1.1 Des ambitions complexes, un dispositif évolutif

7 La loi du 20 octobre 1994 qui donnait naissance aux zones économiques spéciales (ZES) est à replacer dans le contexte économique du début des transformations structurelles (Barys 2003). Celles-ci ont très vite produit ou accentué des disparités régionales qui ont incité l’État à réagir. Les ZES sont donc conçues selon la loi pour concilier deux objectifs. Elles doivent tout d’abord œuvrer dans le sens du développement économique. Selon le texte de la loi, les ZES doivent innover, favoriser l’exportation, utiliser les nouvelles technologies, etc. En bref, elles sont censées être une vitrine de la modernité économique post-socialiste. D’autre part, elles doivent soutenir ou impulser une dynamique économique dans les régions les plus en difficulté, c’est-à-dire caractérisées par trois critères éventuellement associés : fort chômage structurel, PIB/habitant plus bas que la moyenne nationale, restructuration économique dans les régions mono-industrielles. Selon les dispositions de la loi d’origine, l’État, qui est la seule instance apte à créer une ZES  [2], octroie en échange aux entreprises qui s’y installent un allégement de la totalité de l’impôt sur les bénéfices pendant dix ans, ramené à 50 % pendant les dix années suivantes. Les entreprises sont également exonérées de l’impôt foncier et bénéficient de terrains équipés par les collectivités territoriales.

8 Toutefois, ces cadres de fonctionnement ont été revus sous l’effet de contraintes et de critiques diverses, et la loi de 1994 a été renouvelée à plusieurs reprises. Dès 1997, un décret précise que dans toute nouvelle ZES, l’État pourra être amené à modifier les principes de fonctionnement en conformité avec l’intégration future de la Pologne dans l’UE. Puis, un rapport de la Cour des comptes polonaise de 1998 reprocha l’éparpillement des moyens et la sous-utilisation de certaines zones, trois ans après leur mise en route. Il s’en suivit une modification organisationnelle par la présence obligatoire de représentants de l’État dans les conseils de gestion des ZES. Mais la transformation majeure du fonctionnement des ZES eut lieu au cours de longues discussions avec la Commission Européenne, en vue de la signature du traité d’adhésion de la Pologne  [3]. Les déductions fiscales furent réduites dans le temps, en volume, selon la taille des entreprises et pour certaines activités. La branche automobile fut notamment l’objet d’un statut particulier : les déductions fiscales y ont été plafonnées à 30 % des investissements annoncés, et ce jusqu’au 31 décembre 2006. Pour le reste, le compromis avec la Commission permet la survie des allégements à titre transitoire pour les petites entreprises jusqu’en 2011, jusqu’en 2010 pour les moyennes et, sous des conditions plus réduites pour les grandes sociétés, jusqu’à 2017. Celles-ci peuvent bénéficier d’allégements d’impôts au titre du soutien au développement régional, à la formation, à la recherche ou de la protection de l’environnement. Mais toutes ces conditions ne s’appliquent qu’aux firmes installées avant 2001  [4]. Celles qui ont intégré une ZES après cette date peuvent obtenir des aides au titre de la création d’emploi et du soutien à l’investissement, à condition qu’elles s’engagent pour une activité pendant au moins 5 ans. Ces aides sont plafonnées à 50 % des investissements engagés dans la ZES (65 % pour les PME), mais est plus faible dans les cinq plus grandes villes (40 % ou 30 % seulement à Varsovie et Pozna?). En mars 2005, le gouvernement a ouvert la possibilité aux ZES d’accueillir des activités de services (dans l’informatique, la recherche, la gestion-comptabilité, le Business Process Offshoring, les centres d’appel, et les aides techniques).

9 Enfin, alors que l’UE avait demandé en 2004 à la Pologne de « geler » la superficie totale du territoire des ZES à son niveau de 2000, ce plafond a été étendu à plusieurs reprises grâce à une vingtaine d’autorisations ponctuelles octroyées aux différentes zones. Le gouvernement veillait à ce que le plafond « national » soit respecté. Cet amendement ouvrait la voie à la dislocation des ZES, celles-ci demandant l’exclusion a posteriori de terrains n’ayant pas attiré d’investisseurs et l’inclusion au contraire de localisations souhaitées par de grands groupes, un peu n’importe où dans le territoire polonais  [5]. Depuis mai 2004, cela est possible si les extensions sont justifiées par des investissements de grande ampleur (au moins 500 emplois et/ou 40 millions d’euros). En septembre 2006, la loi générale sur les ZES a donc de nouveau été modifiée, en fixant leur superficie cumulée à 12 000 ha (au lieu de 8 000 effectivement en activité à cette date), mais dans le cadre juridique des ZES existantes. Celles-ci sont ainsi autorisées à s’étendre, sans contraintes géographiques, mais à condition qu’elles montrent un taux d’occupation suffisant, et uniquement pour de grosses opérations.

1.2 Les ZES et la reconversion industrielle

10 La dynamique globale induite par les ZES demeure modeste à l’échelle macro-économique. Pour estimer l’efficacité du dispositif en termes d’attraction des capitaux, on peut comparer ce volume au total des IDE enregistrés sur la période 1996-2005, qui correspond à la période de fonctionnement des ZES.

11 La Pologne a attiré depuis 1996 51 milliards d’euros d’investissements directs étrangers, et les ZES 7 milliards au total, dont 80 % proviennent de l’étranger ; on en déduit que les zones économiques spéciales ont absorbé 6,5 milliards d’euros d’investissements directs étrangers, soit 12 % environ du total, alors qu’elles n’occupent que 8 000 ha. Leur rôle d’aimant des IDE est donc réel, mais pas non plus démesuré. Il existe bien d’autres espaces attractifs en Pologne, à commencer par les grandes métropoles, qui sont presque totalement exclues du dispositif des ZES (Doma?ski 2001 et 2003).

12 Ces investissements ont permis de créer – ou de maintenir – 112 168 emplois fin 2005  [6], grâce notamment à une dynamique de forte croissance depuis 2004 : ils n’étaient que de 74 554 fin 2004. Cette hausse de 50 % illustre l’accélération récente de l’attractivité du dispositif ZES. L’effet de l’intégration européenne y est certainement pour beaucoup, mais cette hausse doit surtout à quelques gros investissements américains et asiatiques.

13 Sectoriellement, le fonctionnement des ZES en fait des territoires actifs des mutations structurelles de l’industrie. En effet, leur efficacité est maximale dans les régions déjà industrialisées, où elles opèrent dans le sens d’une reconversion. La loi fixe d’ailleurs la liste des activités qui ne sont pas autorisées dans les ZES. Parmi elles, on trouve le textile, la sidérurgie, la construction navale, l’extraction charbonnière. L’ensemble des investissements cumulés en 2005 montrait une ventilation sensiblement différente des orientations globales de l’économie polonaise. D’une part les zones économiques spéciales n’abritent presque que des activités industrielles – ce qui est normal puisque les services ne sont autorisés que depuis 2005. D’autre part, l’activité productive concerne à 37 % la production de matériel de transports, en l’occurrence la fabrication automobile et le secteur équipementier qui l’accompagne. En deuxième position se trouve la branche papier-imprimerie (12 %), puis les matériaux chimiques (9 %)  [7]. L’activité automobile est donc surreprésentée dans les ZES, puisqu’elle ne participe qu’à hauteur de 7 % à la production industrielle en Pologne. Or à cette spécialisation sectorielle correspond également une concentration régionale de l’activité automobile, dans les anciens bassins miniers de Haute-Silésie (ZES de Katowice) et de Basse-Silésie (ZES de Wa?brzych). Ainsi, sans avoir complètement relayé l’activité minière et métallurgique, l’essor de l’industrie automobile traduit une politique de reconversion économique dont les ZES constituent les instruments.

1.3 Européanisation ou mondialisation économique ?

14 Comme tous ses voisins de l’ancien CAEM, l’économie polonaise s’est largement « européanisée » après 1990 (Rey, Molinari, 2006). Plus des deux tiers des échanges commerciaux se font désormais avec l’Union Européenne (dont le quart environ avec l’Allemagne), alors que même les États-Unis et le Japon sont des partenaires commerciaux négligeables, derrière la Russie et la Chine (tab. 1). Du côté des IDE, l’analyse des entrées en 2005 confirme cette extrême polarisation des flux en provenance d’Europe – bien que cette année-là, les États-Unis aient apporté tout de même 8 % des investissements.

Tab. 1

L’ouverture économique de la Pologne en 2005. The economic opening of Poland in 2005.

	Commerce extérieur				IDE		Investissements dans les ZES fin 2005***
	Exportations 2005		Importations 2005		Entrées 2005
	millions €	%	millions €	%	millions €	%	millions €	%
ENSEMBLE	71423	100	81169	100	7 668	100	6 765	100
UE-15	55135	77,2	53199	65,5	6 320	82,4	2 855	42,2
dont Allemagne	20141	28,2	20024	24,7	1 507	19,7	1 104	16.3
Russie	31711	44,4	7 215	8,9	28	0,4	0	0
USA	1 475	2,1	1 932	2,4	626	8,2	1 438	21,3
Asie	3 198	4,5	11866	14,6	279	3,6	1 000	14,8
dont Chine	472	0,7	4 412	5,4	37	0,5	2,4	0,04
Japon	143	0,2	1 589	2,0	283	3,7	972	14,4
Pologne							1 400	20,7
Autres							72	1,1

L’ouverture économique de la Pologne en 2005. The economic opening of Poland in 2005.

15 En revanche, le tableau 1 montre que les ZES sont bien plus « mondialisées » que ne l’est l’économie polonaise vue sous l’angle du commerce extérieur et des IDE. En effet, l’Union Européenne n’est la source que de 42 % des capitaux investis depuis le début du fonctionnement des ZES (fig. 1). La diversité des investissements réalisés dans les ZES provient d’une participation marquée des États-Unis (c’est le premier pays investisseur, avec 21,7 % du total), des capitaux domestiques (Pologne, 2^e rang, 20,7 %) et du Japon (4^e rang, 14,4 %). Parmi les investisseurs européens, l’Allemagne est toujours loin devant les autres pays européens (3^e rang, 16,3 %, alors que l’Italie n’arrive à sa suite qu’à 7,8 %).

Fig. 1

La provenance des investissements dans les ZES (investissements cumulés, fin 2005) en %. Source of the investments in the SEZ (cumulated investments, at the end of 2005) in %.

La provenance des investissements dans les ZES (investissements cumulés, fin 2005) en %. Source of the investments in the SEZ (cumulated investments, at the end of 2005) in %.

16 À ce titre, les zones économiques spéciales apparaissent bien comme des avant-postes de la mondialisation. Ceci explique dans une certaine mesure les résultats mitigés qu’on peut leur prêter en termes de rééquilibrage régional : leur développement reflète plus les stratégies des grands groupes internationaux que ceux de la politique régionale. Il est donc plus sensible dans les régions offrant les meilleures potentialités, que dans les recoins de la Pologne « B ».

17 En effet, le dispositif des zones économiques spéciales souffre depuis les débuts de grands déséquilibres spatiaux dans son fonctionnement. La répartition des ZES est tout à fait originale en Pologne, par rapport au modèle classique des zones franches, plutôt compact, et les performances des différents sites sont très inégales.

2.1 Un archipel défiscalisé

18 La cartographie du dispositif reflète une logique de saupoudrage, ayant donné naissance à un archipel à plusieurs niveaux (fig. 2 : les ZES en Pologne). En effet, les 14 zones existantes sont tout sauf compactes : chacune d’entre elles est constituées de sous-zones, elles-mêmes divisées en « complexes »  [8]. La carte des ZES, depuis 2004 notamment, change de mois en mois et fin 2006 on peut estimer qu’environ 130 communes sont concernées. C’est pourquoi les ZES couvrent des espaces très distendus, totalement affranchis des limites administratives : la zone économique spéciale de Tarnobrzeg s’étend sur quatre voïvodies  [9] grâce à ses douze sous-zones. Dans certaines régions, les archipels de zones différentes s’emboîtent, comme en Basse-Silésie (4 ZES présentes en 2006) ou même en Mazovie où on trouve en 2006 des sites de trois zones (alors qu’aucune ZES n’y a son siège ! ). Cette fragmentation territoriale a été initiée dès 1996, dans la ZES de Katowice, à la demande de General Motors, qui a fait pression pour ouvrir un site hors du territoire d’origine, qui était pourtant déjà construit en sous-zones. Ce précédent a inspiré l’évolution de toutes les zones à sa suite, et le principe de compacité que l’on trouvait dans la première ZES, à Mielec, a fait long feu.

19 L’autre inflexion majeure dans la géographie des ZES est leur propension à se « déterritorialiser », en s’affranchissant des critères de localisation inscrits dans la loi de 1994. Celle-ci était orientée prioritairement vers le soutien aux régions de vieille industrie ou handicapées par des retards structurels. Pourtant, dès 2002, la firme Tele-Fonika obtint les avantages accordés à la ZES de Tarnobrzeg (une région ravagée par le chômage structurel) pour une implantation située au cœur de l’aire métropolitaine de Varsovie. Cette aberration est le résultat d’un compromis que trouva le gouvernement pour empêcher la fermeture du site varsovien que préparait Tele-Fonika. Là encore, le précédent a porté ses fruits : la zone de Kostrzyn-S?ubice vient d’ouvrir des sites à Pozna? et celle de ?ód? en plein Varsovie… La création de ces sous-zones dans des métropoles nullement défavorisées au regard de l’emploi ou des structures économiques s’appuie sur la possibilité pour une firme déjà présente dans une ZES de s’agrandir, n’importe où, au vu de la promesse d’un investissement conséquent (au moins 500 emplois, ou 40 millions d’euros). L’ampleur des projets présentés, en continuité avec l’existant, a légitimé alors ces dérogations. Cette évolution récente montre en réalité une tendance à détourner le dispositif des zones économiques spéciales vers un régime de points francs comme il existe en Hongrie, et elle alimente en grande partie la poursuite de la dispersion des sites.

Fig. 2

Les zones économiques spéciales en Pologne en 2006. Special economic zones in Poland, 2006.

Les zones économiques spéciales en Pologne en 2006. Special economic zones in Poland, 2006.

2.2 L’efficacité disparate du dispositif

20 Les 14 zones en activité aujourd’hui sont les pousses qui ont résisté à une politique de « désherbage » menée à partir de 2000. En effet, les collectivités locales s’étaient vite emparées de cet outil de développement, et les projets ont afflué, notamment en 1997. Ainsi, 17 zones existaient encore en 1999. Mais au bout de quelques années d’existence, certaines n’avaient toujours pas attiré d’entreprises, alors que les collectivités avaient financé études et travaux pour les faire venir. Entre suppressions et fusions, l’État a donc ramené leur nombre à 14. Mais certains déséquilibres originels ont persisté, ainsi que le montre l’évolution de l’emploi dans les différentes ZES (fig. 3).

21 Les écarts en superficie  [10] et nombre d’entreprises ne sont pas démesurés (tab. 2) : de 1 à 5 entre la plus vaste, la zone de Katowice, et celle de S?upsk. Ils sont beaucoup plus prononcés lorsqu’on observe leur poids économique par les emplois créés (de 1 à 15) et surtout les investissements (de 1 à 57). Les deux zones citées résument presque à elles deux la géographie Nord/Sud de l’activité des zones franches. Dans le nord du pays, très rural, où sévit un fort chômage structurel issu de la décollectivisation agricole, les zones de S?upsk, de Suwa?ki, de Warmie-Mazurie sont peu dynamiques. Leurs sites peinent à être remplis à plus de 40 ou 50 %, et elles ont su attirer surtout des PME, pour la plupart polonaises (la quasi-totalité à S?upsk). En l’absence de tradition industrielle marquée dans ces régions, les ZES font feu de tout bois, et accueillent diverses branches de l’industrie légère (papier, articles ménagers, meubles, équipement automobile, etc.). Toujours au nord, la zone de Poméranie a connu un démarrage tardif mais efficace. Née de la fusion en 2001 de deux zones qui végétaient, elle a atteint un certain développement, avec une forte ouverture internationale (États-Unis, Pays-Bas, Canada, France et, depuis 2006, surtout, Japon) et une spécialisation vers l’électronique, confirmée par l’annonce en 2006 d’une grande usine de composants pour téléviseurs de Sharp (3 000 emplois annoncés).

Tab. 2

Caractéristiques des zones économiques spéciales polonaises en 2005. Characteristics of the polish special economic zones in 2005.

	Superficie		Firmes		Investissements		Emplois		Emplois/ entreprise
NOM	ha	%	nombre	%	mln euros	%	nombre	%
Kamienna Góra	241,2	3,2	26	3,4	159,5	2,4	2 329	2,1	90
Katowice	1 156,2	15,3	118	15,4	2 030,0	30,0	21690	19,3	184
Kostrzy?- S?ubice	804,5	10,6	70	9,1	273,5	4,0	7 241	6,5	103
Cracovie	262,8	3,5	21	2,7	114,8	1,7	3 823	3,4	182
Legnica	416,8	5,5	41	5,3	731,7	10,8	5 385	4,8	131
?ód?	383,0	5,1	59	7,7	542,6	8,0	5 380	4,8	91
Mielec	707,0	9,4	73	9,5	621,9	9,2	11003	9,8	151
Poméranie	382,8	5,1	42	5,5	376,0	5,6	10152	9,1	242
S?upsk	210,0	2,8	27	3,5	35,7	0,5	1 541	1,4	57
Stara chowicze	329,7	4,4	45	5,9	98,0	1,4	4 830	4,3	107
Suwa?ki	288,9	3,8	62	8,1	125,8	1,9	3 739	3,3	60
Tarnobrzeg	1 105,1	14,6	81	10,6	281,7	4,2	10306	9,2	127
Wa?brzych	745,9	9,9	59	7,7	1 209,6	17,9	18789	16,8	318
Warmie- Mazurie	524,0	6,9	43	5,6	157,2	2,3	5 960	5,3	139
Total des ZES	7 557,9	100,0	767	100,0	6 765,0	100,0	112 168	100,0	146

Caractéristiques des zones économiques spéciales polonaises en 2005. Characteristics of the polish special economic zones in 2005.

Données au 31 déc 2005.

22 Au sud du pays, les zones de Katowice, de Mielec et de Wa?brzych constituent les « poids lourds » du dispositif des ZES. En effet, à elles seules, elles concentrent sur un tiers de la superficie totale des ZES 46 % des emplois créés et 57 % des investissements. De manière globale, la carte montre bien, par le volume d’investissements réalisé, la plus forte efficacité des zones situées au sud et à l’ouest du territoire. Le tableau 1 nous montre aussi qu’à l’inverse des zones du nord du pays, les investissements y sont plutôt le fait de grosses entreprises (plus de 150 emplois en moyenne par firme). Ces zones sont également plus internationalisées et spécialisées dans l’automobile et la verrerie : ainsi la zone de Wa?brzych accueille 85 % des investissements japonais réalisés dans toutes les ZES, celle de Katowice est plus « américaine » (General Motors, Delphi, Lear, Guardian), alors que Legnica abrite majoritairement des firmes allemandes. Dans toutes ces ZES, la part de capitaux polonais est inférieure à 10 %. Toujours au sud, Legnica, Cracovie, Tarnobrzeg présentent des spécialités économiques assez marquées, respectivement l’automobile, les hautes technologies et la métallurgie légère.

23 Entre ces deux espaces, au centre-ouest du pays, la zone la plus active est celle qui jouit de la proximité de la frontière occidentale. Très ouverte aux capitaux allemands, mais aussi européens en général, Kostrzyn-S?ubice a un profil diversifié. Ici, l’effet frontière est bien visible, mais la ZES vient d’ouvrir deux sous-zones dans la métropole dynamique qu’est Pozna?. ?ód? joue la carte de la spécialisation dans l’électro-ménager, tandis que Starachowice s’est spécialisée entre autres sur la céramique. Elles n’ont pas l’ampleur des zones des bassins industriels et rassemblent surtout des PME, bien que ?ód? connaisse un très fort dynamisme depuis 2005.

24 Comment expliquer ce déséquilibre nord-sud, qui n’est pas en soi inattendu dans l’espace polonais, mais qui va à l’encontre d’un des objectifs de départ proclamé, à savoir la réduction du chômage structurel… bien plus marqué au nord qu’au sud de la Pologne ?

Fig. 3

L’emploi dans les ZES. Employment in the SEZ.

L’emploi dans les ZES. Employment in the SEZ.

3.1 Mielec : l’expérience de la durée

26 La ZES de Mielec est située au sud-est du territoire polonais, dans la voïvodie des Basses-Carpates, à peu près à mi-chemin entre Cracovie et la frontière ukrainienne. Elle souffre donc d’une desserte médiocre du point de vue des transports terrestres et est assez loin des centres métropolitains dynamiques. Bien que située dans un environnement où plus de la moitié des actifs travaillent dans l’agriculture, c’est une petite ville de 63 000 habitants dans laquelle les trois quarts des emplois sont industriels. Cette singularité a des causes historiques : la ville accueillit en 1938 un complexe aéronautique (WZK-PSL Mielec)  [11], ce qui fit d’elle pendant longtemps un centre majeur de production d’avions pour la Pologne et tout le CAEM. Mais elle entra dans une période de récession dans les années 1980. La perte des marchés du CAEM après 1990 accéléra la déprise économique et donc le chômage régional.

27 La ZES de Mielec a une valeur d’exemplarité dans une analyse géographique des zones économiques spéciales, en raison de l’expérience accumulée et des résultats honorables obtenus face à une situation catastrophique de l’emploi et de la formation (le nombre de salariés est passé de 20 000 à 6 000 entre 1990 et 1994). À la suite d’un diagnostic établi par des experts tout droit venus de Shannon, en Irlande, la première zone économique spéciale fut créée sous le nom d’EuroPark Mielec. Elle occupe un territoire exceptionnellement compact par rapport aux ZES polonaises, car constitué en grande partie de l’ancien site de WZK-PSL Mielec (118 ha sur le total de 707 ha de la ZES), auquel se sont ajoutées 6 autres sous-zones. On misait ici sur la présence de l’aéroport qui jouxte le site principal, une infrastructure industrielle importante déjà en place, un centre de recherches et les réserves foncières (Kry?ska 2000).

28 Le caractère pionnier d’EuroPark Mielec lui a valu d’attirer très tôt beaucoup d’entreprises. Mais la majorité proviennent en réalité de la déstructuration du combinat aéronautique et n’ont donc pas créé d’emplois. La ZES accueille aujourd’hui 73 entreprises, pour environ 11 000 emplois, ce qui est beaucoup pour une ville moyenne, mais couvre à peine les pertes générées par la liquidation de l’ancien mastodonte. En revanche, le pari est gagné du côté de la diversification industrielle, car à part la filière des matériaux de construction (30 % environ des activités), aucune branche ne domine vraiment. L’industrie aéronautique n’a pas disparu, et la région continue d’assurer les trois quarts de la production dans ce secteur, mais en employant beaucoup moins de monde et sans empêcher d’autres types d’activités industrielles. L’origine des capitaux est assez diversifiée (États-Unis, Allemagne, Autriche, Pologne).

29 La ZES de Mielec a fait l’objet d’enquêtes qui permettent de comprendre l’attitude des acteurs économiques (Doma?ski et Gwosdz 2005) face au dispositif législatif des zones économiques spéciales. D’une part, la population et les dirigeants économiques locaux sont d’accord pour estimer que la ZES était la meilleure solution possible pour éviter la débâcle économique et sociale dans la région ; de fait, comparée à d’autres sites mono-industriels isolés, Mielec s’en sort plutôt bien. D’autre part, l’effet propre de la ZES est bien perceptible ici : le facteur « allégements fiscaux » est cité comme le plus important parmi les critères de décision d’implantation à Mielec, alors que les dirigeants des sociétés en place soulignent tous les contraintes d’une desserte et d’une localisation médiocres.

3.2 ?ód? : une rente situationnelle

30 Les résultats de la zone économique spéciale de ?ód? ne sont pas à la hauteur des ambitions de la deuxième ville du pays (774 000 habitants et un million pour l’agglomération), mais honorables au vu de l’ampleur des difficultés auxquelles elle est confrontée depuis une quinzaine d’années. Cette agglomération située au centre du pays tente elle aussi de sortir d’une situation de mono-industrie, textile, qui est historiquement à l’origine même de cette ville champignon (Coudroy de Lille & Wolaniuk 2005). La perte des marchés du CAEM associée à la concurrence asiatique a précipité la ville dans une déprise économique profonde et la ZES a été saisie comme une opportunité pour reconvertir l’industrie régionale. Les atouts de la ville sont la faiblesse des coûts de la main-d’œuvre et la localisation centrale au croisement de deux autoroutes majeures, en construction (fig. 4). La branche de l’électroménager s’est imposée comme une spécialité importante de la ZES alors qu’elle n’était pas citée parmi les activités prévues par les fondateurs. Avant même la naissance de la ZES, de grands groupes de l’électroménager s’étaient installés à ?ód?, pour conquérir le marché polonais, puis y produire à faible coûts à destination des marchés de l’Union Européenne : Gillette s’est implanté à ?ód? en 1992 et a ouvert une autre usine de rasoirs en 2006 ; Bosch-Siemens est installé à ?ód? depuis 1994 et exporte 90 % des produits blancs qu’il fabrique dans trois usines ; enfin, le groupe italien Indesit possède à ?ód? deux usines depuis 1999. La ZES a eu comme effet d’accélérer peut-être la constitution d’un pôle électroménager dont les germes étaient déjà en place, en favorisant les effets d’agglomération. Ainsi les plus grands groupes de l’électroménager sont regroupés au sud-ouest de la ville où ils ont attiré leurs sous-traitants, alors que la plupart des sites de la sous-zone de ?ód? ont privilégié la proximité de la gare de marchandises et de la future autoroute A 1 à l’est.

31 Les autres branches présentes dans la ZES de ?ód? sont les industries agroalimentaires, la céramique, la pharmacie, l’emballage, et bientôt l’informatique. La stratégie du conseil de gestion de la ZES vise à valoriser la situation de la ville qui est à 130 km de la capitale, à égale distance de toutes les frontières, et bénéficiera du croisement des deux autoroutes nord-sud et est-ouest, à Stryków (à 10 km au NE de la ville) : une sous-zone y a été ouverte en avril 2006 dans l’objectif de réaliser une plateforme logistique. L’ouverture de 103 km supplémentaires d’autoroute de Konin à Stryków fin 2006 permet de relier ?ód? jusqu’à Pozna?. Cet argument compte énormément dans un pays qui souffre d’infrastructures de communication routières très insuffisantes.

32 La ZES de ?ód? a tendance à s’agrandir au gré des projets de grands groupes, car elle est occupée à 75 %. De surcroît, les sites disponibles sont de petite taille pour les grands investissements, notamment dans la sous-zone de ?ód?, où la ZES occupe des fragments des anciens sites industriels textiles dispersés un peu partout (fig. 5). Ainsi, Dell a ouvert en 2007 un site de production d’ordinateurs portables sur une centaine d’hectares pour 3 000 emplois à terme. Cet exemple est assez éclairant sur les mécanismes des recompositions spatiales en Europe orientale aujourd’hui, articulant différents niveaux, du global au local. Ce groupe américain fait une solide proposition d’implantation (200 millions d’euros d’investissement) pour confirmer sa position dans le marché européen, s’appuie sur le dispositif des ZES et obtient de l’État polonais la transformation du futur site productif en morceau de ZES ; l’Union Européenne sera sollicitée pour le relier à l’autoroute qu’elle est en train de construire à proximité (35 millions d’euros). La ville va créer de la voirie pour desservir ce quartier isolé et équiper le terrain (750 000 d’euros)  [12].

Fig. 4

La zone économique spéciale de ?ód?. Special economic zone of ?ód?.

La zone économique spéciale de ?ód?. Special economic zone of ?ód?.

Fig. 5

La sous-zone de ?ód?. The subzone of ?ód?.

La sous-zone de ?ód?. The subzone of ?ód?.

33 Le cas de ?ód? illustre également la déterritorialisation des zones économiques spéciales amorcée depuis 2005. Gillette est implanté solidement à ?ód? depuis 1992 et vient de confirmer cet engagement avec l’ouverture d’une nouvelle unité de production en 2006. La marque Gillette appartient au groupe Procter & Gamble qui, par ailleurs, est déjà présent à Varsovie depuis 1994. Souhaitant ouvrir un site de production de mouchoirs en papier dans la capitale, Procter & Gamble a su s’appuyer sur la dynamique qu’il a insufflée à ?ód? pour obtenir du gouvernement 25 ha à Varsovie dans le cadre formel de la ZES de ?ód?.

34 Au total, le développement économique à ?ód? doit beaucoup à la ZES : elle a concentré un quart des investissements, et même si les emplois créés n’ont pas résorbé le chômage, ils ont évité à la ville et à sa région d’entrer dans une spirale de marasme. Il reste à sortir d’une logique d’industrie de main-d’œuvre en soutenant des centres de recherche liés aux activités productives (ce qui se met en place au service de l’électroménager) et à faire un vigoureux effort de formation dans un bassin de main-d’œuvre traditionnellement féminine et peu qualifiée : l’argument selon lequel les salaires à ?ód? sont 20 à 30 % plus faibles que dans les autres grandes villes polonaises n’est pas en soi satisfaisant…

3.3 Suwa?ki et Warmie-Mazurie : les ZES à l’assaut du « mur de l’est »

35 La voïvodie de Warmie-Mazurie, au nord-est du pays, cumule toute une série de handicaps structurels propres à ce qu’on appelle le « mur de l’est » en Pologne : périphérique et mal connectée aux pays frontaliers (Russie, Lituanie, Biélorussie), elle est peu densément peuplée (59 hab/km² contre 120 en Pologne), dotée d’un faible réseau urbain (la capitale Olsztyn compte 170 000 habitants). Le salaire moyen y atteint 86 % de la moyenne nationale, et surtout, le taux de chômage est toujours à 28 % en 2006, avec des records à 40 % dans certains powiat  [13], en raison surtout de la difficulté à réemployer la main-d’œuvre agricole depuis le démembrement des exploitations collectives. Depuis l’apparition du chômage en Pologne, le taux est systématiquement le double de la moyenne nationale dans cette région : la population est peu qualifiée et peu mobile. La Warmie-Mazurie est enfin très faiblement industrialisée (2,5 % de la production industrielle de la Pologne sur 7,7 % du territoire). À la veille de l’ouverture d’une zone économique spéciale, 40 % de la population active était encore agricole, contre 27 en Pologne, et 21 % étaient employés dans l’industrie (29 % en Pologne).

36 Pour toutes ces raisons, la voïvodie de Warmie-Mazurie se présentait comme un territoire d’élection pour une zone économique spéciale, du moins selon les objectifs de la loi de 1994. Deux ZES y ont vu le jour : celle de Suwa?ki en 1996, et celle de Warmie-Mazurie créée en 1998, toutes deux pour 20 ans sous la forme de sous-zones réparties dans des petites villes – mais pas à Olsztyn, la capitale régionale. La plupart des investisseurs présents sont polonais, et ils couvrent diverses branches de l’industrie légère : bois, matériaux de construction, confection, électronique, etc. Mais ils ont tardé à venir, et leur nombre n’atteint pas les espérances. En 1999, seuls 13 % de la superficie totale de la zone de Suwa?ki étaient occupés, contre 60 % en 2006. Comme dans la zone de Warmie-Mazurie, le décollage a été tardif, et donc insuffisant pour répondre de manière lourde au chômage structurel. Le dispositif des ZES a surtout démarré en 2005 et a donné l’occasion à de nouveaux investisseurs de demander l’ouverture de nouvelles sous-zones (Ikea a déposé en 2006 une demande pour une usine à Wielbark pour 800 emplois par exemple). Parfois, des groupes présents depuis longtemps demandent après coup à être intégrés à la ZES à la faveur d’une extension projetée. Ainsi, Michelin a racheté dès 1995 des parts de la principale usine de pneumatiques polonaise, située à Olsztyn, démarré la fabrication dans ce cadre en 1996, et produit sous son nom depuis 2001. Les six usines du groupe Michelin Polska sont à Olsztyn. En 2005, celui-ci a proposé d’étendre la production sur 18 ha supplémentaires dans la ville, mais dans une sous-zone de la ZES de Warmie-Mazurie, arguant de 500 nouveaux emplois et 250 millions d’euros investis. Ici, ce n’est pas la ZES qui a fait venir l’emploi, mais elle sert de catalyseur pour le développement de l’entreprise.

37 Pourquoi ces deux ZES n’ont-elles pu venir à bout des handicaps du « mur de l’est  [14] » ? Certes, la situation frontalière pourrait être lue comme un avantage, et les zones insistent sur la présence dans le plan des corridors paneuropéens de la Via Baltica et du Rail Baltica, amenés à relier l’Europe baltique à l’ouest du continent. Mais les pays voisins sont pauvres, et la dynamique transfrontalière est surtout animée par du commerce de bazar. À l’évidence, le dispositif ZES reste insuffisant pour venir à bout de handicaps structurels, liés à l’éloignement, à l’équipement des territoires (manque de cadres, de sous-traitants, de services aux entreprises) mais aussi aux caractéristiques sociodémographiques (population âgée, peu qualifiée, faible mobilité). La dispersion spatiale des moyens, l’entrée en course tardive de ces ZES les ont également desservies.

3.4 Haute-Silésie : la ZES pour reconvertir une conurbation minière

38 La ZES de Katowice offre l’exemple d’une reconversion réussie  [15]. Elle est implantée dans les principales villes de la conurbation de Haute-Silésie  [16] depuis 1996, sauf dans la plus grande, Katowice. Les quatre sous-zones sont à Gliwice, Tychy, Sosnowiec-D?browska et Jastrz?bie-?ory. La conurbation de Haute-Silésie offre de nombreux atouts liés à sa localisation et à ses infrastructures de communication dans l’espace polonais. Le réseau routier est exceptionnellement dense, ainsi que le réseau ferroviaire, qui comprend l’interconnexion entre les voies d’écartement « russe » et « européen » à S?awków. Un canal relie Gliwice à l’Oder. Le bassin de main-d’œuvre, par son ampleur et sa tradition ouvrière, des centres de formation spécialisés constituent l’autre atout essentiel, malgré des salaires sensiblement supérieurs à la moyenne polonaise  [17]. Enfin la proximité et les bonnes connexions avec l’Allemagne, la République Tchèque et la Slovaquie ajoutent des facteurs d’attractivité à ce territoire industriel. En revanche, il souffre d’un cadre environnemental très dégradé par des décennies de surexploitation minière et une mise en valeur industrielle extensive. Certes, l’extraction du charbon a beaucoup régressé et la qualité de l’air s’en ressent, mais les paysages sont encore chargés de stigmates de l’industrie lourde et l’aménagement de terrains industriels lourdement pollués est coûteux.

39 En tant que bassin minier, la Silésie répondait pleinement aux objectifs des ZES, et la reconversion industrielle en cours s’appuie largement sur ce dispositif qui s’est néanmoins adapté dans cette région aux différents groupes d’intérêts. La ZES de Katowice a en effet inauguré le mode d’ouverture d’un site sur pression d’un gros investisseur : General Motors, qui constitue jusqu’à aujourd’hui la plus grosse entreprise de la zone, a utilisé cet argument pour accepter d’ouvrir le premier site de la sous-zone de Gliwice dès 1996.

40 Aujourd’hui, la ZES occupe en tout 1 156 ha répartis entre 4 sous-zones et 35 sites, occupés à hauteur de 60 % environ. L’industrie automobile (Opel, Isuzu, Delphi, Fiat, etc.), le verre, les industries agro-alimentaires, la céramique sont les principales activités présentes.

41 Toutefois, il est difficile d’estimer le poids de la ZES dans la dynamique économique de cette région. Fin 2005, on estimait à 2 milliards d’euros le montant investi dans la ZES de Katowice, soit 4 % environ de tous les IDE reçus en Pologne depuis 1996 et 30 % des investissements accueillis par les ZES. La réussite incontestable de la ZES de Katowice pose les questions inverses à celles des régions où le système s’est montré peu performant : les investisseurs étrangers (ils sont majoritaires dans la ZES de Katowice) visaient pour l’essentiel le marché polonais. Au sein de celui-ci, les avantages territoriaux de la Haute-Silésie les auraient probablement dirigés ici plutôt qu’au nord-est du pays, même en l’absence de ZES. À plus grande échelle, on observe aussi que les plus grands investisseurs ont concentré leurs capitaux dans les villes qui jouissaient de la meilleure santé économique. Il reste 280 000 chômeurs dans la voïvodie de Silésie, mais le taux de chômage y est inférieur à la moyenne nationale, et la ZES y a contribué.