Entre réorganisation et reconstruction

11La modernisation désigne, en première approche, l’adaptation des forces armées africaines aux nouvelles missions de maintien de la paix dans le cadre de l’ONU ou sous l’action des communautés économiques régionales (CER) comme la CEDEAO ou la CEEAC. La modernisation repose ensuite sur une internationalisation de la formation et sur le développement de la capacité des armées à travailler en contexte interarmé. Les forces militaires sous-régionales comme la force militaire d’Afrique centrale (FOMAC) intervenue en République centrafricaine ou encore la force ouest-africaine engagée dans le conflit ivoirien sont progressivement conduites à développer de nouvelles compétences liées aux opérations multinationales qu’elles accomplissent, en collaboration avec des unités d’autres pays. La modernisation donne lieu à des adaptations opérationnelles en matière d’équipement, de formation et d’information sur les systèmes de commandement.

12L’adhésion de la quasi-totalité des pays ouest-africains au programme de formation [8] RECAMP destiné à l’armée de terre et soutenu par la coopération militaire française permet ces adaptations. La modernisation du secteur de la défense est également dédiée au renforcement de la subordination des militaires devant les dirigeants démocratiquement élus à travers un contrôle civil renforcé.

13Toutefois, le terme réforme désigne également une réalité supplémentaire : la restructuration (ou reconstruction) du système de sécurité et de défense. Dans cette optique, la réforme résulte bien souvent d’une crise politique interne ou d’un conflit armé. Ce type de réforme renvoie à la recomposition et/ou à la « remise en état » d’une armée disloquée en raison de tensions sociopolitiques. La restructuration passe autant par la mise en œuvre de programmes de réinsertion d’anciens militaires déclassés que par l’application de programmes de désarmement, démobilisation, réinsertion, réhabilitation (DDRR) dans des pays dont les armées nationales se sont profondément décomposées. La situation politique et militaire de la Côte d’Ivoire illustre les difficultés [9] d’un tel processus.

Dynamique du dedans, dynamique du dehors : du global au local

14Les conflits contemporains en Afrique ont changé. Ils sont transfrontaliers et nomades (Galy, 2003). Les groupes rebelles s’autonomisent à la fois par rapport aux leaders, aux contextes et aux causes pour lesquels ils se battent et ouvrent des foyers de crises dans les pays voisins. La nouveauté de ces crises appelle une réponse sous-régionale et conduit les pays touchés à engager des réformes de la défense dans la perspective d’une coopération internationale renforcée et d’une sécurité coopérative efficiente. Il devient donc crucial de penser les réformes dans un cadre global permettant d’apporter une réponse collective à des problèmes de sécurité d’envergure régionale. L’évolution du contexte régional ouest-africain tient à plusieurs éléments.

15Quatre de ces éléments peuvent au moins être cités :

16? La promotion d’une approche communautaire de la sécurité collective : adopter une perspective sous-régionale

17L’évolution de la géostratégie sous-régionale a conduit les acteurs collectifs, en particulier les communautés économiques régionales (CER) à prendre en compte la dimension sécuritaire de leur politique commune dans les protocoles de coopération. Les récentes adaptations institutionnelles conduites par la Cedeao et l’engagement d’une force militaire ouest-africaine dans la crise politico-militaire en Côte d’Ivoire sont emblématiques de cette prise de conscience.

18? L’adaptation des protocoles et des missions de la Cedeao à la sécurité régionale : les objectifs sécuritaires et militaires

19À l’origine de sa création, en 1975, la Cedeao avait pour vocation principale le développement de l’activité économique dans le cadre de l’intégration régionale. L’éclatement de conflits dans la sous-région a entraîné une militarisation des missions confiées à la Cedeao. L’organisation a mis en place des protocoles diplomatiques dédiés à la sécurité collective et dont le premier est proposé dès 1978 : c’est le protocole de non-agression. En 1981 est lancé le protocole d’assistance mutuelle en matière de défense (Pam). En 1990, est créée la force d’interposition Ecomog (Ecowas monitoring group). Elle est, sans conteste, l’acte le plus marquant réalisé par le comité permanent de médiation. La montée en puissance de la force d’interposition africaine a conduit les pays de la sous-région à adapter l’organisation de l’armée de terre, sur les plans opérationnel, stratégique et tactique pour améliorer sa participation aux opérations de maintien de la paix. Plus récemment, en 2003, l’organisation ouest-africaine crée le protocole de Dakar contenant les mécanismes de prévention, de gestion et de règlement des conflits.

20Désormais adaptés aux évolutions de l’environnement géostratégique local, les protocoles de défense sont inlassablement entrés en application au gré des crises régionales.

21Les dirigeants africains ont pris conscience de l’urgence du règlement des conflits dans un cadre institutionnel sous-régional, devenu au fil du temps le nouveau contexte de propagation des crises.

22? Les trajectoires sinueuses de la conflictualité africaine : nomadisation des conflits et autonomisation des groupes rebelles

23L’analyse des conflits africains met en évidence les trajectoires sinueuses de la conflictualité [10], comme le montre l’arc de crise autour de la rivière Mano (Libéria, Sierra Leone, Guinée). Si le local devient un cadre de production des réformes, le global à travers les relations diplomatiques est essentiel à ce processus.

24? Les recompositions des relations diplomatiques entre les États ouest-africains et les traditionnels partenaires occidentaux : vers une africanisation du secteur de la sécurité et de la défense

25Les recompositions des relations diplomatiques entre les États ouest-africains et les traditionnels partenaires occidentaux prennent plusieurs formes, dont les plus significatives sont le retrait progressif de l’ancienne puissance coloniale qui s’est traduit par la réduction de sa présence militaire [11] en Afrique sub-saharienne et le recentrage des interventions militaires françaises désormais limitées prioritairement à la sécurité des ressortissants français [12]. Ces deux éléments laissent une marge de manœuvre plus grande aux dirigeants africains dans leur autogestion de la défense collective [13].

26À ces éléments s’ajoute une reformulation de la diplomatie de défense des grandes puissances occidentales autour d’une multilatéralisation croissante de la gestion des conflits. Celle-ci fait jouer un rôle central aussi bien à l’Union européenne qu’à l’Organisation des Nations unies. L’Union européenne s’est militairement engagée en République démocratique du Congo (RDC) dans le cadre de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC). L’opération Artémis, menée en 2003, avait pour mission, entre autres, de mettre fin aux affrontements interethniques avant de passer le relais aux forces militaires de l’Organisation des Nations unies (la Monuc). Une nouvelle intervention militaire [14] conduite par l’Union européenne a été mise en place, en République démocratique du Congo, au mois de juillet 2006. L’intervention de l’Union européenne, dont le commandement est assuré à Potsdam par le général allemand Karl Heinz Viereck, est destinée à aider les 17 000 hommes de la force de l’Onu à sécuriser les premières élections pluralistes dans ce vaste pays d’Afrique centrale.

L’Afrique de l’Ouest : gouvernance régionalisée et sécurité coopérative

28Les réformes engagées en Afrique de l’Ouest (Augé, 2004) font apparaître deux espaces géopolitiques contradictoires. Le premier rassemble des pays en situation de paix relative. Ces pays engagent des réformes destinées d’abord au renforcement de la subordination de l’armée aux autorités politiques civiles puis à la modernisation du secteur de la sécurité. Les exemples du Sénégal, du Niger, du Bénin, du Burkina Faso ou encore du Mali en témoignent. Le deuxième espace est beaucoup plus instable. Il donne lieu à des réformes centrées sur la reconstruction du secteur de la sécurité et de la défense, comme en Côte d’Ivoire, en Guinée ou plus récemment au Togo.

29Au total, les réformes concernent deux volets qui, logiquement, entrent en résonance avec le sens et les réalités qui les définissent. Le premier volet porte d’abord sur la modernisation des forces de défense. Il tient à deux éléments :

30? La démocratisation du secteur de la sécurité et de la défense

31Elle se traduit par l’organisation de séminaires au profit des forces armées sur le comportement éthique à tenir dans la conduite de l’action militaire et sur l’importance de la subordination du militaire devant les acteurs politiques démocratiquement élus. Citons l’exemple du Bénin en 2004 ou encore du Sénégal en 2003. Accueillant des intervenants extérieurs, ces séminaires sont organisés par des institutions occidentales, comme le Global facilitation network for Security sector reform (GFN-SSR) britannique, chargées de promouvoir les principes de bonne gouvernance démocratique en matière de sécurité et de défense en Afrique sub-saharienne.

32? Adaptation des forces armées au nouvel environnement de la sécurité et aux nouvelles missions d’interposition sur le théâtre d’opération sous-régionale

33Elle renvoie en premier lieu à la création d’institutions de formations et d’entraînements comme le réseau d’écoles nationales à vocation régionales (ENVR) [15] disséminées sur le continent, en second lieu à l’adhésion des forces armées à des formations militaires proposées par le programme français (RECAMP) ou le programme américain Acri/Acota développé en septembre 2005 dans le désert nigérien. Signalons le cycle Recamp qui s’est tenu en 1998 au Sénégal, sous l’appellation Guidimaka, en Tanzanie en 2002 sous le nom de Tanzanite 2002, ou plus récemment au Bénin en 2004, à proximité de la ville de Ouiddah.

34Le deuxième volet des réformes concerne la restructuration des forces de gendarmerie et de police. Il prend deux formes :

35? Une restructuration conjoncturelle au service de la sécurité du régime et non de la sécurité de l’État

36Ces réformes sont profondément conjoncturelles. Elles sont engagées sous le feu de crises politico-militaires et conduites par des États récemment confrontés à une crise en cours de résolution comme en Côte d’Ivoire, à un contexte post-électoral encore fragile comme au Togo ou à une situation de crise politique chronique comme en Guinée.

37Pour ces trois pays, les restructurations des forces de police ont donné lieu à un resserrement de l’étau autoritaire des régimes politiques en place. Les réformes accomplies ont servi la sécurité du régime et non la sécurité nationale. L’instrumentalisation des réformes à usage politique interne au seul bénéfice des élites dirigeantes locales et de la pérennité du régime dont ils sont les dépositaires devient, par bien des côtés, l’effet pervers de l’engagement des réformes de la défense et de la sécurité dans des pays en crise.

38Les récentes crises militaires et politiques survenues aussi bien en Côte d’Ivoire (2002) qu’au Togo (2005) donnent des indices d’instrumentalisation des réformes à des fins de sécurité interne. Les actions aussi diverses que la protection du gouvernement en place plutôt que des citoyens abandonnés à une insécurité chronique, la criminalisation de l’opposition politique, le recours à des unités spéciales et privées de sécurité (plutôt que de sécurité publique), le détournement des missions des forces de sécurité à des tâches de maintien de l’ordre politique, l’implication massive des militaires dans les actions de sécurité interne et le monopole du contrôle de la sécurité par l’exécutif (Huchtful, 2004) ont été observées à la fois en Côte d’Ivoire et au Togo depuis le début de la crise politique et militaire que ces deux pays connaissent, même si au Togo la situation politique intérieure s’est relativement normalisée avec la formation d’un gouvernement d’unité nationale.

39Le renforcement de la gendarmerie ivoirienne soupçonnée de mener des missions du type « escadrons de la mort » traduit assez bien le phénomène d’instrumentalisation des réformes au profit de la pérennisation de régime à la légitimité politique contestée. En 2005, au Togo, l’élection présidentielle de Faure Gnassingbé, a donné lieu à un renforcement du contrôle exercé sur les forces de police togolaise. Cela s’est traduit par des élévations en grade d’officiers supérieurs, membres des forces de sécurité, jugés loyaux et appartenant à l’ethnie du président.

40? La formation et l’entraînement des forces de police

41L’autre forme de restructuration engagée dans la région porte sur la formation des forces de sécurité aux missions de maîtrise des foules. La formation suivie dans les écoles nationales à vocation régionale et la création de groupes d’intervention rapide (GIR) permet d’assurer aux policiers une formation plus complète en matière de contrôle des foules dans des crises africaines caractérisées par une insécurité durable et nourries de logiques communautaires, religieuses et politiques. Les écoles régionales ont vocation de répondre à cet enjeu.

42La restructuration des forces de sécurité par l’action de formation a permis de créer des centres spécialisés comme le centre d’entraînement des forces de police installé à Bamako au Mali. Il accueille des élèves policiers originaires de pays voisins. Ce dispositif de formation constitué du réseau d’écoles nationales à vocation régionale permet de stimuler la coopération communautaire en matière de sécurité.

Gouvernance démocratique du secteur de la sécurité et contrôle civil en Afrique centrale

43En Afrique centrale, la création d’une force militaire régionale est plus récente. L’intervention de la Force militaire d’Afrique centrale (FOMAC) en République centrafricaine en donne une illustration. Dans cette sous-région, deux types de réformes sont à l’œuvre : d’abord le contrôle démocratique des forces de sécurité et de défense, puis la modernisation de l’appareil de défense [16] en matière d’équipement et de formation.

44Le premier type de réforme repose sur la consolidation de l’état de droit et la républicanisation du corps des militaires. Il porte sur le renforcement de la subordination de l’armée comme institution soumise aux autorités constitutionnelles (Gabon, Cameroun). À cela s’ajoute un contrôle subjectif renforcé avec des élévations en grade au sein de la hiérarchie militaire et la restructuration des appareils de défense et de sécurité (Congo-Brazzaville, Tchad ou République centrafricaine).

45La modernisation de la défense et de la sécurité constitue le second type de réforme. Elle se traduit par le rajeunissement du recrutement dans l’armée de terre, l’acquisition de nouveaux équipements, l’introduction des nouvelles technologies et l’informatisation des services (armées de terre, police). Les exemples du Gabon et du Cameroun fournissent une assez bonne illustration de ce type de réforme.

46Comme en Afrique de l’Ouest, avec Guidimakha 1998 au Sénégal ou Bénin 2004, la plupart des États d’Afrique centrale suivent le programme d’entraînement français et accueillent régulièrement des opérations d’entraînement conjointes avec les troupes françaises pré-positionnées (opération Gabon 2000 ou Tanzanite 2002, élargi à la SADC).

Ressources et contraintes

47En observant les treize pays étudiés en Afrique sub-saharienne francophone, l’on remarque d’emblée l’ampleur bien différente des réformes engagées. Certains États ont connu des inflexions particulièrement marquantes. C’est le cas du Congo-Brazzaville, de la République centrafricaine, du Tchad ou encore de la Côte d’Ivoire. D’autres pays comme le Gabon, le Cameroun, le Sénégal, le Niger ont mis en œuvre des réformes dont l’enjeu est la professionnalisation des forces de sécurité et de défense. Celle-ci se traduit par une adaptation des forces armées au nouvel environnement de la sécurité, un entraînement aux missions de format international au profit des armées africaines et des forces de sécurité. C’est le cas du Bénin, du Togo, du Mali et dans une moindre mesure de la Côte d’Ivoire et de la République centrafricaine.

48Les réformes du secteur de la sécurité et de la défense engagées par chaque pays reposent sur un système de contraintes et de ressources dépendant à la fois de dynamiques régionales et de logiques nationales. Si l’on accepte cette hypothèse, centrale à nos yeux, quatre types de contraintes ou de ressources, caractéristiques des réformes engagées, peuvent être mises en valeur.

49La première contrainte ou ressource est d’ordre diplomatico-militaire. La coopération militaire et politique conduite en priorité avec la France et ses partenaires de l’Union européenne intervient comme une ressource puisqu’elle influe sur la mise en œuvre des réformes et en particulier lorsqu’existe un programme collectif de formation à l’instar du programme français (RECAMP).

50La deuxième contrainte est conjoncturelle et place les réformes dans une temporalité relativement courte. Les réformes sont inscrites dans une « immédiateté conjoncturelle » déconnectée de toute programmation de développement de la sécurité et de la défense sur le long terme et que les pays démocratiques conceptualisent traditionnellement sous la forme de « livre blanc » de la défense. Il en résulte des réformes à « moyenne portée ». La dimension conjoncturelle est liée aux tensions politiques et militaires, imposant de facto une restructuration rapide, voire une reconstruction ad hoc, des appareils de défense. Ces réformes conjoncturelles deviennent également un outil de retour à la sécurité interne.

51Le troisième type de contrainte ou de ressource fait du niveau sous-régional le nouveau cadre de résolution des conflits à travers la Cedeao, nouveau régulateur régional. La promotion, à l’échelle régionale, de protocoles de non-agression et d’assistance en matière de défense communautaire ouest-africaine répond au principe d’une gestion coopérative des conflits dans cette partie du continent.

52La quatrième ressource ou contrainte concerne les ressources économiques consacrées aux militaires et dont disposent les États pour engager des réformes. Les ressources consacrées aux forces de sécurité doivent être plus rigoureusement réparties entre les forces de sécurité et de défense en évitant les affectations budgétaires inégales, sources de frustration catégorielle.

53En définitive, les contraintes ou ressources sont les deux faces d’un même processus. Elles fonctionnent aussi bien comme facteurs d’accélération des réformes du secteur de la sécurité et de la défense que comme éléments de blocage.

Républicaniser les esprits : État pluricommunautaire et professionnalisme militaire

60L’avenir de la stabilité des États en Afrique dépend en grande partie de la capacité des acteurs politiques et militaires à renouer les liens de confiance entre les populations, les institutions et les organisations clés, en particulier celles qui détiennent la coercition légitime (l’armée), et à re-légitimer l’État post-colonial. La reconstruction de l’architecture de l’État à travers les éléments du statut juridique, une population sécurisée, le territoire contrôlé et un usage légitime de la coercition devient cruciale.

61Une analyse rapide ne manquera pas de s’arrêter sur la fragilité institutionnelle des États en Afrique sub-saharienne et leur inanité. À bien y regarder, on s’aperçoit que l’État reste le principal acteur capable de protéger les individus et de garantir la sécurité et la paix [17]. Pour le dire autrement, y a-t-il un meilleur substitut à l’État pour protéger les individus et pour garantir la paix sociale ? La réponse est négative. L’État protecteur et producteur de paix est un État pluricommunautaire (Michalon, 2003) capable d’adapter le schéma institutionnel au schéma des solidarités locales [18], produisant ce faisant les germes de la nation et d’un esprit républicain. Seule la prise en compte politique de la fragmentation culturelle des sociétés africaines permet la généralisation d’une conscience nationale. Des exemples, en Afrique centrale, existent au Gabon et au Cameroun, où la structuration de l’espace politique selon une logique « consociative » (Lijphart, 1991) favorise aussi bien l’intégration des communautés dans la gestion du pouvoir politique que leur représentation au sein des différentes instances de pouvoir.

62La « républicanisation » des esprits passe par le jeu des institutions et en premier lieu de l’institution militaire. Elle repose principalement sur l’action de l’État et sur le rôle des réformes du secteur de la sécurité et de la défense dans la re-professionnalisation des militaires, chargés de la défense de la nation. Les réformes du secteur de la sécurité et de la défense contribuent à créer un environnement sécuritaire sain entre société civile et société militaire. Au Gabon, la réforme de la défense centrée sur la création d’une armée en « or », selon l’expression des autorités militaires nationales, pour signaler le caractère à la fois opérationnel et républicain de l’armée de terre, indique l’importance de revenir aux principes républicains dans la re-légitimation de l’action militaire en Afrique. Dans cette optique, la réforme de la sécurité devient pertinente comme outil de reconstruction d’identités étatiques plus larges dans lesquelles chaque communauté est représentée dans les hiérarchies institutionnelles de type politique, économique et militaire.

63L’enjeu de « républicaniser les esprits » passe alors par la fabrication d’un nouveau contrat social produisant des identités unifiantes élargies grâce au jeu d’une institutionnalisation de la gouvernance pluricommunautaire couplée à celle du secteur de la sécurité et de la défense. Cette optique donne à l’État toute sa place en tant que dépositaire du monopole de la violence, et permet aux belligérants (milices, groupes armés, mouvements rebelles) de renoncer à l’usage de la force et de la privatisation de la violence. L’État africain contemporain, celui de la postcolonie selon l’expression d’Achille Mbembe (2000), a-t-il déjà échappé aux dysfonctionnements de toutes sortes tels que la gabegie, le népotisme, le clientélisme, les allégeances partisanes de types ethno-politiques et claniques ? Peut-être est venu pour l’État africain le temps de la reprise de l’initiative en matière de politique publique dans un contexte institutionnel pluricommunautaire.

Des institutions aux acteurs

64Une question reste posée : pourquoi les réformes n’atteignent que partiellement les objectifs fixés, alors qu’elles sont soutenues par les classes politiques et par les partenaires internationaux, que des moyens financiers et humains sont dégagés et que les organisations sous-régionales encouragent les Etats à réformer la sécurité ? Une réponse peut être avancée : les réformes doivent être pensées comme un processus à moyenne portée, orienté vers la reconstruction de segments du système de sécurité et de défense à travers le rééquipement en matériel d’un régiment de l’armée de terre, l’informatisation d’une unité de gendarmerie, l’innovation organisationnelle dans un service de la police nationale.

65L’analyse des réformes doit s’affranchir du seul niveau institutionnel pour s’installer dans celui des acteurs (policiers, militaires, parlementaires, responsables politiques). Ce changement d’échelle d’analyse rend compte des actions concrètes engagées, aux niveaux macro-, méso- et micro-organisationnel en matière de réformes sécuritaires. Il met en évidence l’idée que, derrière les institutions, il y a des hommes.

Conclusion. Régionalisation et individualisation de la gestion du système de sécurité en Afrique

66Conduire des réformes dans le secteur de la sécurité et de la défense en Afrique de l’Ouest et du Centre revêt un enjeu crucial pour le maintien de la paix. Le processus de régionalisation des conflits conduit la plupart des pays à engager des réformes destinées d’abord à répondre aux besoins de sécurité nationale puis à adapter les forces de défense et de sécurité à la spécificité des crises africaines caractérisées par une insécurité chronique et une profonde déstructuration du tissu social (haine intercommunautaire, violence collective). À cela s’ajoute l’existence d’un dispositif régional de gestion de crises qui repose sur une logique aussi bien diplomatique que militaire.

67L’analyse générale des réformes replacées dans leur contexte national et sous-régional, suggère en définitive que les réformes du secteur de la sécurité et de la défense deviennent l’outil d’une institutionnalisation de la gouvernance sécuritaire.

68L’autre enjeu, lié à la gouvernance de la sécurité et de la défense, porte sur son contexte de production sociale. Les réformes en temps de paix diffèrent de celles engagées en temps de crises. Les réformes engagées en Côte d’Ivoire relatives à la reconstruction de l’armée, celles mises en œuvre par la République centrafricaine pour juguler l’insécurité urbaine née de la crise socio-politique suite à la prise du pouvoir de François Bozizé (désormais président de la République), celles engagées au Gabon et fondées sur la modernisation et la républicanisation de ses forces de sécurité et de défense, sont toutes déterminées par des causes bien différentes. Une telle réalité indique qu’il est important de considérer aussi bien les individus militaires que le contexte sociologique dans lequel ils évoluent. Dans ce contexte qui place les pays concernés à l’interstice d’une trajectoire historique entre la sortie de crise et le maintien de la sécurité interne (dans une sorte de « zone grise »), le retour à la paix devient possible à travers une institutionnalisation de la gouvernance sécuritaire. Cette dernière sera régionale et multilatérale ou ne sera pas.