Introduction

1Au lendemain de la dévaluation du franc CFA (1994), les pays africains membres de la Zone franc signent les traités instituant l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) pour l’Afrique de l’Ouest et la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) pour l’Afrique centrale. Ces institutions se fixent pour but d’intensifier l’intégration économique sous-régionale afin d’éviter des politiques inconsistantes et d’encourager l’émergence de grands espaces économiques viables. Face à l’urgence de l’assainissement du cadre macro-économique de la Zone franc, les pays membres mettent en place des critères de convergence et une surveillance multilatérale largement inspirés du traité de Maastricht.

2Plus de dix ans après la mise en œuvre des traités de l’UEMOA et de la CEMAC, des progrès considérables dans l’assainissement des finances publiques, ainsi qu’une plus grande convergence des politiques économiques ont été observés dans l’UEMOA, et dans une moindre mesure dans la Zone CEMAC. Toutefois, un certain nombre de limites liées au manque de crédibilité des dispositifs de sanction et au caractère peu incitatif des pactes de convergence en Zone franc, ont été relevées et appellent à s’interroger sur les coûts des règles budgétaires en termes de stabilisation des chocs asymétriques dans ces deux communautés. La question est de savoir comment concilier l’objectif de défense de la stabilité macro-économique de la Zone franc et la nécessaire action contracyclique de la politique budgétaire. Les règles plafonnant les déficits et la dette suffisent-elles à assurer un policy-mix efficace dans la Zone franc ? Comment éviter que celles-ci paralysent toute perspective de relance de la croissance, si elles sont mal mises en œuvre ou sont trop contraignantes ? La convergence vers l’équilibre budgétaire n’est-elle pas de nature à contrarier le jeu des stabilisateurs économiques ?

3À cette question s’ajoute celle de l’adéquation des deux dispositifs institutionnels en place au regard des nouveaux défis des pays de la Zone franc. Les critères des pactes de convergence en Zone franc furent fortement marqués par le souci de restaurer la stabilité macro-économique dans un contexte post-dévaluation du franc CFA. À l’heure actuelle, l’objectif prioritaire est celui de la réduction de la pauvreté, qui ne peut être liée au seul retour de la croissance économique. Les récents travaux sur le capital humain et sur les théories de la croissance endogène ont démontré l’impact des dépenses à caractère social sur la réduction de la pauvreté. Comment les dispositions des pactes de convergence en Zone franc peuvent-elles refléter ces nouvelles exigences, d’autant plus que l’ensemble des pays de cette zone sont engagés dans des programmes de réduction de la pauvreté en conformité avec les Objectifs du Millénaire pour le développement ? Par ailleurs, certains pays ont bénéficié des initiatives pays pauvres très endettés (PPTE) et d’allégement de la dette multilatérale (IADM), qui ont permis l’allégement de leur dette extérieure. Cette solvabilité retrouvée, permet-elle de dégager des marges de manœuvre pour financer des politiques publiques de lutte contre la pauvreté ? Induit-elle de nouveaux risques de surendettement ?

4Le présent article s’efforce de répondre à ces questions. La première section présente le nouveau contexte économique et financier créé par les initiatives PPTE et IADM en Zone franc. La seconde section fait le bilan de la mise en œuvre des pactes de convergence en Zone franc à partir de la dévaluation du franc CFA et en souligne les limites. La dernière section propose des réformes des pactes de convergence, ainsi que des critères de convergence mieux adaptés aux nouveaux défis des États membres de la Zone franc.

Le nouveau contexte économique et financier créé par les initiatives PPTE et IADM en Zone franc

5Comme d’autres pays en développement, les États africains membres de la Zone franc ont bénéficié des deux initiatives de remise de dette décidées par la communauté des bailleurs de fonds. La première, l’initiative PPTE mise en place par le FMI et la Banque mondiale en 1996, puis renforcée en 1999 à l’issue du sommet de Cologne, vise à ramener à un niveau soutenable le poids de la dette des pays pauvres et les plus endettés. La nouveauté de cette initiative réside dans la prise en compte, dans l’évaluation de la soutenabilité de la dette d’un pays, aussi bien de sa dette publique bilatérale que de sa dette multilatérale. Cette initiative de désendettement [1] s’organise en deux grandes étapes : un point de décision et un point d’achèvement.

6Lorsqu’un pays accède au point de décision [2], il bénéficie d’un allégement intérimaire sur le service de sa dette, consenti par ses créanciers bilatéraux (réunis au sein du Club de Paris) et multilatéraux (FMI, Banque mondiale et Banques régionales de développement [3]). L’intégralité des remises de dette n’intervient qu’au point d’achèvement, dernière étape de ce processus de désendettement. Pour atteindre ce stade, le pays éligible doit avoir appliqué avec succès un plan d’ajustement structurel, mis en place des réformes macro-économiques et un programme cohérent de lutte contre la pauvreté. Il bénéficie alors d’une réduction du stock de dettes décidée par les créanciers multilatéraux et bilatéraux au point de décision.

7Sur les 21 pays ayant atteint le point d’achèvement, 17 sont africains dont 6 appartiennent à la Zone franc (cf. tableau 1). Le montant des allégements accordés aux pays africains membres de cette Zone a atteint près de 4,6 milliards de dollars [4], soit 15 % du montant global des remises de dette réalisées dans le cadre de ce processus de désendettement.

Tableau 1

Pays participant à Initiative PPTE (fin décembre 2006)

Pays ayant atteint le point d’achèvement Zone franc : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Mali, Niger, Sénégal. Autres pays africains : Éthiopie, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauritanie, Mozambique, Rwanda, Sierra Leone, Tanzanie, Ouganda, Zambie. Autres pays : Bolivie, Guyana, Honduras, Nicaragua. Pays en phase intérimaire (entre les points de décision et d’achèvement) Zone franc : Guinée-Bissau, République du Congo, Tchad, Autres pays d’Afrique : Burundi, Gambie, Guinée, São Tomé e Príncipe, République démocratique du Congo. Autres pays : Haïti. Pays n’ayant pas encore atteint le point de décision Zone franc : Comores, Côte d’Ivoire, Togo, République Centrafricaine. Autres pays d’Afrique : Érythrée, Libéria, Somalie, Soudan. Autres pays : République kirghize, Népal. Source : Fiche technique – FMI

Pays participant à Initiative PPTE (fin décembre 2006)

Tableau 2

Pays de la Zone franc et Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM)

Pays de la Zone franc ayant atteint le point d’achèvement au titre de l’initiative renforcée en faveur des PPTE et admissibles au bénéfice de l’IADM à fin septembre 2006 Burkina Faso, Bénin, Cameroun, Mali, Niger, Sénégal. Pays de la Zone franc qui deviendront admissibles au bénéfice de l’IADM lorsqu’ils atteindront le point d’achèvement au titre de l’initiative renforcée en faveur des PPTE Guinée-Bissau, République du Congo, Tchad. Pays de la Zone franc pouvant devenir admissibles à l’allégement de la dette au titre de l’initiative PPTE s’ils satisfont aux critères relatifs au revenu et à l’endettement sur la base des données de la fin 2004 Comores, Togo, Côte d’Ivoire, République centrafricaine. Source : Fiche technique – FMI

Pays de la Zone franc et Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM)

8S’ils pouvaient tous atteindre le point d’achèvement, les pays membres de la Zone franc éligibles à l’initiative PPTE bénéficieraient d’une réduction du stock de leur dette extérieure de 60 % en moyenne et verraient ainsi le service de leur dette extérieure rapporté à leurs recettes d’exportation, diminuer de 14 % à 6 % (Rocher, 2007). Cette initiative a été renforcée par la création d’un nouveau mécanisme d’allégement de la dette décidé au sommet du G8 de Gleneagles en juillet 2005 : l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Elle se présente comme une contribution additionnelle au financement du développement et permet à tout pays ayant franchi le point d’achèvement de l’initiative PPTE, de bénéficier d’une annulation de 100 % de sa dette contractée auprès du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et des banques régionales de développement. L’objectif étant de dégager des ressources supplémentaires en vue d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) des Nations unies et dont l’une des priorités est la diminution de moitié du nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté, d’ici à 2015. En Zone franc, 6 pays ont bénéficié de cette initiative pour un coût évalué à 9 milliards de dollars en termes nominaux.

Graphique 1

Service de la dette en pourcentage des recettes d’exportation

Service de la dette en pourcentage des recettes d’exportation

Graphique 2

Dette en pourcentage du PIB

Dette en pourcentage du PIB

9Le nouvel environnement créé par ces deux initiatives de remise de dette est de nature à contribuer positivement au financement du développement économique en Zone franc. Ceci à la condition que les pays bénéficiant des allégements de dette en tirent tous les avantages, en évitant de recourir de nouveau à des politiques d’endettement insoutenable. En effet, les nouveaux prêts proposés par les puissances émergentes (la Chine, notamment) qui, pour la plupart d’entre elles, ne prennent pas une part active aux différentes initiatives en matière de suivi de la dette (Club de Paris, OCDE, CAD) et dont la très faible mobilisation dans la résolution récente des crises d’endettement a été remarquée, sont servis le plus souvent à des taux non concessionnels. Ces propositions financières ne répondent pas toujours aux exigences de la conditionnalité traditionnelle (Rocher, 2007), mais bien plus à des considérations géostratégiques [5]. Elles constituent autant de facteurs pouvant favoriser une dynamique d’un ré-endettement incontrôlé en Zone franc et obérer les capacités de remboursement futures de ses États membres (Djoufelkit-Cottenet, 2007 ; 2006 ; Rocher, 2007).

Les Pactes de convergence en Zone franc : limites et insuffisances actuelles

10Après la dévaluation du franc CFA (1994), un dispositif de surveillance multilatérale a été mis en place en Zone CEMAC et en Zone UEMOA. Le choix des critères de convergence s’est effectué à partir d’indicateurs statistiques qu’il est possible de collecter de manière fiable et dans des délais raisonnables. En décembre 1999, le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité en Zone UEMOA entre en vigueur. Il marque une nouvelle étape dans le processus de convergence des politiques économiques en fixant un horizon précis pour la convergence et en désignant un objectif final de stabilité auquel les États doivent parvenir. Il innove également par la définition de critères de convergence mieux adaptés à l’appréciation de la convergence que ceux en vigueur jusqu’en 1999 ; grâce, notamment, à un meilleur suivi des finances publiques et des évolutions de l’économie réelle. Ces critères sont hiérarchisés en critères de premier et de second rang pour un meilleur suivi du dispositif.

11En Zone CEMAC, un règlement communautaire instituant un nouveau cadre de surveillance multilatérale entre en vigueur en janvier 2002 [6]. Il relève pour l’essentiel de la convergence nominale et s’apprécie, à l’instar du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA, au regard de l’évolution des critères de convergence de premier rang et des repères indicatifs, avec un horizon pour la convergence économique fixé une première fois à 2005 (cf. tableaux en annexe).

12L’efficacité d’un pacte de convergence réside dans sa capacité à rechercher en permanence, à travers les règles de son dispositif, un judicieux équilibre entre la discipline et la flexibilité. En Zone franc, ce compromis a toujours été difficile à trouver. La mise en œuvre des pactes, tant au sein de la CEMAC que de l’UEMOA, a ainsi mis en évidence cette difficulté. Les critiques sur les pactes en Zone franc se concentrent tout d’abord autour de leur excès de rigueur et de leur focalisation sur la stabilité macro-économique au détriment de la croissance. La fréquence et l’ampleur des fluctuations cycliques dans cette zone conduisent à recourir à l’instrument budgétaire pour stabiliser les chocs (Hoffmaister, Roldos et Wicham, 1998 ; Houssa, 2004). En effet, les économies des pays africains membres de la Zone franc sont fortement vulnérables aux chocs naturels et externes. Guillaumont (2006) et Massuyeau (2004) ont estimé que la dispersion des termes de l’échange de 1994 à 2003 était de 25 à 30 % dans la Zone CEMAC, et de 10 à 18 % dans la Zone UEMOA. Or la nécessité d’une action contracyclique n’a pas été véritablement prise en compte dans la formulation des critères de convergence, tant en Zone UEMOA qu’au sein de la CEMAC. La question de savoir comment concilier l’objectif de défense de la stabilité macro-économique de la zone et la nécessaire action contracyclique de la politique budgétaire demeure centrale dans la définition actuelle du policy-mix en Zone franc. L’équilibre du solde budgétaire de base hors dons, imposé par les deux pactes de la Zone franc, rend difficile ce type d’ajustement et pose la question du financement de l’action stabilisatrice de la politique budgétaire. L’Union européenne, qui est affectée par des chocs de bien moindre ampleur que ceux des deux zones, autorise un déficit budgétaire ne dépassant pas le seuil de 3 % du PIB. Cette marge de manœuvre budgétaire, qui n’est effective que lorsque la position budgétaire d’un État est excédentaire ou équilibré sur l’ensemble du cycle, permet un libre exercice des stabilisateurs automatiques. Il a par ailleurs été constaté que les budgets en Zone franc réagissent à court terme à la fois aux cycles économiques et aux variations des termes de l’échange. Les recettes budgétaires des pays de cette zone varient de manière pro-cyclique et semblent plus corrélées avec les variations des termes de l’échange qu’avec celles de l’output gap (Massuyeau, 2004 ; Doré et Masson, 2002). Ces auteurs notent à cet effet que la volatilité des termes de l’échange pour la plupart des pays est plus importante que celle de l’output gap. Cette instabilité, associée à la faible mobilité des facteurs en Zone franc, est de nature à contrarier fortement le rôle contracyclique de la politique budgétaire. Par ailleurs, le non-respect des objectifs préalablement fixés et le caractère peu contraignant du mécanisme de sanction constituent des faiblesses de taille de ces dispositifs. Le passage en phase de stabilité a été re-poussé à deux reprises en Zone UEMOA [7] ; en Zone CEMAC, on a pu constater un retard considérable dans la mise en place des programmes triennaux de convergence, ce qui, comme le précise un document de la CEMAC (2005, 19), « rend difficile l’exercice de la surveillance dans un cadre prospectif ».

13La question des arriérés de paiement au sein de la Zone franc confirme toute la difficulté des États membres à respecter les engagements pris et plaide en faveur de l’idée selon laquelle le pouvoir de discipline du pacte est resté relativement limité. Les pactes de convergence en Zone franc n’ont pas pu empêcher la persistance d’arriérés de paiement et leur utilisation comme variable d’ajustement budgétaire par de nombreux pays des deux zones. Les insuffisances constatées dans l’évaluation des arriérés de paiement, dans leur suivi et dans leur apurement progressif au sein des deux zones en général, et plus particulièrement en Zone CEMAC (CEMAC, 2005, 19), suggèrent que cette forme de déviance budgétaire contribue fortement à la constitution d’une trajectoire insoutenable de la dette en Zone franc.

14Enfin, les critères des pactes de convergence en Zone franc n’ont pas véritablement pris en compte le rôle redistributif et allocatif de l’État. Cette prise en compte est indispensable surtout dans le contexte de l’adhésion des pays africains membres de la Zone franc aux Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), de la mise en place des politiques d’éradication de la pauvreté et au moment où la question de leur mode de financement fait débat (Ary-Tanimoune, Plane, 2005 ; Reisen, 2004). La restauration de la capacité d’endettement des pays africains membres de la Zone franc et sa préservation dans le temps apparaissent aujourd’hui comme les défis majeurs de cette zone. Les initiatives PPTE et IADM ont été coûteuses pour la communauté financière internationale car elles ont été réalisées dans un contexte de rareté de ressources concessionnelles ; elles ne seront probablement pas reconduites en cas de nouvelles crises de la dette. Les pactes de convergence en Zone franc peuvent contribuer durablement à la préservation des acquis financiers générés par ces deux initiatives d’allégement de dette ; mais il faudrait pour cela que des correctifs et des remaniements soient apportés aux insuffisances et aux limites constatées dans le fonctionnement de ces pactes de convergence.

La réforme des pactes de convergence en Zone franc

15Plutôt qu’une remise en cause globale du dispositif, la réforme de la surveillance multilatérale en Zone franc devrait consister en une modification d’un certain nombre de règles et de procédures des pactes de convergence. Les suggestions, ainsi que les propositions d’amendement des dispositifs de surveillance multilatérale en Zone franc, que nous avançons, sont les suivantes :

• Apprécier, hors dépenses d’investissement financées sur ressources internes, le solde budgétaire de base hors dons, un des critères clés du pacte de convergence de la Zone UEMOA et de la CEMAC. Cette règle, dénommée « règle d’or » présente l’avantage de ne pas contraindre les dépenses publiques d’investissement qui sont utiles à la croissance économique. Son application en Grande-Bretagne et dans certains États américains a permis d’augmenter considérablement les dépenses en capital dans ces pays (Poterba, 1995). Pour les pays africains membres de la Zone franc, il serait souhaitable de ne pas s’en tenir à une définition stricto sensu de l’investissement public, notamment celle qu’en donne la comptabilité nationale, mais d’y inclure les dépenses en capital humain (santé, éducation, recherche et développement). Wane (2004) a souligné leur impact positif sur la croissance économique des pays de la Zone franc.
• Mettre en œuvre un policy-mix efficace. Les politiques monétaires de la BCEAO et de la BEAC devraient mieux répondre à leurs objectifs de pourvoir au financement de l’activité et du développement de leurs États [8]. Au cours de la décennie 1980, un policy-mix trop rigide ou déséquilibré en Zone franc a contraint les sources de financement interne des États et a conduit, en l’absence de règles limitant l’endettement international, à un en-dettement public excessif sur les marchés internationaux des capitaux qui s’est révélé par la suite insoutenable. Le contexte institutionnel actuel est différent, les règles limitant l’endettement existent désormais. La BCEAO et la BEAC devraient, à notre sens, mener une politique monétaire plus adaptée au contexte des pays africains membres de ces deux zones. Ces deux banques centrales pourraient ainsi accroître leur offre de financement, sans remettre en cause l’objectif de stabilité des prix. La faible relation entre inflation et accroissement de la masse monétaire, observée en Zone franc [9], et plus particulièrement en Zone UEMOA, limite le risque d’un financement inflationniste. L’expérience acquise par ces deux banques en matière de lutte contre l’inflation et de préservation de la valeur externe du franc CFA a conforté leur crédibilité, accru leur réputation en la matière et crée, de ce fait, les conditions d’exercice d’une telle action. Cet article plaide pour un policy-mix souple ayant pour garde-fou un Pacte de convergence renforcé.
• Cibler un solde structurel, en corrigeant le solde budgétaire de base hors dons des fluctuations conjoncturelles, de celles des termes de l’échange, et des allégements de la dette au titre de l’initiative pays pauvres très endettés et accepter un déficit plafonné de ce solde en période de récession. La correction du solde budgétaire de base hors dons des fluctuations des termes de l’échange est importante dans le contexte de la Zone franc. Ces derniers y sont très volatils (les prix du pétrole dans la Zone CEMAC et ceux des matières premières en Zone UEMOA). Cette triple correction permettrait aux stabilisateurs automatiques de fonctionner, à la politique budgétaire de retrouver son rôle contracyclique et de distinguer très clairement, dans la décomposition du solde budgétaire de base hors dons, ce qui relève de la conjoncture de ce qui est imputable à l’action discrétionnaire de la politique budgétaire. Il serait alors plus facile de contrôler la réalité des efforts d’ajustements consentis par chaque État membre de la Zone franc.
• Définir, dans les pactes de convergence en Zone franc, des règles et des procédures qui incitent fortement les États membres à une meilleure gouvernance financière. Le plafonnement de la masse salariale sur recettes fiscales à 35 % et l’exigence d’un ratio minimum de dépenses d’investissement sur recettes fiscales de 20 % en Zone UEMOA participent de cette volonté. Ces critères de second rang ont pour but une meilleure allocation de ressources au sein du poste Dépenses à travers une baisse de dépenses en salaires et une hausse des investissements publics. Barro (1990) montre que l’efficacité de la dépense publique dépend non seulement de son niveau, mais aussi de sa structure. La qualité de la chaîne des dépenses publiques et leur rythme d’exécution sont des facteurs déterminants de leur efficacité. L’établissement de règles budgétaires pose non seulement la question de la pertinence des indicateurs retenus, mais encore celle de la réalité des ajustements. Easterly (1999) et Milesi-Feretti (2004) soulignent le contournement des ajustements de la plupart des pays ayant des programmes avec le FMI par une comptabilité imaginative (portant sur les actifs gouvernementaux à travers des privatisations, sur l’investissement public, sur le report de dépenses ou sur l’accumulation de passifs cachés). Il serait souhaitable d’imposer en Zone franc des garanties de transparence supplémentaires pour éviter que des dépenses courantes ne soient financées à travers le poste « dépenses en capital ». Les travaux sur les charges récurrentes (Gray & Martens, 1983) ont montré que la pénurie de ressources pour couvrir les charges d’entretien et de matériel peut compromettre l’efficacité des investissements publics nouveaux.
• Améliorer la qualité de la surveillance multilatérale et renforcer le dispositif de sanctions en contraignant les États africains membres de la Zone franc à respecter les règles édictées dans leurs dispositifs. Le fonctionnement des dispositifs de surveillance multilatérale en Zone CEMAC et U-EMOA est affecté par les difficultés que rencontrent leurs États membres respectifs dans l’élaboration des programmes pluriannuels et dans leur communication à leurs instances communautaires. Ces difficultés concernent surtout la transmission tardive des programmes par les États membres, le manque de données statistiques fiables et exhaustives permettant d’évaluer de manière pertinente la cohérence du cadre macro-économique. Lorsque l’état d’avancement du programme est jugé non conforme aux engagements, les États membres de ces deux communautés sont incités à prendre des mesures rectificatives. Si aucune amélioration n’est constatée, le dispositif prévoit la mise en œuvre de sanctions à l’encontre de l’État défaillant. Les mesures coercitives des dispositifs de sanctions de la CEMAC et de l’UEMOA consistent, pour l’essentiel, en un retrait des mesures positives dont bénéficiait jusque-là l’État défaillant, notamment la suspension des concours financiers, de l’appui des différentes instances de la communauté dans les négociations internationales et la publication d’un communiqué faisant état de sa situation. Il se trouve que les sanctions prévues dans le cadre des pactes de convergence de ces deux zones n’ont jamais été appliquées. De ce fait, ces dispositions ne constituent pas de très fortes incitations au respect des critères de surveillance, d’autant plus que les traités de ces deux communautés ne précisent pas de manière claire et explicite les « circonstances exceptionnelles » qui évitent la mise en œuvre du dispositif de sanctions. Cette démarche, qui traduit en fait une préférence donnée à des négociations conduites au cas pas cas, avantage les grands pays de l’UEMOA et de la CEMAC. Le dispositif de sanctions est par conséquent peu contraignant. Dans l’UEMOA et dans la CEMAC, le passage à la phase de stabilité n’est assorti d’aucune contrepartie exigée des États membres. Ce qui n’est pas le cas pour le processus d’unification monétaire européen pour lequel l’adoption de la monnaie unique, par un pays membre de l’Union européenne, reste à ce jour conditionnée au respect des critères de Maastricht. À défaut de la mise en place de contrats budgétaires optimaux (Villieu, 2003), l’introduction d’un volet véritablement pénalisant dans les dispositions des pactes de convergence en Zone franc, qui prendrait la forme de contrats budgétaires linéaires avec des pénalités financières, à l’instar de celles existantes dans le Pacte de stabilité et de croissance européen, inciterait les États membres au respect des règles établies et à une mise en place diligente des décisions communautaires.
• Préserver la solvabilité retrouvée en renforçant l’appui des pactes de convergence au dispositif de gestion de la dette conçu par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, dénommé « Cadre de viabilité de la dette » [10], est une priorité pour les autorités de la Zone franc car les facteurs à l’origine de l’endettement dans cette zone n’ont pas été éradiqués. Ils relèvent pour l’essentiel de facteurs structurels, au premier rang desquels figure la vulnérabilité économique des États africains (Guillaumont, 2006). Par ailleurs, l’une des composantes de la dette publique en Zone franc, la dette intérieure, n’a pas bénéficié d’une stratégie viable. L’une des mesures clés pouvant être envisagée en vue de sa résorption serait la réduction du plafond du ratio d’endettement. On constate en effet que les ratios dette/PIB des pays de la Zone franc ont fortement baissé à la suite des initiatives PPTE et IADM. Abaisser le seuil en vigueur de 70 % à 60 %, voire à 50 %, participerait incontestablement au maintien de la rigueur budgétaire et favoriserait un ré-endettement soutenable tant en Zone CEMAC qu’en Zone UEMOA. Il serait également souhaitable de ne pas se limiter à la mise en place de stratégie d’endettement qui minimise le risque de crise, mais de prévoir également dans les pactes de convergence des mécanismes de gestion de la dette en Zone franc en cas de crise. Le prêt contracyclique, proposé par Jacquet et Beugnot (2005), pourrait être utilisé à cette fin.

Conclusion

16Les questions de la discipline budgétaire, de la viabilité des finances publiques et de la solvabilité financière des États se situaient déjà au cœur des préoccupations de la politique économique conduite dans les pays de la Zone franc depuis la dévaluation du Franc CFA. Le nouveau contexte généré par les deux initiatives d’allégement de la dette (IPPTE et IADM) n’a fait que mettre en évidence, avec plus d’acuité, les difficultés liées à une bonne gouvernance financière dans la Zone franc. Les pactes de convergence en Zone franc doivent jouer un rôle de premier plan dans la formulation des réponses appropriées à cette question de gouvernance financière qui est centrale dans toute stratégie de développement. Malgré leurs insuffisances, ces dispositifs ont permis d’enclencher une dynamique d’assainissement du cadre macro-économique. Par ailleurs, leur caractère permanent permet un suivi des efforts d’ajustements au-delà des annulations de dettes ponctuelles. La difficulté réside principalement dans la constitution d’un dispositif institutionnel véritablement opérationnel et en adéquation avec les problématiques rencontrées. Par sa souplesse et son adéquation, ce dispositif doit permettre aux différents États membres de la Zone franc de dégager des ressources pour lutter contre la pauvreté et atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, tout en préservant un endettement soutenable. C’est à ces conditions que les pactes de convergence contribueront efficacement à la création d’un cadre macro-économique performant, indispensable à l’obtention d’une croissance économique forte et crédible en Zone franc.

17Il faudrait aussi apporter des réponses appropriées à la forte vulnérabilité des économies de la Zone franc aux chocs externes. L’importance et la récurrence des chocs affectant cette zone constituent de puissants freins à son développement économique et imposent incontestablement une réflexion opérationnelle sur la question. La mise en place en Zone franc d’un fonds communautaire alimenté par les pays africains membres de la Zone franc, ayant pour objectif de compléter l’arsenal de stabilisation budgétaire de chaque pays, pourrait constituer une réponse efficace aux difficultés de stabilisation des chocs que rencontrent ces différents pays. Ce fonds pourrait aussi servir au financement d’infrastructures, à la réalisation de biens publics régionaux et à la promotion de la croissance économique. Sa création et son fonctionnement nécessiteraient des contributions nationales que les États auraient du mal à dégager, ce qui fait que la constitution d’un tel fonds semble pour l’heure difficilement réalisable en Zone franc. Le fédéralisme budgétaire devrait demeurer un objectif à long terme pour les pays africains membres de cette zone, l’urgence étant de renforcer les dispositifs institutionnels en place afin de les rendre plus efficients.