Les inconvénients sociaux de la première politique de l’eau

9 Tout d’abord, les autorités sud-africaines ont dû reconnaître que le non-paiement généralisé des factures d’eau dans les townships (et des factures d’électricité, le problème étant le même) n’était pas seulement la conséquence des "vieilles habitudes du temps de l’apartheid" (ne pas payer et se connecter illégalement au réseau en cas de déconnexion). Il existait et existe toujours un réel problème de capacité de paiement de ces services par la population à revenu modeste (affordability). Dans un contexte de faible croissance économique (entre 2 et 2,5 %, selon les années, depuis 1994) et de forte progression du chômage (+10 points depuis 1994), les ménages pauvres sud-africains [6] ont vu le montant de leur facture d’eau s’alourdir et accumulé des arriérés de paiement aboutissant souvent à l’interruption du service (lors d’un sondage dans les townships du Cap en 2001, 22 % des interviewés reconnaissaient avoir des arriérés de paiement dont la moyenne était de 2 274 rands, ce qui signifie que le taux des ménages ayant une "dette d’eau" approche probablement les 30 % dans cette région). Un dangereux mouvement inverse le renchérissement de l’eau et l’appauvrissement d’une certaine frange de la population) a ainsi créé une bulle d’endettement.

10 Face au risque concret de coupure (entre 1996 et 2001, au Cap, près de 100 000 foyers ont été privés d’eau pour non-paiement), les stratégies des ménages varient entre se re-connecter illégalement (une des banlieues du Cap, Tygerberg, évalue son taux de branchements illégaux à 60 %), recourir à la solidarité de voisinage (emprunter de l’eau aux voisins), utiliser d’autres modes d’accès à l’eau (robinets publics, rivières) ou simplement réduire la consommation (dans certains districts ruraux où la facturation au coût réel a été expérimentée, à savoir entre 4 et 5 rands par kl, les niveaux de consommation ont considérablement chuté). En définitive, le coût de cette politique d’accès à l’eau s’est révélé trop élevé pour ses bénéficiaires supposés, les ménages pauvres. Par conséquent, en tant qu’instrument de lutte contre la pauvreté, la politique de l’eau s’émoussait.

11 Dans certains cas, elle devenait même contraire à ses objectifs. En effet, la logique financière préconisant la facturation au coût réel aboutissait à un illogisme social dans les campagnes. En zone rurale, les coûts de construction et de maintenance d’un réseau d’approvisionnement en eau sont plus élevés qu’en ville (longue distance et faible densité) alors que la capacité à les financer est comparativement plus faible [7]. En poursuivant la logique du principe de recouvrement des coûts réels (cost-recovery), la fraction la plus pauvre de la population sud-africaine aurait dû aussi être proportionnellement la plus grande contributrice des services d’eau [8].

12 Cette logique financière se heurtait en outre à une limite juridique de taille : la Constitution sud-africaine. Cette dernière contient une charte des droits socio-économiques très fournie : le droit à l’alimentation ainsi qu’à l’eau y figure, et il est stipulé que l’Etat doit "prendre des mesures raisonnables, dans la limite de ses ressources disponibles, pour satisfaire ces droits fondamentaux". Par ailleurs, la loi sur l’eau de 1997 (chapitre 4, article 3c) stipule très clairement qu’il est interdit de priver d’eau une personne ayant fait la preuve de son indigence. Ce droit à l’eau limite, en partie, les possibilités de rétorsion des services d’eau à l’égard des indigents et le principe de gratuité est inscrit en creux dans le Water Services Act. Dans ces conditions, il était tentant de transformer ce qui fait figure de contrainte légale pour les services d’eau – ne pas priver les indigents d’eau – en un "cadeau social" – leur offrir gratuitement une certaine quantité d’eau.

13 En outre, en 1997, une initiative locale est venue démontrer qu’introduire une certaine dose de gratuité dans l’approvisionnement en eau n’était pas vain. Cette année-là, la ville de Durban a décidé d’exempter de paiement les foyers consommant moins de 6 kl par mois. Initialement, cette mesure était une incitation à réduire la consommation urbaine d’eau, mais elle a progressivement fait école au niveau local sous des formes variées, dans un contexte de mécontentement social latent. Certaines municipalités sud-africaines, qui souhaitaient alléger la facture d’eau des pauvres, ont soit recouru au "crédit d’eau [9]", soit sous-facturé l’eau [10], soit imité Durban… en allant plus loin (9 kl d’eau gratuite à Volksrust dans la province du Mpumalanga). Le local montrant la voie de l’innovation sociale, l’Etat a suivi et le ministère de l’Eau et des Forêts a fait sienne cette politique de gratuité contrôlée : elle a été introduite dans le programme de l'ANC pour les élections locales de décembre 2000 et, après la victoire, instruction a été donnée aux municipalités sud-africaines de généraliser cette mesure sociale à partir du 1^er juillet 2001.

14 Mais l’élément catalyseur, celui qui a emporté la décision, a sans nul doute été l’épidémie de choléra du KwaZulu-Natal. En renforçant la position de ceux qui dénonçaient le non-respect du droit à l’eau inscrit dans la Constitution, cet événement tragique a contribué à remettre en cause la politique menée par le ministère de l’Eau et des Forêts. D’août 2000 à avril 2001, une épidémie de choléra a sévi au nord du KwaZulu-Natal, coûtant la vie à 168 personnes (environ 80 000 cas ont été décelés et l’Organisation mondiale de la santé [OMS] a envoyé une mission d’experts). Cette épidémie a fragilisé la politique de l’eau en vigueur car elle a débuté dans le district d’uThungulu, une zone rurale où les services d’eau menaient une politique de recouvrement des coûts réels et avaient installé pour ce faire des systèmes de pré-paiement dès 1997. Ces systèmes, aussi appliqués à la fourniture d’électricité, permettent aux usagers d’acheter le volume d’eau de leur choix et donc d’ajuster leurs besoins à leur budget. Ils permettent aussi et surtout aux gestionnaires des services d’eau de mettre fin au problème des impayés. Or, dans cette région du KwaZulu-Natal, une interruption de l’approvisionnement en eau pour des raisons techniques pendant 3 semaines a conduit les usagers à recourir à une alternative qui s’est avérée mortelle : la rivière.

La gratuité d’un volume d’eau déterminé pour tous

15 Cet ensemble d’événements et de réflexions a conduit les pouvoirs publics sud-africains non pas à réviser radicalement leur politique de l’eau mais à lui imposer un "virage social" en y introduisant une dose de gratuité. Désormais, chaque foyer sud-africain, quel que soit son revenu, dispose gratuitement de 6 kl d’eau par mois [11]. Cette gratuité s’accompagne d’un système tarifaire progressif pour les foyers et d’une tarification unique pour les consommateurs industriels. Le tableau ci-dessous présente deux exemples de tarification en vigueur dans des grandes villes (Durban compte environ 2,7 millions d’habitants et Tshwane (ex-Pretoria), 1,8 million) [12].

16 Ce type de tarification où le coût unitaire croît proportionnellement à la consommation a été retenu par les pouvoirs publics sud-africains en raison de son double effet : un effet redistributif et un effet de réduction de la surconsommation. Le tarif appliqué aux consommateurs individuels s’accroît en fonction de leur consommation, ce qui les incite à la surveiller davantage et évite que leur facture n’augmente brutalement par pallier. Dans un pays qui ne reçoit que 502 mm d’eau de pluie par an [13], la politique d’accès à l’eau se doit de prendre en compte la rareté de la ressource et inciter à économiser l'eau (à Durban, entre 1997 – année de l’introduction de ce système tarifaire – et 2001, le nombre de ménages ne consommant pas plus de 6 kl par mois est passé de 8 à 18 %).
Quant à l’effet redistributif, de prime abord, il semble absent : ce ne sont pas seulement les ménages pauvres qui bénéficient de la gratuité des 6 kl d’eau mais l’ensemble des foyers sud-africains, sans condition de ressources. Cette décision peut sembler contraire à l’objectif de lutte contre la pauvreté. Mais les études de faisabilité réalisées par le ministère de l’Eau et des Forêts ont rapidement mis en lumière les difficultés d’administration d’une mesure d’envergure nationale ciblée sur les foyers à revenu modeste. Une telle mesure – déjà appliquée au Chili et en Colombie – suppose un recensement national des ayants droit, un suivi régulier de leur situation sociale, bref tout un appareil bureaucratique dont le coût de gestion serait élevé et dont le ciblage ne serait jamais parfait (les experts sud-africains qui se sont rendus en mission d’études au Chili et en Colombie ont estimé que, dans certaines régions, les taux d’erreur de ciblage étaient proches de 60 %). Déjà engagées dans une politique de réduction de la fonction publique, les autorités sud-africaines ont préféré ne pas alourdir la bureaucratie actuelle et ont choisi la gratuité universelle, mesure qui est aussi politiquement plus acceptable.
Pour autant, cette gratuité n’est pas neutre socialement car le système tarifaire progressif a un effet redistributif : la consommation d’eau des ménages est généralement fonction de leur niveau de revenu, aussi les foyers les plus riches contribuent-ils davantage que les autres au financement de la politique de l’eau. La gratuité de l’eau est rendue possible par le financement croisé entre ménages riches et pauvres (cross-subsidisation) : telle est l’astuce financière sur laquelle repose le tournant social de la politique de l’eau.

Un casse-tête financier

18 La fourniture gratuite de 6 kl à tous est un véritable casse-tête financier pour ceux qui en ont reçu la responsabilité, à savoir les nouvelles municipalités issues des élections locales de décembre 2000. Le financement de cette mesure est assuré par une subvention d’Etat aux collectivités – la dotation S [S grant], qui est une dotation d’accès aux services publics [14] – et le financement croisé riches/pauvres, c’est-à-dire l’autofinancement du service de l’eau. La dotation d’Etat ne représentant qu’une fraction du coût de la mesure, le financement croisé est censé en assurer l’essentiel. Or, en fonction de la configuration sociale des municipalités, les possibilités de dernier mode de financement sont très variables [15].

19 En résumé, on peut distinguer trois cas de figure. Dans les 6 grandes villes sud-africaines qui regroupent 12,6 millions d’habitants, le ratio des consommateurs riches et des consommateurs pauvres est suffisant pour financer la gratuité des 6 kl, même si ces municipalités insistent toutes sur le risque budgétaire encouru. Les 105 collectivités dont le revenu mensuel moyen par foyer approche 2 400 rands devraient pouvoir financer cette mesure et donc la mettre en œuvre, mais pas pour l’ensemble de leur population. Enfin, les 102 municipalités dont le revenu mensuel moyen par ménage ne dépasse pas 1 200 rands ont un potentiel de financement croisé quasiment nul. Par ailleurs, ces dernières se situent souvent dans les anciens bantoustans et sont totalement dépourvues du capital humain et matériel nécessaire pour reprendre en main des services d’eau gérés et financés depuis 1994 par le ministère de l’Eau et des Forêts [16]. Dans ces zones déshéritées, tout reste à faire et le ministère reconnaît que la politique de gratuité ne peut pas être mise en œuvre immédiatement : la priorité est de faire l’inventaire de l’existant, d’étendre le réseau et de le consolider (réparation des fuites, arrêt des branchements illégaux, etc.). En tout état de cause, les collectivités locales pauvres, c’est-à-dire rurales, éprouvent des difficultés à financer la gratuité de l’eau et le phasage ministériel de cette politique censée s’appliquer à tous les foyers en 2005 semble irréaliste.

20 Par ailleurs, le mécanisme du financement croisé n’est pas sans danger pour les collectivités : s’il y a peu de chances que les ménages riches d’une ville la quittent simplement pour alléger leur facture d’eau, en revanche cette possibilité est plus réelle pour les industries grandes consommatrices d’eau qui peuvent être tentées de se délocaliser là où elles paieront le moins. Chaque municipalité étant libre de ses tarifs vis-à-vis des consommateurs industriels, on pourrait voir s’engager une "guerre de l’eau" entre collectivités afin d’attirer les implantations industrielles sources d’emplois (contrairement à Tshwane et Durban, certaines d’entre elles ont mis en place un système de tarification régressif : plus la consommation augmente, plus le prix au kl diminue, ce qui est contraire à l’objectif écologique de préservation de la ressource).

21 Le problème du financement de cette mesure est d’autant plus sérieux que son annonce pendant la campagne des élections locales a déjà eu un effet pervers. Croyant ou feignant de croire que cette mesure était d’application immédiate, certains ont cessé de régler leurs factures d’eau (peut-être aussi ont-ils anticipé une éventuelle amnistie pour les mauvais payeurs…). De manière paradoxale, le problème des dettes d’eau, loin d’être résolu par la gratuité, a été aggravé depuis 2000 et le taux de recouvrement ne s’est pas amélioré. Cette mesure fragilise un peu plus l’équilibre financier précaire des services d’eau et les graves limitations de l’autofinancement plaident en faveur d’une augmentation différenciée de la dotation d’Etat, seule solution en vue actuellement [17].

Une efficacité relative pour lutter contre la pauvreté

22 Constatation sous forme d’évidence, la gratuité de l’eau n’agira pas sur le noyau dur de la pauvreté sud-africaine parce que les foyers qui le constituent ne sont tout simplement pas raccordés aux réseaux. Ainsi, en décembre 2002, si 56,7 % de la population bénéficiait déjà de la gratuité de l’eau (soit environ 26 millions de personnes), ce pourcentage descendait à 27,9 % pour les foyers pauvres, soit environ 8,6 millions d’individus [18]. Et pour cause : l’absence d’eau potable à domicile est encore une réalité pour les bataillons de la très grande pauvreté, ceux qui vivent dans les zones rurales éloignées où les coûts de raccordement sont élevés comme nous l’avons montré précédemment. Cette politique a été mise en œuvre sans grande difficulté en zone urbaine mais bute sur de nombreux problèmes de faisabilité en zone rurale. De facto, les plus pauvres des pauvres sont hors du champ de cette politique d’action sur les coûts, à laquelle, du reste, on ne peut reprocher de ne pas atteindre une cible sociale qui n’est pas la sienne (les "non-raccordés").

23 Pourtant, de façon plus insidieuse, cette mesure sociale risque d’avoir un effet pervers sur les plus pauvres. En effet, compte tenu de la charge financière que représente cette nouvelle mesure pour les collectivités locales, il y a une compétition budgétaire entre la politique de gratuité et la politique d’extension des réseaux et, en conséquence, un risque réel d’éviction de la seconde par la première (la ville de Tshwane, dont 30 % de la population n’avait pas l’eau à domicile en 2001, estime que la gratuité de l’eau lui coûtera 200 à 250 millions de rands, soit l’équivalent de 3 ans d’investissements d’extension de ses réseaux). Afin de contrer cet effet pervers, il est suggéré que la dotation S intègre une incitation à l’extension des réseaux.

Un gain politique à la hauteur du gain social

24 D’un point de vue politique, cette mesure sociale a porté ses fruits : elle a été très bien accueillie par la majorité pauvre de la population, comme l’indique un sondage réalisé en 2001 sur un échantillon de 2 530 personnes. Elles devaient se prononcer pour ou contre la gratuité de l’eau en faveur des indigents. Les résultats de ce sondage mettent en évidence la forte corrélation entre niveau de revenu et soutien au principe de gratuité (plus le revenu s’élève, plus le soutien décroît).

Graphique 1 :

sondage sur la gratuité de l’eau (foyers favorables par tranche de revenu, en %)

sondage sur la gratuité de l’eau (foyers favorables par tranche de revenu, en %)

25 Cependant, l’avantage politique d’une telle mesure ne semble pas devoir s’inscrire dans la durée. D’une part, pour les nombreux foyers qui étaient connectés illégalement au réseau, la gratuité des 6 premiers kl consommés ne change presque rien ; d’autre part, cette dose de gratuité n’a pas résolu le problème du coût de l’eau comme en témoigne la persistance de l’endettement et des déconnections dans les townships. Cela est paradoxal mais l’introduction d’une certaine gratuité dans le service public de l’eau a abouti à un durcissement de la politique de recouvrement. A l’annonce de la mesure, les services d’eau ont anticipé de sérieuses difficultés budgétaires et ont davantage mis l’accent sur le recouvrement et, son corollaire, la suspension de l’approvisionnement aux mauvais payeurs, voire la saisie de leurs maigres biens (les indigents, rappelons-le, doivent faire la preuve de leur incapacité totale à payer leur facture s’ils contestent la suspension du service !). Sur ce point, les collectivités locales sont parfaitement en accord avec le ministère, selon lequel la contrepartie logique de la gratuité est le paiement régulier de l’eau consommée au delà de 6 kl. En dépit de ce volume d’eau gratuite et en l’absence d’amélioration du contexte social, des foyers sud-africains éprouvent toujours des difficultés à régler leurs factures [19] et les déconnections se poursuivent à un rythme soutenu (au cours du dernier trimestre de 2001, 133 456 foyers ont vu leur approvisionnement en eau suspendu). Il est maintenant envisagé d’adoucir la politique de recouvrement en distinguant entre ceux qui stabilisent leur dette d’eau et ceux qui continuent d’accumuler des impayés : les ménages qui consommeraient maintenant moins de 6 kl d’eau verraient leur dette réduite à due proportion ; ceux dont la dette d’eau continuerait à augmenter se verraient proposer de choisir entre la saisie de leurs biens et la réduction de leur consommation à 6 kl.

26 Force est de reconnaître que cette mesure sociale, sans impact sur la frange des habitants des townships qui ne payaient pas leur eau et la frange de la population rurale qui l’attend toujours, bénéficie en fait à la classe moyenne qui s’inscrit dans la tranche de revenus situés entre 3 000 et 7 000 rands par mois : la gratuité de l'eau n’a donc pas la capacité de "dégonfler" le mécontentement social, mais elle contribue à souder davantage les classes moyennes africaines au parti au pouvoir.