Coordonner les actions des bailleurs

17Cette problématique n’est pas nouvelle et a déjà fait l’objet d’une réflexion qui a donné lieu en 2005 à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, ou plus récemment encore en septembre 2008 à Accra au Ghana dans le cadre du forum de haut niveau sur la question. Malgré ces rencontres et réflexions, quelques préoccupations demeurent, au-delà des difficultés qu’a le Cameroun à mettre en place un mode de fonctionnement ou une culture en cohésion avec les contraintes des bailleurs.

18Ici se pose le problème de la complexité des procédures de passation des marchés. Depuis que ces procédures sont mises en œuvre par les pays bénéficiaires, des problèmes connexes sont apparus : connaissance approximative desdites procédures, manque de diligence de la part de la cellule de gestion quand il s’agit des dossiers de la direction générale des douanes et également manque de diligence de la part de la commission des marchés. Cette situation pourrait s’expliquer par la mise en place tardive de la commission spéciale des marchés, nécessaire pour la conduite d’un projet de cette envergure.

19Ce sont les procédures de passation des marchés des bailleurs, telles que définis par le Code camerounais des marchés, qui s’appliquent. Cela débouche souvent sur une superposition des procédures provoquant ainsi une contrainte longue et difficile à assimiler. On peut l’observer actuellement sur le projet de facilitation des transports et du transit en zone Cemac, où les dossiers avancent assez lentement, en impliquant l’Agence de régulation des marchés publics (ARMP), la cellule de gestion rattachée au ministère des Travaux publics et la Banque mondiale. C’est notamment problématique pour des tâches de consultant avec des compétences techniques définies. En somme, la première difficulté est celle de l’imbrication des procédures des bailleurs de fonds entre eux. À cette difficulté vient donc se superposer celle de l’assimilation de ces contraintes par les pays récipiendaires et la difficulté de coordination de celles-ci avec les contraintes nationales. À côté de cette contrainte liée à la difficile coordination des procédures, il y a la durée des cycles de projet qui est parfois incompatible avec la durée de séjour des responsables au poste.

Cycle de projet versus turn-over des douaniers

20Une des contraintes, à la fois interne et provenant des bailleurs de fonds, est certainement la durée du cycle de projet qui est parfois longue. Elle se trouve, de ce fait, incompatible avec la durée de séjour d’un responsable à la tête de l’administration des douanes camerounaises. À titre d’exemple, le cycle de projet de la Banque mondiale est constitué de huit principales étapes qui vont de la stratégie d’assistance au pays (SAP) à l’évaluation, en passant notamment par l’approbation du conseil d’administration. Ce cycle peut durer plusieurs années et donc ne pas correspondre à la durée de séjour d’un responsable à la tête de la direction générale des douanes.

21En d’autres termes, est-ce qu’un directeur général des douanes a personnellement intérêt à s’engager dans une réforme avec les bailleurs sans être sûr que les délais, parfois longs, et la maîtrise des procédures des marchés des bailleurs de fonds lui permettront de conduire cette réforme à son terme ? Il est évident qu’un responsable nommé à un poste a toujours le souci du bilan et souhaite marquer son passage.

22Depuis 1976, les douanes camerounaises ont vu passer pas moins de 15 responsables à leur tête. Un tel turn-over donne une durée moyenne de séjour d’un responsable à la tête de l’administration des douanes camerounaises de deux ans et demi. Quelle pourrait être l’explication de ce turn-over ? La question serait plus compliquée si on observait que dans le même temps, l’administration fiscale du Cameroun n’a connu que cinq responsables dans le même intervalle. Pour un directeur général, le problème posé est celui du terme des projets qu’il aura engagé. Cette peur de ne pas voir l’aboutissement d’un projet peut, à un moment donné, être une source d’hésitation pour le directeur général qui privilégierait alors des options de très court terme ou de court terme.

23À titre d’illustration, les négociations pour le projet de facilitation du transit et des transports en Afrique centrale ont commencé en 2006. Le conseil d’administration de la Banque mondiale a approuvé le projet le 26 juin 2007 (à ce moment, il y avait un responsable à la tête des douanes camerounaises). Cette approbation s’est concrétisée par la signature d’une convention de prêt en 2008 entre le gouvernement du Cameroun et la Banque mondiale, assortie des conditions de mise en œuvre et de premier décaissement. En passant outre les autres péripéties, on constate qu’en mars 2009, aucun décaissement n’a encore été effectué et entre-temps, le responsable a changé à la tête des douanes camerounaises. L’actuel responsable de cette administration pourrait donc, à tort ou raison, penser que l’aboutissement de ce projet interviendra plus tard et s’investir donc dans d’autres projets sans pour autant abandonner ledit projet eu égard aux engagements du gouvernement de la République.

24Face à ces contraintes, quelles pourraient être les solutions ? Selon nous, la solution avait déjà été esquissée par la Déclaration de Paris et cette esquisse pourrait être complétée par d’autres axes que nous présentons ici.

Utiliser les procédures des pays récipiendaires

26Si chaque bailleur des fonds doit déployer ses procédures à l’occasion de son appui, la coordination devient difficile au regard de la rigidité caractérisée de certaines procédures. À cela, il faut ajouter un contexte de faible capacité des administrations récipiendaires à assurer une telle coordination.

27Selon nous, le point de rencontre de toutes ces procédures devrait donc être les procédures du pays récipiendaire. Même si c’est le cas, il y a nécessairement un problème d’appropriation de l’imbrication de ces procédures qui demeure. C’est généralement source de délai et donc de retard dans l’exécution des projets. Par conséquent, la coordination des bailleurs ne pourrait être envisagée qu’à travers l’application des procédures du pays récipiendaire. En effet, celles-ci ne garantissent pas toujours l’efficacité de l’aide au regard des pratiques de corruption. Évidemment, la corruption et l’absence de transparence représentent un obstacle à l’affectation efficace des ressources et, là où elle existe, la corruption empêche les donneurs de s’appuyer sur les systèmes et procédures des pays récipiendaires. C’est là que pourrait se trouver le dilemme alors que ce sont ces systèmes et procédures qui pourraient servir de socle commun aux bailleurs. Cela serait conforme à l’un des engagements de la Déclaration de Paris qui parle de l’alignement de l’aide au développement et qui recommande que les donneurs fassent reposer leur soutien sur, entre autres, les procédures des pays partenaires, entendus ici comme les pays récipiendaires.

28Bien plus, toujours dans le cadre de la Déclaration de Paris, les pays partenaires se sont engagés à assurer la coordination de l’aide en consultation avec les donneurs. Sur ce point, le Cameroun pourrait donc assurer cette coordination en mettant en place une véritable gestion unique des appuis des bailleurs. Ce qui devrait se faire au travers d’une structure transversale comportant toutes les parties prenantes. Cette structure pourrait donc imposer la coordination des actions et des procédures aux bailleurs, sous réserve que la procédure actuelle des marchés publics soit profondément revue. En clair, il est indiqué que l’on s’affranchisse des règles actuelles de marchés publics en mettant en place un dispositif qui réduise les risques de corruption.

29Actuellement, toutes les acquisitions dans le cadre des programmes et projets, qu’ils soient financés par les bailleurs ou sur fonds nationaux, sont faites par le biais des marchés publics. Est-il possible que, dans le cadre de cette réforme ou d’une manière générale, les acquisitions et toutes les autres interventions, dans le cadre de ces projets, soient faites autrement que par le biais des marchés publics ?

30Le modèle de dépenses publiques actuel au Cameroun est axé sur le Code des marchés publics du 24 septembre 2004 qui fixe les règles applicables à la passation, à l’exécution et au contrôle des marchés publics. Ledit Code, s’il est déjà une bonne base pour la gestion des marchés publics, en ce sens qu’il encadre bien la procédure, comporte quand même une grosse lacune qui est l’institutionnalisation des mercuriales comme référence des prix des fournitures et autres travaux. Dans la pratique, on observe que cette mercuriale comporte des prix qui n’ont aucun rapport avec les règles du marché. Sinon, comment admettre qu’un ordinateur de base, dont le prix varie actuellement entre 1 000 et 1 500 euros sur le marché camerounais, puisse être vendu à l’État au prix de 4 500 euros et parfois plus, en restant conforme aux termes de la mercuriale ? Cet état de choses doit être revu à défaut pour l’État d’envisager, pour ses acquisitions, une solution qui est expérimentée au Cameroun avec la Centrale nationale d’approvisionnement en médicaments et consommables médicaux essentiels (Cename) qui achète et distribue les produits pharmaceutiques et consommables médicaux essentiels.

31La direction générale des douanes pourrait donc obtenir, directement auprès des fournisseurs (même à l’étranger), plusieurs factures pro forma et négocier avec les moins-disants. Cela éviterait d’utiliser des prestataires de services dont la marge est souvent au-dessus du prix d’achat ou du coût réel de la prestation. Cette approche pourrait être une alternative au Code des marchés publics, dans la mesure où l’administration des douanes pourrait donc avoir en son sein une véritable centrale d’acquisitions qui serait chargée de l’approvisionnement de cette administration. Par ce biais, la marge des prestataires pourrait au moins servir à d’autres acquisitions, l’administration traitant directement avec les fournisseurs réels plutôt qu’avec des intermédiaires. Cette approche pourrait donc être appliquée dans le cadre des projets soutenus par les bailleurs de fonds pour garantir l’efficacité de l’aide.

32Au-delà de cette solution, on pourrait orienter le pays vers une adaptation de ses structures aux contraintes « positives » des bailleurs.

S’adapter aux contraintes des bailleurs

33Il faut entendre ici par contraintes positives, celles qui peuvent permettre de garantir l’efficacité de l’aide. À ce titre, la surveillance des bailleurs se présentent comme le moindre mal et il est indiqué que les pays récipiendaires puissent faire des ajustements qualitatifs. Il est possible d’envisager une alternative à deux pendants.

34Le premier pendant est une adaptation des cycles de projet des bailleurs de fonds au turn-over de l’administration des douanes. Cette solution passe par un diagnostic profond de la situation de l’administration à appuyer. Pour le cas des douanes camerounaises, il est recommandé de séquencer le projet de manière à permettre certaines réalisations dans des délais très courts. L’autre possibilité serait d’amener les gouvernements à adapter le turn-over aux contraintes normales des projets d’une certaine ampleur et transposer à la direction générale des douanes (DGD) l’expérience de la direction générale des impôts en termes de longévité des responsables. À titre d’illustration, dans le cadre de l’appui que le Cameroun est en train de finaliser actuellement avec l’Union européenne pour la réforme des douanes camerounaises, il est clair que le projet porte sur un financement de 10 millions d’euros sur quatre années. Cette indication devrait permettre soit de décomposer le projet en plusieurs mini-projets de court terme, soit garantir au responsable une durée de vie d’au moins quatre années pour mener à son terme ce projet.

35Le second pendant est de mettre en place, dans le cadre de l’organigramme de la direction générale des douanes du Cameroun, une structure spécifique orientée sur la mise en place des réformes. Cette structure serait calquée sur le modèle des directions « recherche et développement » présente dans les organigrammes des entreprises du privé. En réalité, il s’agit de mettre en place un pool de rénovateurs chargé de réfléchir sur la douane du futur et de conduire tous les projets novateurs. L’avantage d’une telle structure est qu’elle pourrait survivre aux responsables qui passent, en les laissant se consacrer aux tâches quotidiennes de la conduite de la politique douanière. De plus, elle pourrait être constituée de personnels motivés qui régiraient les projets selon le modèle du privé en ayant à leur disposition toutes les ressources. Enfin, elle pourrait aider à la coordination des interventions des bailleurs de fonds internationaux.

36Au-delà des contraintes, la réflexion devrait s’orienter vers une véritable adaptation des procédures et systèmes nationaux aux standards des bailleurs. Il pourrait s’agir de la mise en œuvre d’un Code des marchés publics favorisant un environnement de bonne gouvernance et du déploiement de véritables centrales d’acquisitions qui pourraient servir d’alternative au Code des marchés publics actuel.