l’information. Enfin, la centralité d’intermédiarité (betweenness) permet de saisir la position d’intermédiaire des acteurs, c’est-à-dire le degré auquel chaque acteur est lié aux autres individus du réseau social. A ces trois mesures structurales, nous avons souhaité ajouter un quatrième indicateur : la « mesure VIP » – qui présente la perception des personnes interrogées sur les acteurs les plus éminents dans le domaine du transport public transfrontalier.
30 L’examen de ces quatre mesures de centralité (voir tableau 2) permet d’identifier les organisations qui apparaissent comme des acteurs majeurs de la question du transport public transfrontalier. Au regard des résultats, la liste des acteurs qui interagissent le plus au sein du réseau apparaît assez équilibrée. Huit organisations se détachent : LMCU, la préfecture et la région du Nord-Pas-de-Calais côté français, la SNCB, l’intercommunale LEIEDAL et la Région wallonne côté belge, ainsi que deux structures transfrontalières : l’agence du GECT et le Forum transfrontalier. Cependant, autant tous les niveaux institutionnels français sont concernés (local, régional et national) autant en Belgique, les acteurs fortement impliqués dans l’échange d’information varient selon leur appartenance régionale (plutôt à l’échelle locale en Flandre et régionale en Wallonie). Par contre, l’acteur belge qui apparaît le plus central est l’opérateur ferroviaire SNCB. Cette position peut s’expliquer par le contexte politique dans lequel l’État belge a été confronté durant la période de l’enquête, où le pays n’avait pas de gouvernement, sollicitant les acteurs parapublics à prendre davantage d’initiatives. Mais également du fait du contrat de gestion 2008-2012 signé entre l’État fédéral et la SNCB qui encadre les activités et missions de la société de transport ferroviaire belge. En effet, « la SNCB coordonne de sa propre initiative les contacts avec les instances étrangères et conclut les accords nécessaires » (État fédéral belge, 2008).
Les différentes mesures de centralité des acteurs The various measures of actors’ centrality
| Organisations | Degré de centralité | Centralitéd’intermédiarité | Mesure de proximité | VIP mesure |
| LMCU | 24 | 35,61 | 85,294 | 35 |
| Préfecture Nord-Pas-de-Calais | 22 | 16,799 | 80,556 | 9 |
| Région Nord-Pas-de-Calais | 20 | 11,595 | 76,316 | 12 |
|
SNCF Conseil général du Nord Transpole CCI Grand Lille APIM Agence durbanisme de Lille RFF SNCB Intercommunale LEIEDAL (Fl.) Région wallonne (W.) Province West-Vlaanderen (Fl.) Intercommunale IDETA (W.) Intercommunale IEG (W.) Intercommunale WVI (Fl.) De Lijn (Fl.) Région flamande (Fl.) TEC Hainaut (W.) VOKA (Fl.) Transforum (Fl.) État fédéral belge Province du Hainaut (W.) CCI Wa Pi (Be) CC Franco-Belge UNIZO (Fl.) Agence GECT Forum transfrontalier Groupe de travail mobilité |
18 16 15 13 11 6 4 21 21 19 18 17 16 16 15 13 12 10 7 7 7 3 2 2 24 20 17 |
12,684 4,061 4,163 1,106 1,823 0,167 0 35,775 12,648 14,653 8,124 5,806 5,031 4,684 2,946 2,472 0,887 0,611 4,732 0,071 0,383 0 0,253 0 32,032 14,162 4,722 |
72,5 67,442 67,442 64,444 61,702 54,717 50,877 78,378 78,378 74,359 72,5 70,732 69,048 69,048 67,442 64,444 63,043 60,417 53,704 55,769 55,769 50 47,541 48,333 85,294 76,316 70,732 |
7 3 4 2 2 0 0 8 27 21 9 6 2 2 5 6 1 0 0 2 0 6 0 0 9 4 6 |
Les différentes mesures de centralité des acteurs The various measures of actors’ centrality
3.3 Caractéristiques de la gouvernance transfrontalière multi-nivelée
31 L’analyse de la centralité met en évidence quatre points principaux. Tout d’abord, la gouvernance transfrontalière est dominée par un acteur métropolitain (LMCU) qui apparaît comme l’organisation phare du fait de sa position centrale au sein du réseau mais également par le nombre de liens que cet acteur échange avec les autres membres impliqués dans la gouvernance transfrontalière. Plusieurs facteurs expliquent cet ascendant. Lille est le cœur de l’aire métropolitaine, la ville a été à l’origine du projet de métropole transfrontalière et du développement de la coopération transfrontalière de proximité. Elle bénéficie d’un potentiel financier et humain important pour développer la thématique transfrontalière (plus de 2 000 personnes travaillent dans les différents services de LMCU, aucune autre organisation impliquée dans la coopération ne peut offrir de telle ressource).
32 Deuxièmement, la gouvernance transfrontalière est animée par une structure transfrontalière : l’agence du GECT. Même si elle est un organisme relativement nouveau, elle est l’un des acteurs les plus centraux du réseau. Sa bonne centralité s’explique par sa fonction de plate-forme d’échanges, facilitant et assurant un dialogue entre les différents partenaires et rassemblant les organisations compétentes sur la question du transport.
33 Troisièmement, les trois méthodes d’analyse structurale des liens entre les acteurs du réseau donnent globalement des résultats similaires. Les acteurs institutionnels trustent les premières places et sont considérés comme les acteurs centraux de la coopération transfrontalière. Hormis la SNCB, qui tient un rôle particulier, les opérateurs de transport public ne sont pas des acteurs pilotes, ni initiateurs, ni coordinateurs de projet transfrontalier. Ils n’ont qu’un rôle de prestataire de services. Pour ces derniers, le transfrontalier n’est pas un enjeu commercial majeur. Nombre des acteurs rencontrés expliquent d’ailleurs que le transport transfrontalier n’est pas une activité rentable qui inciterait les opérateurs à investir dans ce domaine. Ils souhaitent que les acteurs politiques initient ce mouvement et apportent un soutien (financier si possible) au développement de services de transports transfrontaliers. D’autre part, sans être en désaccord complet avec les analyses structurales, les scores de la mesure VIP mettent en avant d’autres organisations belges. Selon cette méthode, les trois principales sont : la communauté urbaine de Lille Métropole, la Région Wallonne et l’intercommunale LEIEDAL ; chacune étant la représentante des trois acteurs politiques majeurs de l’Eurométropole, qui tour à tour se partagent la présidence de l’Eurométropole (respectivement Martine Aubry, Rudy Demotte et Stefaan De Clerk). Par ordre d’importance, on retrouve ensuite la plupart des acteurs ayant un fort degré de centralité : la région et la préfecture du Nord-Pas-de-Calais, l’agence du GECT et la SNCB. De manière surprenante, l’agence du GECT n’apparaît qu’en septième position, alors qu’au niveau des relations entre acteurs, elle apparaissait comme un des acteurs les plus centraux. Ceci peut s’expliquer par sa relative jeunesse ; l’agence n’a été créée qu’en 2008 et son directeur n’est en place que depuis 2010. La province de West-Vlaanderen émerge quant à elle à la sixième position grâce au poids politique de son gouverneur Paul Breyne, qui est fortement impliqué dans la coopération transfrontalière. Il apparaît, dans notre enquête, comme la quatrième personnalité la plus engagée dans la coopération transfrontalière derrière les trois présidents du GECT.
34 Quatrièmement, l’analyse des réseaux sociaux confirme que la gouvernance en matière de transport public transfrontalier n’est pas uniquement l’affaire des gouvernements régionaux et centraux ; l’initiative en revient principalement aux acteurs des structures intercommunales. Exceptées la région et la préfecture du Nord-Pas-de-Calais, ainsi que la région wallonne, toutes les organisations disposant d’un haut score sont soit des autorités locales ou soit des opérateurs de transport public. Typique des formes de type II de la gouvernance selon Hooghe et Marks (2003), la gouvernance transfrontalière dans le transport public au sein d’ELKT réunit tous les acteurs possédant des compétences politiques et techniques dans le domaine du transport. Ce modèle de participation multi-niveaux semble cohérent étant donné la répartition différente des compétences au sein des territoires français et belges. Il répond aux besoins et aux exigences du projet métropolitain de rassembler l’intégralité des acteurs responsables et influents. De plus, la mise en action d’une gouvernance efficace dépend également du contexte géographique. Parler de transport public au sein de l’agglomération métropolitaine transfrontalière de Lille revient à parler de transport intra-urbain, donc des acteurs locaux, qui connaissent les enjeux et détiennent parfois les compétences en la matière (LMCU), devenant assurément les acteurs essentiels de la coopération de par leur centralité, mais également de par leur prise d’initiative. En outre, nous remarquons la présence de la société civile réunie autour du Forum Transfrontalier (qui occupe une position centrale dans le réseau), tout comme la participation des Chambres de Commerce (CCI Grand Lille, Voka). Cela prouve que la dynamique transfrontalière n’est pas seulement institutionnelle mais tend à insérer tous les acteurs impliqués dans le développement économique et territorial de la région transfrontalière. Cela démontre également une forte volonté politique d’intégrer ces acteurs dans la construction de la région métropolitaine transfrontalière.
Conclusion
35 Au sein de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, l’organisation des transports transfrontaliers ne fonctionne pas comme un véritable système transfrontalier, mais comme l’articulation de systèmes de transports régionaux et nationaux qui se connectent les uns aux autres grâce à des liaisons transfrontalières, permettant ainsi la jonction entre ces différents systèmes. Dans ce contexte précis, le succès de la politique régionale dans ce domaine dépend dans une large mesure de la coordination des plans et des actions de chacun des acteurs impliqués, ce qui nécessite une bonne compréhension des systèmes territoriaux et des acteurs engagés au sein du réseau transfrontalier.
36 Aboutissement d’une longue expérience de coopération, la structuration de l’Eurométropole s’est transformée depuis l’époque de la COPIT, qui ne rassemblait que les acteurs locaux (engendrant des lacunes et donc des blocages dans le processus politique de prise de décision), pour s’adapter aux exigences d’une meilleure gestion transfrontalière. Dorénavant, la gouvernance réunit l’ensemble des acteurs institutionnels permettant ainsi de réaliser tout type de projets transfrontaliers et de pallier à tout problème de gestion du transport public. Elle possède désormais un degré élevé de coordination politique. En effet, le nombre d’échanges entre les acteurs impliqués est relativement important comme le révèle le calcul de la densité du réseau. ELKT constitue ainsi un espace de dialogue soutenu entre les acteurs français, flamands et wallons (ce qui est une réussite dans le contexte politique belge actuel). Tout a été réorganisé pour mettre en œuvre un programme transfrontalier sur les transports en commun : les acteurs ayant les compétences politiques et techniques requises sont tous réunis au sein d’une structure transfrontalière institutionnelle (GECT), ce qui facilite les échanges d’informations entre les acteurs. L’agence du GECT constitue à n’en point douter l’un des acteurs clés dans l’animation de la gouvernance transfrontalière. Cependant, l’analyse des réseaux sociaux démontre premièrement que le gouvernement métropolitain basé à Lille apparaît comme l’acteur leader de la gouvernance transfrontalière et deuxièmement que tous les acteurs compétents dans le domaine des transports publics ne sont pas tous centraux dans le réseau. À l’inverse, certains acteurs ne possédant aucune compétence en la matière apparaissent comme des acteurs clés de la gouvernance. Ces résultats tendent à infirmer en partie notre hypothèse initiale, puisqu’il n’y a pas forcément de corrélation entre la centralité d’un acteur dans le réseau et ses compétences dans le transport public.
37 Un processus de structuration de la gouvernance est à l’œuvre au sein de l’Eurométropole mais il n’apparaît pas pour l’heure encore efficient quant à la mise en œuvre d’une stratégie commune dans le domaine du transport public. Certes il y a une volonté conjointe d’organiser ce territoire métropolitain transfrontalier mais les interactions transfrontalières et particulièrement les flux de personnes restent modestes compte tenu de la taille démographique de cet espace. D’autre part la construction de cette métropole transfrontalière pose la question du positionnement des institutions étatiques. Comment ces acteurs vont-ils s’impliquer dans le fonctionnement de cette métropole transfrontalière ?
38 Par ailleurs, différentes études ont montré que l’émergence d’institutions transfrontalières a principalement permis de renforcer les relations intergouvernementales traditionnelles plutôt que de créer de nouveaux acteurs au sein de la gouvernance multi-niveaux ou résultant du processus de political rescaling (voir Scott 2000, Perkmann 2007, Harguindeguy et Bray 2008, Popescu 2008, Nelles et Durand, 2012). Dans le cas de l’ELKT, l’agence du GECT peut-elle générer une dynamique collective ou bien assistera-t-on à une gestion transfrontalière dominée et conduite par l’acteur métropolitain prépondérant (LMCU) ?
Bibliographie
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Notes
-
[1]
Cette recherche est soutenue grâce à un financement du Ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur du Luxembourg (projet MetroNet – Cross-Border Metropolitan Governance in Europe : A Network Analysis Approach, FNR Project C09/SR/03).
-
[2]
Le GECT ou Groupement Européen de Coopération Territoriale est un outil crée par la Commission européenne. Il fournit un cadre juridique à la coopération territoriale, notamment transfrontalière, afin de répondre aux problèmes rencontrés par les partenaires souhaitant développer des projets en commun.
-
[3]
33 acteurs ont été enquêtés en suivant la méthode du snowball sampling, pour un taux de réponse de 78,6 %.
-
[4]
L’une des questions consistait à savoir avec quelles organisations la personne interviewée échangeait des informations au cours des deux dernières années. La retranscription des réponses à cette question consiste à réaliser une matrice des relations retranscrivant les échanges entre les différentes organisations. Pour davantage d’information sur le projet de recherche et sur la méthodologie utilisée visiter le site dédié : http://metrolux.ceps.lu/metronet.cfm?m2=1.
-
[5]
La SRWT est la société publique de transport de la Région Wallonne. Il s’agit d’une holding qui gère cinq sociétés locales d’exploitation : TEC Charleroi, TEC Hainaut, TEC Liège, TEC Namur-Luxembourg, TEC Brabant Wallon.
-
[6]
Une seule nouvelle ligne transfrontalière a été créée, la n° 39 passant notamment entre Halluin et Menen.
-
[7]
Le projet GROOTSTAD, débuté en 1998, réunit les cinq intercommunales et l’agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole au sein d’un Atelier Transfrontalier chargé de l’élaboration d’un schéma transfrontalier d’aménagement et de développement.
