1À ceux qui pensent pouvoir y échapper, même l’au-delà offre un bien piètre espoir. L’eschatologie byzantine ne compte pas moins de 22 postes de douanes célestes qui bloquent l’âme du défunt dans son ascension (Magne, 1981 [1]). Les douaniers, démons accusateurs, y réclament des péages, retenant l’âme en dressant l’inventaire de ses péchés. Véritables commissionnaires agréés, deux anges se chargent de l’accompagner et de la défendre. Pour préparer le défunt, une cuisinière lui a déjà confié nourriture et sou d’argent « pour les brigands et les douaniers » (Nicoară et Durandin, 2002 [2]). Les textes ne nous racontent pas si les démons sont sensibles à la corruption ou si les délais à chaque poste occasionnent des tourments à l’âme. Les douaniers sont figurés par leur capacité de blocage et leur prélèvement, synthèse d’un pouvoir de police et d’un pouvoir fiscal. Il s’agit de faire en sorte que la société parvienne à s’en accommoder, dans les limites de la légalité.

2C’est bien souvent par la thématique de la corruption qu’universitaires et bailleurs s’intéressent, dans un premier temps, aux douanes d’Afrique subsaharienne. La corruption occupe la part centrale de leurs analyses où l’État et ses « dysfonctionnements » occultent l’analyse de la pratique (Copans, 2001 [3]). Quand bien même est-elle réelle, la corruption ne peut constituer à elle seule l’unique centre d’interrogation sur ces administrations. De même, une approche focalisée sur les « dysfonctionnements » d’un État, présenté de manière abstraite, ne peut suffire à éclairer le rapport entre l’administration d’une société et son développement. Au regard du nombre élevé des textes sur l’État et la corruption et à quelques exceptions près [4], l’impact des réformes des douanes sur le développement économique et social en Afrique demeure négligé. Certaines analyses existent mais elles se perdent dans des considérations techniques de description de procédures et peinent à reconstituer l’ampleur des enjeux économiques et sociaux. D’autres demeurent très théoriques et masquent, par exemple, l’importance d’une économie politique des réformes dont la compréhension requiert une analyse fine des pratiques réelles des douaniers et des opérateurs économiques. D’autres encore négligent singulièrement l’Afrique subsaharienne [5].

3Ce numéro rassemble des articles écrits par des économistes et anthropologues qui permettent d’évaluer les liens entre modernisation des douanes et développement économique et social. La combinaison interdisciplinaire de regards portés sur les réformes des douanes dans la plupart des pays d’Afrique permet de mieux comprendre les obstacles principaux au changement. Ce dossier est conçu comme un dialogue entre chercheurs et praticiens du développement, entre douaniers et non-douaniers. Il propose d’ébaucher les voies d’une modernisation plus efficace des douanes.

Les douanes, enjeu majeur du développement

4Dans la plupart des pays africains (hors pays pétroliers), les droits et taxes collectées par les douanes représentent de 30 à 70 % des recettes du budget national [6]. Là où les douanes collectent moins de la moitié des recettes, la fiscalité intérieure repose principalement sur les taxes à la consommation, comme la TVA, qui ne sont pas à proprement parler collectées par l’administration mais plutôt par les entreprises qui les reversent à l’administration. Généralement, les impôts sur le revenu ou sur le foncier sont délaissés en raison de leur collecte difficile. Alors, les douanes demeurent la principale institution capable de collecter elle-même des revenus publics. Cela conduit à placer les douanes au cœur de l’économie africaine.

5Économiquement, les douanes ont un impact direct sur les prix à la consommation. Peu modernisées, elles représentent en effet un frein important au commerce par le renchérissement des coûts de transaction. Leur inefficacité amoindrit encore le montant disponible des ressources publiques, déjà rares (voir encadré 1 pour le rôle concret des douanes dans le processus d’importation).

6D’un point de vue social, les douaniers forment une élite administrative. Recrutés à la sortie des écoles les plus prestigieuses de l’administration, leurs revenus légaux sont élevés – d’autant plus si on y inclut les diverses primes (dont celles liées aux contentieux qui généralement ne sont pas plafonnées). Informellement, un directeur des douanes est souvent aussi puissant qu’un ministre des Finances et bien plus puissant que la majorité des ministres. Le corps des douanes compte les personnes politiquement les plus influentes du pays. Il est d’ailleurs paradoxal de constater qu’en Afrique, les douanes attirent bien souvent les meilleurs cadres de l’administration alors qu’elles forment l’institution la plus décriée, perçue comme l’archétype de la corruption et de la mauvaise gouvernance.

7Les réformes des administrations douanières sont devenues l’un des principaux piliers des programmes financés par les bailleurs de fonds. La problématique des douanes est devenue particulièrement sensible depuis les attentats du 11 septembre 2001 qui ont conduit, de manière planétaire, à intégrer les douanes dans le dispositif sécuritaire, quand elles étaient jusque-là essentiellement préoccupées par la facilitation du commerce. Le mouvement s’est amorcé aux États-Unis et s’est diffusé en Afrique : les procédures ont ainsi été modifiées pour tenir compte de l’implantation de scanners. Envisagés initialement comme réponse au risque terroriste et aux trafics de produits illicites, les scanners ont été installés souvent sous l’impulsion des sociétés d’inspection [7] qui ont déplacé leur contrôle des pays d’embarquement vers les pays africains.

8Mais le mouvement de réformes des douanes s’inscrit dans une temporalité plus longue qui dépasse la conjoncture sécuritaire, du fait de leur impact capital sur la corruption, la gouvernance et la gestion des recettes de l’État. Unions douanières régionales, tarif extérieur commun, accord sur la valeur, accord sur les sociétés de préinspection et prochainement accords de partenariat économique avec l’Union européenne sont autant d’engagements politiques des États africains au niveau international. Ces thématiques concernent au final les douanes et en affectent leur fonctionnement quotidien.

La réforme à l’épreuve des réalités

9La réalité des douanes est encore trop souvent méconnue alors que les directeurs des douanes, les chefs de service opérationnels sont des acteurs essentiels de la politique économique des pays d’Afrique subsaharienne (ASS). Ils ont souvent une très bonne perception des objectifs à atteindre pour la réforme mais se heurtent à des intérêts contradictoires au sein même de leur institution [8]. En admettant une volonté de réforme de la part d’un directeur général des douanes, la pratique douanière demeure souvent très largement non conforme à la législation nationale et aux normes internationales.

10Dans de nombreux cas, le directeur général ne contrôle pas les recrutements ni ne maîtrise les sanctions, surtout quand il s’agit du haut niveau, domaine où s’immisce le politique. Ce constat est parfaitement homogène avec celui de l’importance des douanes dans la politique économique. En outre, il est difficile pour un directeur général de connaître la situation réelle des mauvaises pratiques sur le terrain, d’avoir l’exhaustivité d’une situation de corruption ou de fraude pour envisager une sanction juste, et encore moins d’en évaluer l’impact global sur les recettes. Dans certains pays, il se peut que seuls 10 % des déclarations soient enregistrées dans le système informatique à certains postes-frontières. De plus, on remarque parfois que l’outil informatique est utilisé à rebours : la valeur des biens déclarés est parfois définie en partant des sommes officiellement versées au Trésor, le reste étant partagé entre douaniers et autres personnes impliquées dans la collusion. C’est pourquoi la structure tarifaire a parfois bien moins d’impact qu’en théorie puisque le montant des droits est négocié. Initialement dépourvus de moyens réels de coercition sur les opérateurs pour lutter contre la fraude et de moyens de contrôle sur leurs agents pour lutter contre la corruption, les responsables opérationnels préfèrent négocier un « niveau acceptable de taxation » pour certaines filières pourvoyeuses de recettes.

11La simplification des quotités tarifaires est une procédure avancée. Elle s’appuie sur l’idée que la complexité et le niveau tarifaire élevé ne sont pas viables dans une administration douanière faible. Cette mesure oublie le fonctionnement réel de la douane dans de nombreux pays africains. En effet, la simplification du tarif ne peut pas répondre à un manque de capacité des administrations douanières. Par nécessité, voire par intérêt, les douaniers ont au contraire une connaissance fine du tissu économique et de la matière taxable. On remarque d’ailleurs qu’une réduction des positions tarifaires a parfois un effet inverse à celui attendu, en favorisant une collusion fondée sur une faible lutte contre la contrefaçon, des contrôles sanitaires inexistants et une impossible distinction tarifaire de marchandises similaires mais de qualité très différente.

12Ainsi, aussi bien dans leurs aspects organisationnels qu’économiques ou technologiques, les réformes douanières doivent s’appuyer sur de solides connaissances du fonctionnement réel de l’administration. Affirmer cette nécessité ne relève pas d’une quelconque empathie mais d’une contrainte inhérente à la gouvernance efficace de la réforme qui, plus que de répéter des objectifs connus et partagés par l’ensemble de la communauté douanière internationale, s’attache aux étapes pour y parvenir.

Les bailleurs de fonds confrontés à ces réalités

13Confrontés à cette réalité qu’ils feignent parfois de ne pas connaître ou ne connaissent pas bien, les bailleurs de fonds peuvent difficilement mettre en avant des succès de programmes de modernisation des douanes qu’ils ont financés. Malgré les fréquents revers, l’Organisation mondiale des douanes (OMD, voir encadré 2) et les bailleurs bilatéraux ou multilatéraux ont souvent du mal à se remettre en question dans ce domaine. Plusieurs raisons permettent d’expliquer les difficultés rencontrées par le programme de réforme.

14Tout d’abord, au motif que les objectifs à atteindre sont souvent identiques, les bailleurs peinent à tenir compte des singularités de chaque pays et préconisent des mesures génériques qui s’avèrent régulièrement inefficaces. On peut citer l’exemple des expériences menées en Europe orientale ou dans le Maghreb, qu’on pensait pouvoir importer aussi facilement en Afrique subsaharienne (ASS) et qui ont essuyé de sérieux revers. Dans la même veine, à la fin des années 1990, l’inspection avant embarquement était présentée comme une mesure cruciale pour améliorer la collecte de recettes [9]. À la même époque, l’insuffisance des salaires officiels était souvent citée comme l’une des principales causes de la corruption dans les douanes. Cet argument continue d’être invoqué localement par certains douaniers. Malgré cela, Hors (2001) a montré empiriquement que dans un environnement de corruption généralisée, les bénéfices liés aux pots-de-vin sont tels que même une augmentation substantielle des salaires a un effet très limité sur le niveau de corruption.

15Aujourd’hui, la douane est partout prônée comme instrument de facilitation du commerce. La question de savoir qui bénéficie de la facilitation et qui est entravé par les contrôles abusifs. À trop vouloir faire des douanes un « instrument » de facilitation, les bailleurs ont oublié la nature des obstacles au commerce. L’impact négatif du contrôle sur ceux qui sont dans la légalité est une question inhérente à tout appareil répressif. Celui des douanes est quantifiable, en termes de délais et donc de coûts. Pour autant, ne considérer les douanes que sous un questionnement de facilitation et mener des réformes qui conduisent à adjoindre aux douanes des sociétés d’inspection conduit les douaniers à ne plus être en mesure de contrôler une déclaration et surtout à refuser d’assumer les responsabilités liées à leur pouvoir. Plus généralement, dans certains ports, l’exigence de facilitation rend légitime la multiplication d’organismes censés accélérer le passage en frontière, ce qui ajoute de nouvelles formalités et conduit alors à augmenter les délais de transit. Finalement, on aboutit à des résultats contradictoires avec les objectifs des réformes.

Présentation du dossier

16Les articles du dossier sont rassemblés autour de deux axes de recherche principaux. La lutte contre la corruption constitue le premier axe. Injonction principale au mouvement de réforme, la corruption constitue le fil directeur de trois premières contributions qui s’y consacrent plus particulièrement en combinant données empiriques, points de vue professionnels et analyses comparatives.

17Fjeldstad conforte une approche des dispositifs douaniers qui dépasse le seul champ technique. Constatant l’échec des réformes douanières, il milite pour une réévaluation des politiques anti-corruption en proposant une analyse critique des approches généralement adoptées qu’il juge technocratiques et inefficaces. Sa contribution explore ainsi plusieurs limites : celles du modèle principal-agent appliqué au contexte social des douaniers africains, les effets négatifs de la théorie de la Nouvelle gestion publique (NGP) génératrice d’inégalités fortes au sein de l’institution et donc de corruption, les procédures de licenciement qui conduisent les douaniers expérimentés et corrompus à être recrutés dans le secteur privé désireux de disposer de connexions dans les douanes. Fjeldstad se réfère aux structures sociales qui, sans expliquer la corruption, ne situent pas les fonctionnaires corrompus aux marges de la société mais les réintègrent dans des schémas traditionnels de distribution de richesse. Les solutions qu’il examine replacent le politique au centre de la réforme. Confier les postes de responsabilité à des cadres expatriés est une de ses recommandations qui va à l’encontre des choix de certains bailleurs (dont la France) qui préfèrent une coopération d’accompagnement à une coopération de substitution. La position de Fjeldstad interroge sur ce choix qui fait de la réforme un processus essentiellement autonome et extérieur à l’institution sur laquelle il s’applique. Une plus grande autonomie de l’administration garantit contre l’influence négative de l’autorité politique en même temps qu’elle favorise l’émergence d’une culture singulière, aux standards qui peuvent donc être plus élevés que ceux du secteur public en général.

18Djeuwo enseigne à l’École nationale d’administration et de magistrature à Yaoundé (Cameroun) et forme les cadres des douanes camerounaises. Il apporte un point de vue de l’intérieur du fonctionnement d’une administration qui figure parmi les plus corrompues d’un pays mal classé selon les organisations observant la corruption, et s’interroge sur l’effet de la formation dans les processus de réforme, depuis le recrutement jusqu’aux stages pratiques. Le point de vue de ce praticien réhabilite courageusement la dimension morale de la formation et des réformes, dimension paradoxalement bien souvent occultée par les experts et les bailleurs.

19Sequeira et Macchi montrent en comparant la situation à Maputo et Durban l’impact de la corruption des douanes sur les schémas logistiques. Elles réconcilient une description microéconomique et une analyse macroéconomique qui évalue l’impact de la corruption sur la compétitivité des deux ports. L’intérêt de leur étude est de quantifier les importants montants en jeu de façon empirique en construisant une analyse fondée sur un échantillon important d’opérations commerciales. Les auteurs démontrent pourquoi les dysfonctionnements des douanes du port de Maputo peuvent orienter les acteurs économiques vers le port de Durban pour leur commerce, quand une simple analyse financière tend à privilégier le port de Maputo. À l’instar de l’ensemble des articles, celui de Sequeira et Macchi illustre plus particulièrement l’efficacité d’une fine connaissance des terrains d’investigation dès lors qu’on s’intéresse aux douanes africaines. Leurs travaux démontrent que la corruption n’est pas un phénomène secret et obscur mais bien une pratique sociale qui peut également faire l’objet de quantification précise et d’une mise en perspective macroéconomique.

20Moins focalisé sur la corruption en soi mais plutôt sur la circulation de l’argent et du pouvoir au sein de l’administration, Cantens propose une approche ethnographique des chefs à partir d’un terrain de trois ans conduit au cœur des douanes camerounaises. Il explique que l’abondante réflexion sur l’État a paradoxalement occulté les fonctionnaires. Malgré la récurrence des recommandations aux administrations africaines, une solide connaissance empirique des questions d’autorité n’a pas été produite. Son étude montre que les chefs des bureaux des douanes camerounaises, big katika, s’emploient à remettre de l’ordre en permanence pour créer un consentement à ce qu’il propose comme changements à défaut d’une adhésion. Dans le processus de réforme, toute la difficulté de son action est de changer une structure sur laquelle il doit néanmoins s’appuyer. Cantens met en lumière une multiplicité d’ordres sur laquelle se construit l’autorité dans l’administration des douanes, ordres qui doublent le simple organigramme. La reconnaissance de ces différentes logiques est fondamentale pour comprendre la faiblesse de la hiérarchie douanière. La réussite de la réforme des douanes nécessite la connaissance de ce fonctionnement. Sans cette dernière, elle devient aléatoire. Cet article permet ainsi de comprendre pourquoi, dans certains pays, malgré le discours politique à tous les niveaux et le volontarisme politique d’acteur reconnus comme centraux, la réforme peut être ralentie voire stoppée.

21Le deuxième axe du numéro analyse la dimension économique de la réforme et regroupe des articles concentrés sur les contraintes externes aux administrations douanières et qui ouvrent différentes réflexions sur l’exécution des programmes de modernisation. Le rôle des bailleurs y est mis en perspective ainsi que deux dogmes ayant largement pesé sur les réformes douanières depuis une vingtaine d’années, les programmes de vérification des inspections (PVI) confiés à des sociétés privées et l’impact de la politique tarifaire. Le rôle des bailleurs s’est imposé progressivement au fil des contributions ; tous les articles l’évoquent, et deux articles lui sont consacrés plus particulièrement.

22À partir d’un exemple précis, un projet de modernisation du transit, Bilangna retrace la genèse de l’action des bailleurs, leur difficile coordination dès lors que le projet comprend une forte composante régionale. Il interroge également le rôle des unions douanières et surtout les modes de financement de leurs représentants. L’auteur fait une distinction intéressante entre ce qu’il appelle les « fonds propres de la douane » et les fonds fournis par les bailleurs. Embarqués dans des projets de réforme, les dirigeants des douanes doivent y consacrer une partie de leurs fonds propres, autant d’argent qui n’est plus réparti en primes et intéressements pour les douaniers. La rupture de certains équilibres de redistribution peut affecter l’appropriation de la réforme. Bilangna plaide pour de nouvelles formes de financement qui laissent une plus grande autonomie aux administrations récipiendaires de l’aide publique au développement.

23Marteau et de Castelnau proposent un panorama plus général sur les projets soutenus par la Banque mondiale en Afrique subsaharienne. Ils remettent en perspective historique les appuis aux administrations douanières et en proposent une typologie. Leur schéma d’élaboration d’un projet illustre l’importance des conditions préalables que sont un diagnostic précis et un engagement politique, et de leur pleine appropriation par les autorités nationales. Ils concluent que l’action des bailleurs n’a rien de miraculeux et qu’elle ne peut qu’accompagner ce qui est déjà lancé par les administrations locales. En d’autres termes, les bailleurs ne devraient pas penser leur rôle en termes d’initiatives mais uniquement en termes de soutien. Si ce constat se trouvait être accepté par tous les bailleurs, ce consensus poserait déjà les bases d’une coordination annoncée dans la Déclaration de Paris, difficile à mettre en œuvre et rarement sur l’initiative des autorités locales.

24S’agissant des PVI, constatant leur diversité autant que le caractère essentiellement empirique des contributions universitaires qui leur ont été consacrées, Dequiedt, Geourjon et Rota-Graziosi proposent une approche normative en leur appliquant la théorie de l’agence. Les modèles d’agence hiérarchique semblent particulièrement adaptés à l’enjeu principal des douanes d’ASS qu’est la corruption, dont la pérennité est garantie par l’asymétrie d’informations entre les différents acteurs. Les auteurs insistent judicieusement sur le nécessaire respect du principe de surveillance mutuelle entre les douanes et les sociétés chargées des PVI. Ils rendent ainsi toute sa normalité à la relation conflictuelle banalement observée sur le terrain et perçue parfois comme un défaut d’organisation par les bailleurs. Ils relèvent notamment les objectifs parfois contradictoires des contrats qui affaiblissent la nécessaire tension entre sociétés d’inspection et douaniers. Toutefois, un problème semble difficile à résoudre. Dans la phase de négociation de ces contrats, le gouvernement se trouve pris entre deux contraintes : sa faible information sur le fonctionnement du dédouanement et la pertinente recommandation des auteurs de ne pas s’adjoindre l’administration douanière dans les négociations afin de préserver le principe de surveillance mutuelle, objet même du contrat. Le rôle de l’autorité politique comme régulateur bienveillant demeure une hypothèse qui limite sans doute l’application de ce modèle, comme le remarquent les auteurs, mais dont le mérite est justement de focaliser l’attention sur cette contrainte.

25La réforme des politiques commerciales en matière douanière ne se résume pas à une diminution des droits de douane. Mjekiqi et Raballand décrivent l’impact négatif d’une politique commerciale complexe et protectionniste sur les réformes douanières. À partir de l’exemple du Nigeria et de ses flux commerciaux avec le Bénin, ils démontrent l’inefficacité de cette politique en observant l’accroissement de la contrebande en utilisant une méthode d’analyse des statistiques récoltées de part et d’autre de la frontière bénino-nigériane (méthode de « statistiques-miroirs »). Les divergences de statistiques les plus fortes concernent les produits prohibés. Cette contrebande ne signifie pas pour autant des mouvements de marchandises non contrôlés par les douanes. Au contraire, le protectionnisme et les mesures d’interdiction à l’importation favorisent la collusion entre opérateurs et douaniers au détriment, à court terme, des recettes et, à moyen terme, de toute velléité de réforme de l’administration. Les auteurs appellent donc à une réforme de la politique commerciale avant d’envisager toute réforme des douanes.

Réformer les douanes ?

26Les contributions, les expériences et les théories auxquelles elles se réfèrent permettent d’ébaucher quatre principes d’une stratégie de réforme des douanes. Le premier consiste à renforcer la responsabilité des cadres dirigeants des douanes (audit externe ou droit de regard plus élevé de la part du Parlement) et publication externe systématique dans la presse de la performance douanière en matière de recettes et de contrôle. Le deuxième principe vise la réduction du pouvoir discrétionnaire des agents de première ligne en simplifiant la politique commerciale et en accroissant l’automatisation [12]. La réduction de l’asymétrie d’information entre les cadres dirigeants dans les services de conception et de décision et les agents sur le terrain est le troisième principe. Il pourra se réaliser par le soutien de la fonction de renseignement, par la production d’une information juste sur les activités économiques et les comportements des opérateurs, et par le développement de relations avec les importateurs et les exportateurs pour limiter à moyen terme l’accès à la profession de commissionnaires en douane suivant des critères qualitatifs. Enfin, le quatrième principe est de concevoir une nouvelle politique de ressources humaines [13] pour changer le cadre incitatif [14] des douaniers de première ligne, voire concevoir un cadre véritablement dissuasif pour les mauvaises pratiques et suivre leur activité d’une façon régulière, à partir de données objectives [15].

27Toutes les contributions de ce dossier montrent également l’importance de l’environnement des administrations douanières. Les douaniers forment une élite bureaucratique parfaitement insérée dans la société en dépit des critiques récurrentes de corruption. Cet apparent paradoxe ne devrait pas lasser d’interroger les experts qui formulent des propositions techniques.