Définition et caractéristiques des institutions

14La plupart des définitions économiques des institutions mettent un accent particulier sur la notion de « règles du jeu » devant réguler les comportements des agents économiques. Plus précisément, les institutions sont des contraintes qui facilitent la gestion des rapports humains dans leurs interactions économiques et sociales [10]. Elles sont donc un élément structurant de la vie politique. Les institutions forment à cet effet un cadre réglementaire à l’intérieur duquel se fondent et peuvent se mouvoir les régularités comportementales qui, à leur tour, vont déterminer à la fois leur émergence et leur évolution. Ce cadre réglementaire, écrit ou non, résulte généralement d’un processus d’interactions entre les individus. Il apparaît alors, selon Ahrens (2002), que l’une des caractéristiques des institutions réside dans le fait d’inclure les normes applicables, des règles et des comportements qui servent les objectifs collectifs, structurent et modèlent les interactions sociales. De plus, les institutions devraient fournir des règles contraignantes, prévisibles, cohérentes et appliquées de façon équitable à tous les acteurs (Nabli et Nugent 1989). Bien que les institutions doivent pérenniser un certain degré de stabilité pour garantir leur crédibilité, les changements et les adaptations institutionnels sont nécessaires. Ils le sont d’autant plus que cette adaptabilité permanente aide à s’assurer que les changements dans les préférences sociales, l’évolution technologique, les structures politiques et économiques internes ou externes s’accommodent à la structure des incitations qui reflète la demande des institutions. Elles doivent à cet effet présenter, d’après Acemoglu (2004), trois caractéristiques principales : (i) garantir le respect des droits de propriété à une grande partie de la population en incitant une large proportion d’individus à investir et à participer à la vie économique ; (ii) limiter l’action des élites, des politiciens et autres groupes puissants, en les empêchant de s’approprier les revenus ou investissements d’autrui ou de fausser les règles du jeu ; (iii) promouvoir l’égalité des chances pour de vastes pans de la société, encourageant l’investissement, notamment dans le capital humain, et la participation à la production économique.

15Il est par ailleurs utile de rappeler ici la distinction faite par Yifu Lin (1989) entre arrangement institutionnel et structure institutionnelle. L’arrangement institutionnel renvoie à l’ensemble des règles et comportements qui gouvernent les actions et les relations entre les individus. Il peut être à la fois formel (familles, firmes, hôpitaux, universités, etc.) ou informel (valeurs, coutumes, traditions, etc.). La structure institutionnelle englobe, quant à elle, les arrangements institutionnels formels et informels dans une société. North (1994) puis O. Williamson (2000) vont insister chacun sur le caractère homogène des institutions en montrant qu’au-delà de cette distinction formel/informel, les institutions devraient incorporer aux contraintes formelles les contraintes informelles qui sont très fortes en Afrique pour qu’elles soient efficaces et durables.

Les institutions et le développement économique

16Une fois les institutions définies et caractérisées, de nombreux auteurs se sont attachés à justifier non seulement leur existence, mais surtout leur nécessité dans le processus de développement. Le point de départ de l’ensemble de ces travaux porte sur les critiques adressées aux hypothèses qui fondent la théorie néoclassique. En effet, l’une des hypothèses fortes de celle-ci est bien évidemment la parfaite circulation de l’information et sa disponibilité à moindre coût. Ces deux qualités permettent, selon les auteurs néoclassiques, d’assurer à tout moment un équilibre spontané entre les offres et les demandes sur les différents marchés. Cet équilibre diffusé par le système de prix est de nature dynamique dans le sens où il conduit les agents économiques à réviser continuellement leurs plans, et tranche totalement avec la principale propriété stabilisatrice de la structure sociale des institutions (Allégret et al., 2003). Si l’édifice théorique à la base de l’analyse néoclassique est souvent jugé rigoureux, il est apparu cependant régulièrement contestable dans les faits, car l’hypothèse d’information parfaite, bien que séduisante et plausible pour beaucoup d’auteurs, présente d’importantes difficultés lorsqu’il s’agit d’y apporter une vérification empirique. Ainsi, par exemple, l’information est très loin de remplir ces deux qualités pour au moins deux raisons : elle est coûteuse et inaccessible parce que certains acteurs économiques ont intérêt à la dissimuler. Il est cependant utile de souligner que l’école néoclassique est davantage concernée par le fonctionnement du marché que par son développement. Ainsi, l’hypothèse selon laquelle l’information est parfaite et disponible à moindre coût ne devrait pas être généralisée. Cette situation expliquerait les multiples défaillances enregistrées sur le marché. L’existence des institutions serait alors justifiée par leur capacité à réduire les coûts de transactions (1). Elles facilitent en outre l’action collective des acteurs privés ou publics, qu’une coordination purement marchande ne peut réaliser (2).

Les effets de la coopération avant les réformes

25Dans la CEMAC, si les pays ont mené une coopération monétaire assez appréciable, toutefois en raison de la présence stabilisante de la France dans l’ossature institutionnelle de la zone franc, elle a été limitée et très peu fructueuse dans les autres domaines : transport, industrialisation, recherche, agriculture, etc. Guillaumont et Guillaumont (1993) identifient, à partir de ce modèle, les raisons pour lesquelles certains instruments de la coopération n’ont pas fonctionné, et montrent pourquoi certains objectifs n’ont finalement pas été atteints, particulièrement celui du contrôle de la masse monétaire au sein de la CEMAC.

26L’effet de « dilution des préférences » n’a pas joué autant qu’on l’aurait espéré. La Banque centrale n’a pas été plus à l’abri des pressions politiques dans l’expansion du crédit. Elle ne disposait pas non plus de l’indépendance nécessaire pour protester, lorsque les gouvernements respectifs ont par exemple contraint les banques commerciales et de développement à prêter pour des raisons politiques, et sans se préoccuper de la fiabilité et de la rentabilité des projets proposés par les clients (Stasavage, 1996). En effet, l’une des règles régissant la coopération monétaire plafonnait à 20 % les avances de la Banque centrale à l’État, en vue de limiter la monétisation des déficits budgétaires. Elle a été régulièrement détournée par les États. Ils ont par ailleurs profité des conditions de crédits extrêmement favorables qu’offrait le marché international de capitaux dans les années 1970 pour s’endetter à moindre coût, ou via les entreprises publiques et les banques de développement considérées comme des Trésors annexes. De plus, il y a régulièrement eu une collusion d’intérêts particuliers plutôt qu’une neutralisation de ceux-ci. Ainsi, sous la pression des classes urbaines de plus en plus scolarisées, tous les pays ont procédé au cours des décennies 1970 et 1980 à des recrutements importants dans la fonction publique [20], ainsi que dans les entreprises publiques pour lutter contre le chômage. L’influence de la monnaie sur les structures économiques est restée extrêmement limitée, en raison de la nature des activités financées (import/export).

27Pourtant, depuis le début des années 1990, de nombreux auteurs montrent qu’il y a un impact positif de l’utilisation d’une monnaie unique sur le développement des échanges commerciaux et la répartition géographique des industries. Les résultats obtenus par Mc Callum (1995) sont à cet effet assez frappants. L’auteur montre en utilisant la notion d’« effet frontière » que le commerce entre les provinces canadiennes est dix à quinze fois supérieur au commerce entre une province canadienne et les États-Unis en fonction de la présence ou non des effets frontières. En revanche, Rose (2000) est parvenu à montrer que les pays appartenant à une union monétaire commercent trois fois plus. Ces résultats ne sont pas confirmés dans la CEMAC, où l’impact de la monnaie unique sur le développement des échanges est apparu très limité (Avom, 2005). Plusieurs explications, pour la plupart de nature institutionnelle, sont généralement avancées pour justifier cette médiocrité des résultats. Outre les disparités fiscales qui ont introduit de nombreuses distorsions, il y a aussi : (i) l’existence d’une même structure productive qui ne facilitait pas les échanges entre pays, et surtout l’absence de schémas de compensation et de transfert satisfaisants pour les perdants, ou du moins la non-application de ceux-ci lorsqu’ils existaient ; (ii) de longues listes d’exceptions qui empêchaient la fermeture des entreprises non rentables. L’union monétaire dans le cadre de la zone franc est apparue finalement davantage comme un facteur d’intégration avec la métropole qu’entre les pays africains.

28L’effet de « dilution des préférences » n’a pas non plus joué pleinement lorsqu’il fallait assurer le contrôle des activités bancaires. Chaque État avait préféré avoir ses propres structures de contrôle dont les limites sont rapidement apparues peu avant le déclenchement de la crise bancaire. Elles se sont montrées dans tous les États sans exception, incapables d’assurer le contrôle prudentiel des banques et établissements de crédits, alors que l’appartenance à la même union aurait plaidé pour une stratégie commune. De même, il n’a pas non plus joué efficacement au niveau de la coopération industrielle et de la formation.

29Sur le plan de la formation, prenons pour bien illustrer deux exemples avec l’École supérieure internationale de journalisme de Yaoundé au Cameroun (ESIJY) d’une part, et l’école Inter-État de douanes de Bangui d’autre part. L’ESIJY, à sa création, avait une vocation internationale et particulièrement régionale. Elle devait accueillir des étudiants de toutes nationalités et tout particulièrement les ressortissants de la sous-région de l’Afrique centrale. Chaque État était tenu de verser une contribution financière, indispensable au soutien institutionnel de l’école. Les premières années de fonctionnement de cette école ont respecté cette vocation. Aujourd’hui, son caractère international n’est plus qu’un lointain souvenir [21]. L’école Inter-États des douanes située à Bangui en RCA, qui devait assurer la formation et le perfectionnement des cadres des douanes des États membres, n’accueille plus les Camerounais, dont les cadres de douanes sont formés à l’ENAM [22]. La seule école à vocation sous-régionale dans la CEMAC, et qui continue à fonctionner grâce à l’appui de la coopération internationale est l’Institut sous-régional de statistique et d’économie appliquée (ISSEA), basé à Yaoundé au Cameroun, qui forme des cadres dans la collecte et le traitement des données statistiques. Pourtant, l’histoire regorge d’expériences de coopération commune réussies en matière de formation et d’éducation pendant la période coloniale [23].

30Sur le plan de l’industrie et de l’énergie, l’effet de « dilution des préférences » n’a pas non plus joué. En effet, les tentatives passées d’une exploitation sous-régionale des ressources pétrolières entre le Cameroun, le Congo et le Gabon, se sont soldées par un échec. Chaque pays avait opté pour une exploitation nationale. La coopération en cours entre le Cameroun et le Tchad s’appuie plus sur les facteurs naturels. Le transit des exploitations pétrolières tchadiennes par le Cameroun s’explique davantage par son enclavement [24] que par une volonté réelle de coopération. Au sein de la CEMAC, le mécanisme de redistribution des gains et pertes douaniers n’a pas bien fonctionné.

31L’effet de « création institutionnelle » a été également affaibli par le passé colonial commun à ces pays. En effet, la garantie de la convertibilité qu’offre la France dans le cadre de la zone franc a plutôt encouragé un laxisme en matière budgétaire, renforcé par une politique africaine de la France faite de réseaux et d’amitié.

32Enfin, l’effet d’« asymétrie des préférences » a joué un rôle négatif. Considérons deux illustrations. D’une part, le taux de croissance optimal de la masse monétaire a été régulièrement fixé en fonction des taux de croissance des pays dominants de la zone (Cameroun, Gabon), taux non optimaux pour la plupart des autres petits pays de la CEMAC. Cette asymétrie des préférences a été encore plus manifeste lors de la dévaluation du CFA en 1994, où le taux de 50 % qui avait été calculé en référence à l’économie camerounaise n’était que très peu compatible avec les autres économies. Par ailleurs, les deux principaux États qui devaient contribuer au fonds de solidarité (Cameroun et Gabon) ont limité leurs versements afin de réduire leur déficit budgétaire pour respecter les exigences de la communauté internationale, et des problèmes sont également intervenus dans la répartition des quotes-parts devant être reversées à chaque État.

33Au total, l’impact des institutions communautaires a été très peu perceptible avant 1994. Les structures institutionnelles de l’UDEAC étaient incapables de contribuer efficacement au processus d’intégration. Elles sont restées totalement paralysées en raison de l’absence de financement. En plus, dans leur élaboration, elles n’ont pas pris en compte les réalités régionales sur le plan culturel, géographique, etc. (Oyaya, 2001).

34Depuis 1994, ces pays (ceux de l’UDEAC) ont mis en œuvre des réformes (réforme de la politique monétaire, assainissement du système bancaire et financier, surveillance multilatérale des politiques budgétaires, etc.) donnant une nouvelle impulsion à la coopération institutionnelle. Cette nouvelle coopération sous-régionale marque une évolution remarquable tant dans sa formulation que dans son articulation. Elle permet d’espérer sur de nombreux points une plus grande efficacité.

Les effets de la coopération après les réformes

35Pour les besoins de clarté, distinguons les trois dimensions importantes de la réforme pour bien apprécier l’impact des trois effets de la nouvelle coopération.

36Sur le plan monétaire tout d’abord, les effets de « création institutionnelle » et de « dilution de préférence » ont joué favorablement dans la réforme des instruments de la politique monétaire. En effet, la politique monétaire a subi plusieurs modifications importantes. La programmation monétaire d’essence monétariste remplace les anciennes procédures des avances automatiques et de cotes globales. Pour plus de transparence et de crédibilité, elle procède par une préannonce des objectifs de la politique monétaire et lie désormais la croissance de la quantité de monnaie en circulation dans chaque pays directement à la prévision d’évolution des variables réelles (croissance, balance des paiements, des finances publiques, etc.). Le marché monétaire assure désormais, depuis 1996, les demandes de refinancement à court et à moyen terme des banques et des établissements de crédits éligibles. Sa mise en fonction, tout en soulageant la Banque centrale, permettra à celle-ci de se consacrer aux nouvelles missions que lui assigne son statut. Celui-ci lui accorde théoriquement sur le plan institutionnel une certaine indépendance vis-à-vis du politique. Cette indépendance se traduit par la définition claire de l’objectif de la politique monétaire. Sur ce point, il y a une avancée importante car, contrairement aux anciens statuts de la BEAC, où l’objectif de la politique monétaire était peu visible, les nouveaux statuts lui assignent prioritairement la stabilité des prix interne et externe, et sans préjudice à cet objectif le soutien de l’activité économique (croissance et emploi). Sans que cela soit un effet de mode, l’objectif de stabilité des prix s’appuie sur de solides études théoriques (Schiller, 1996), mais aussi sur l’expérience empirique des pays de la CEMAC qui a montré la présence régulière de rythmes d’inflations différents d’un pays à l’autre, facteur de distorsion de prix. De plus, le Conseil d’administration, désormais présidé par le gouverneur de la Banque centrale facilite la prise de décisions et leur exécution rapide. Ainsi, le gouvernement a, en fonction de la conjoncture économique sous-régionale et des pays partenaires, la possibilité de modifier à la hausse comme à la baisse le taux d’intérêt directeur. Cette indépendance va être renforcée dès la mise en œuvre des réformes dites de la deuxième génération, qui prévoit notamment la création d’un comité monétaire composé de six membres, donc un par État. Le gouverneur [25] de la Banque centrale sera nommé pour un mandat de sept ans non renouvelable, alors que les autres membres seront nommés pour six ans, non renouvelable également. Dans le cadre du renforcement des infrastructures, une procédure de sécurisation du système de paiement communautaire est en cours de réalisation, avec la mise en place d’une centrale de bilans qui produira des bilans normalisés des entreprises, la constitution d’une centrale de risque qui enregistrera tous les incidents de paiements afin d’instaurer la confiance. Ces reformes qui marquent un pas important dans le sens d’un renforcement de la coopération institutionnelle sur le plan monétaire, appellent cependant des évolutions supplémentaires allant par exemple vers une grande autonomie des instruments de la politique monétaire.

37Sur le plan financier ensuite, les effets de « création institutionnelle » et de la « dilution des préférences » particulièrement, ont eu un impact significatif et positif dans le cadre de la restructuration du système bancaire et financier. En effet, deux mesures importantes ont été prises au niveau communautaire. Elles concernent d’une part l’harmonisation des conditions d’exercice de l’activité bancaire, et d’autre part la création de la Commission bancaire de l’Afrique centrale (COBAC). Cette institution assure désormais le contrôle prudentiel des banques et établissements de crédits exerçant dans les six États de la CEMAC. Ainsi, de nouveaux ratios de solvabilité et de liquidité ont été définis. Ils sont destinés à préserver la liquidité et la solvabilité des banques, de même que l’équilibre de leurs ressources par rapport aux emplois et à la qualité des engagements qu’elles peuvent souscrire, de manière à préserver la crédibilité de l’ensemble du système. La COBAC a largement contribué à l’assainissement du système bancaire dans la sous-région bien qu’ayant conduit à des paradoxes (Avom et Eyeffa Ekomou, 2007). Son rôle de régulation a été progressivement accepté, malgré les réticences initiales de certains acteurs. Elle accorde et retire des agréments, effectue des contrôles sur place ou sur pièce, selon la réglementation. Cet assainissement des systèmes bancaires a été complété par celui du secteur des assurances, de la micro-finance, des caisses de prévoyance sociale, de la fiscalité et de l’épargne dans le cadre de la réforme fiscalo-douanière. D’autres traités ont concerné l’ensemble des pays de la zone franc, avec notamment ceux instituant la Conférence interafricaine des marchés d’assurance (CIMA) et la Conférence interafricaine de la prévoyance sociale (CIPRES). La « dilution des préférences » a moins bien joué lorsqu’il a fallu choisir le siège du futur marché financier régional. La préférence communautaire étant allée au Gabon, le Cameroun [26] a choisi une option nationale en créant sa propre bourse, dont la première cotation des titres de la société des Eaux minérales du Cameroun a eu lieu le 30 juin 2006. Cette cotation marque ainsi le début effectif de fonctionnement du marché financier camerounais.

38Sur le plan de l’économie réelle enfin, la surveillance multilatérale des politiques budgétaires a été mise en œuvre. Elle s’appuie sur la définition d’indicateurs macro-économiques de convergence [27] qui jouent le rôle de signaux permettant de prévenir tout dérapage et de préserver la discipline communautaire. Cette surveillance multilatérale devrait progressivement aboutir à une véritable coordination des politiques budgétaires (Avom, 2007). Dans cette perspective, il est prévu que les États membres harmonisent, au cours de la première étape de la construction de l’Union économique, leurs législations dans divers domaines (investissements, marché du travail, etc.), ainsi que leurs calendriers budgétaires [28], leurs comptabilités nationales et les données macro-économiques nécessaires à l’exercice de la surveillance multilatérale. Cette harmonisation comptable est supposée permettre une bonne lisibilité des effets des différentes politiques macroéconomiques, ainsi qu’une meilleure comparaison. Pour atteindre le niveau de coordination souhaité, les États doivent, d’après le traité, coopérer à travers un système de surveillance multilatérale bâti autour des arrangements institutionnels. Les mécanismes de la surveillance multilatérale sont concentrés autour de trois objectifs principaux. Il y a d’abord la stabilité de la monnaie commune ensuite la bonne exécution des programmes d’ajustement structurel appuyés par la communauté économique et financière internationale, et particulièrement par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), et enfin la nécessité de promouvoir une croissance économique saine et durable, en vue d’améliorer le bien-être des populations communautaires.

39L’effet de « dilution des préférences » a très peu joué à ce niveau. Malgré les efforts et la volonté des gouvernements, rares sont les pays qui depuis leur mise en œuvre ont tous régulièrement respectés les différents pays (Avom et Gbetnkom, 2003). La procédure de sanction pourtant prévue en cas de non-respect n’a été déclenchée contre aucun membre. Il va sans dire que les mesures coercitives sont certes nécessaires pour crédibiliser les réformes, mais les faire appliquer demeure une gageure.

40L’on peut aussi noter avec satisfaction que la capacité institutionnelle d’intervention de la CEMAC a été renforcée avec un certain nombre de dispositifs adoptés récemment et allant dans le sens d’une application du traité. Une Cour de justice communautaire a été créée et est implantée à N’Djamena au Tchad. Elle est composée de deux chambres : la Chambre des comptes et la Chambre judiciaire. Son objectif est de sécuriser l’environnement économique et judiciaire, indispensable au développement harmonieux des affaires. Une Commission interparlementaire (CIP) appelée à se transformer en un Parlement communautaire a été créée. Elle est implantée à Malabo en Guinée équatoriale. Le futur Parlement communautaire comprendra 60 membres à raison de 10 membres par pays.

41Ces réformes sont complétées au niveau régional par l’uniformisation des règles juridiques en matière de droit des affaires et du travail avec la mise en place de juridictions régionales dans le cadre du traité de l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA). Sur le plan de l’éducation, il y a par exemple la formation commune des personnels administratifs des administrations économiques et financières dans le cadre du programme de la Gestion des politiques économiques (GPE) financée principalement par la Banque mondiale. Nous pouvons noter enfin la mise en place d’une cellule d’appui pour la publication et l’harmonisation des statistiques économiques et financières des pays (AFRISTAT).