La dimension économique de la rareté

8 Même si, globalement, l’eau douce n’est pas en situation de se raréfier sur les différents continents, sa disponibilité effective peut être affectée par la pollution ou une exploitation des flux souterrains au delà de leur capacité de renouvellement naturel. En outre, la croissance démographique joue sur la répartition de la quantité disponible localement, puisque l’eau ne se transporte sur de longues distances qu'à un coût prohibitif. C'est pourquoi des problèmes ponctuels de ressource en eau peuvent se poser aujourd’hui ou s’accentuer à l’avenir : bien que théoriquement renouvelable, la quantité d’eau disponible ne permettra pas toujours de répondre à tous les besoins exprimés.

9 L'élément de rareté donne à l’eau une dimension économique. Une quantité nécessairement limitée devant être utilisée pour des usages divers, un arbitrage devra partager la ressource. Cet arbitrage pourra être politique, mais, s’il se fait par l’intermédiaire d’un mécanisme de prix, en attribuant alors des valeurs différentes aux différents usages du même mètre cube, il deviendra économique. Théoriquement il conviendrait de prendre en compte la rareté de l’eau comme base d'un calcul ultérieur de tarification. Mais c’est encore rarement le cas, même pour des usages autres que la production et la distribution d’eau potable.

Les coûts de la fourniture d’eau potable : approvisionnement, opportunité et environnement

10 La dimension économique de l’eau potable tient à divers éléments. Pour devenir potable et accessible sous cette forme, elle a d'abord subi une extraction, un traitement et un transport (lié à sa distribution) dégageant un "coût technique" ou "coût d’approvisionnement". Par ailleurs, cette eau devenue potable, mais qui aurait pu être dirigée vers d’autres usages, représente pour la collectivité une option différente de ce qu'elle aurait été dans un autre cas : on parlera alors de son "coût d’opportunité", tenant compte de la rareté de la ressource afin d'éviter son gaspillage. Enfin, le prélèvement de l’eau, son traitement et son transport même ont éventuellement des conséquences environnementales (par exemple une atteinte des écosystèmes du fait de prélèvements en période de sécheresse), ce qui fait s'ajouter un "coût environnemental" aux précédents.

11 La totalité de ces coûts concourt à définir le prix auquel devrait être facturée l’eau dans l’absolu, de manière à permettre de fournir un service de même qualité à long terme, de rendre compte du choix de la transformation en eau potable et de financer des opérations de restauration de l’environnement dégradé par cet usage de la ressource.

Un prix du service et non de la ressource

12 Une telle facturation au coût intégral de l’eau, bien qu'idéale en théorie, n'est toujours qu'un objectif lointain pour les pays développés [3]. Ceci est plus vrai encore dans les pays en développement, où l'on ne vise toujours, au stade actuel, qu'une simple facturation au coût d’approvisionnement dont on reste souvent fort loin. Théoriquement, le prix de l’eau pour les services urbains, par exemple, doit dériver du coût de la ressource, mais ce n’est pas le cas. Ce prix correspond bien aujourd’hui au coût du service de potabilisation et de distribution, mais la ressource demeure gratuite pour tous les usagers : l’eau de surface ou souterraine [4].

Les subventions actuelles aux services d’eau

14 Il existe aujourd’hui une tendance générale à la subvention implicite ou explicite. Du fait de la non-récupération des coûts par le paiement des usagers, les services d’eau n’équilibrent leurs comptes que par une subvention publique ou en laissant se déprécier leurs équipements sans provisionner pour faire face à leur renouvellement. Cette solution peut revenir à une subvention implicite dans la mesure où, très souvent, les équipements d’origine ont été massivement subventionnés par les autorités nationales ou des bailleurs de fonds internationaux. Il y a donc consommation d’un capital sans pérennisation de celui-ci.

Les inconvénients d’une prise en charge par l’impôt

15 Dans le cas où l’impôt représente une part significative des ressources financières des services d’eau, celui-ci est soit national, soit local. Le dernier touchant a priori les mêmes personnes que les services d’eau (organisés localement pour la plupart), on peut s’interroger sur la pertinence de lever un impôt distorsif plutôt que de faire payer directement les usagers, ce qui permettrait alors d’avoir une comptabilité à part pour l’eau, et autoriserait une plus grande transparence dans la gestion du service fourni [5].

16 L’impôt national, quant à lui, ne touche les individus que de façon uniforme, alors que les besoins de financement demeurent en réalité très dépendants des conditions locales. Un mécanisme de solidarité entre régions peut certes être mis en place, mais cela entraînera éventuellement des dérives quant à l’effort exigé pour l'alimentation d'une région donnée en eau potable : il est clair en effet qu'une zone désertique sera beaucoup moins susceptible de se développer si ses habitants doivent assumer eux-mêmes le coût de leur approvisionnement en eau potable que si un fonds national vient le financer. Ces questions relèvent de problématiques d’aménagement du territoire, et sont donc à trancher par une décision politique. Cependant, si la solidarité peut paraître légitime dans l’équipement de régions ne disposant pas encore d'accès à l’eau, elle semble être un principe plus critiquable pour l’exploitation, l’entretien et le renouvellement à long terme de cet équipement.

17 Ainsi la solution d’un paiement par l’impôt soit présente des inconvénients majeurs, soit renvoie à la même catégorie de contributeurs que celle des usagers bénéficiaires du service d’eau potable. Le paiement par ces derniers, de manière à couvrir le coût d’approvisionnement, paraît donc être aujourd’hui la solution permettant la plus grande durabilité du service. En revanche, la répartition des charges entre ces usagers demeure une problématique à creuser.

L’intervention des bailleurs de fonds internationaux

18 Les subventions des bailleurs de fonds internationaux permettent souvent de financer les équipements initiaux. Ces subventions se justifient dans la mesure où les équipements n’auraient pu être mis en place sans de telles aides, faute de disponibilité locale en ressources financières publiques. Toutefois elles n’ont pas vocation à se pérenniser. L’exploitation, l’entretien et le renouvellement des équipements devraient cependant être à la charge des bénéficiaires d'un projet. En effet, des objectifs ambitieux de desserte en eau des populations des pays en développement ne peuvent s’estimer qu’en termes d’investissements initiaux. Les coûts de la phase d’exploitation du système ne nous semblent pas pouvoir donner lieu à une intervention des donneurs internationaux.

La situation réelle des populations défavorisées

19 Il convient d'abord de rappeler ici l'ampleur du défi que doivent relever les services d’eau dans les zones défavorisées. On reconnaît aujourd’hui que les ménages n’ayant pas accès à un réseau d’eau potable paient des sommes considérables pour des modes d'approvisionnement alternatifs : une étude de la Banque mondiale [6] montre que ces derniers dépensent pour cela (en incluant par un calcul de valeur le temps consacré à l’approvisionnement) 2,5 fois plus en moyenne mensuelle que ceux qui ont accès à un réseau, pour une consommation équivalente à 20 % seulement de celle des ménages connectés. Ils seraient donc mieux servis par un raccordement au réseau [7].

20 En effet, en complément du secteur institutionnel (service des eaux, public ou concédé), un autre, non institutionnel, s’est développé pour assurer une distribution d’eau adaptée aux populations non desservies par des réseaux ; il s'agit de livreurs d’eau ou encore d’une revente de l’eau à domicile. Ces modes d’approvisionnement parallèles au réseau d’eau potable (ce dernier comportant des branchements individuels ou des bornes-fontaines) induisent des tarifs unitaires beaucoup plus élevés que ceux du service d’eau institutionnel, comme on peut le constater à travers les exemples du tableau ci-après.

Les conséquences du système actuel : un taux de desserte en stagnation

21 La non-tarification au coût moyen d’approvisionnement par les services d’eau est un système qui décourage directement le raccordement des populations défavorisées. En effet, la sous-facturation massive de certaines tranches de la population entraîne un déficit important pour l’exploitant du service [8]. Si ce dernier venait à augmenter encore le nombre d’usagers sous-facturés, son déficit n’en serait que plus creusé et d’autant plus difficile à gérer. Le gestionnaire n’a donc dans cette configuration aucun intérêt à desservir les populations les plus démunies. Or, c'est bien le raccordement à un réseau (par branchements domiciliaires ou bornes-fontaines) qui permettrait aux populations concernées des économies significatives dans la part de leur budget consacrée à l’eau.

22 La solution de la gratuité de l’eau ne correspondrait en fait qu'à une forme de subvention poussée à l’extrême, avec toutes les dérives que l'on vient d'évoquer. Par ailleurs, dans le cas où l’eau ne serait plus comptabilisée puisque gratuite, comment pourrait-on envisager désormais de lutter contre les fuites ou le gaspillage ? Un usage irraisonné de la ressource aurait de fortes chances de s’instaurer.

Des péréquations qui ne bénéficient pas forcément aux plus pauvres

24 De tels mécanismes de péréquation s'ajoutent alors à une subvention implicite, aucune catégorie d’usagers ne payant l'intégralité du coût d’approvisionnement du service fourni. Du fait de cette accumulation d’assistance explicite (subventions croisées qui bénéficient aux usagers pauvres) et implicite (subventions du fait de la sous-tarification générale du service, qui bénéficie à tous les usagers et aux différentes catégories de populations – au delà des seuls usagers de l'eau –), l'aide devient proportionnelle à l'importance démographique de la catégorie considérée : le cinquième le plus riche de la population, incluant les usagers aisés, reçoit autant que le cinquième le plus pauvre, usagers défavorisés et personnes non raccordées au réseau, ne bénéficiant a priori pas de subventions puisque celles-ci passent par l’accès au service [9].

25 En outre, la consommation progressive par tranches a des effets pervers quand la revente de voisinage est une pratique largement répandue [10]. Or celle-ci est courante dans les zones où les branchements domiciliaires sont insuffisants : en l’absence de bornes-fontaines, les ménages sans branchement domiciliaire ont tous recours pour leur approvisionnement aux voisins raccordés qui leur vendent l’eau au détail. Le problème est que les personnes possédant une connexion domiciliaire passent dans la tranche de facturation supérieure, du fait de leur activité de revente d’eau. Les ménages défavorisés ne bénéficient plus alors du tarif social instauré en général par une facturation progressive par tranches, mais paient pourtant une partie de la subvention qui est destinée à financer les tarifs sociaux de la tranche de consommation la plus basse !

26 Cela ne veut pas dire que les mécanismes de subventions soient inutiles, et qu’il n’y ait aucune réflexion à mener sur le mode de paiement de l'eau des populations pauvres, bien au contraire. Mais il conviendrait de se demander tout d'abord si la meilleure incitation à la desserte de celles-ci ne passerait pas par un recouvrement effectif des coûts d’approvisionnement du service par le paiement des usagers, idée qui n’est toujours pas communément admise aujourd’hui. Une fois ce point acquis, on pourrait alors réfléchir aux mécanismes permettant d’assurer un accès de tous au service d’eau.

Des populations prêtes à payer pour un service de qualité

27 Par ailleurs, des études ont montré que les communautés urbaines et rurales des pays en développement étaient prêtes à payer un prix supérieur à celui des tarifs actuels des systèmes collectifs d’approvisionnement afin d'obtenir un service de meilleure qualité ou plus fiable [11]. La gratuité des services n’est donc pas forcément une revendication des usagers défavorisés.

28 D’ailleurs, à Bangui, capitale de la République centrafricaine, 6 bornes-fontaines payantes furent installées en 1986 dans deux quartiers de la ville dans le cadre d'un projet pilote [12]. L'année suivante, une décision politique rendait ces bornes-fontaines gratuites. Cette décision a entraîné une dégradation immédiate du fonctionnement de l’alimentation en eau et une moindre souplesse de l’approvisionnement, en particulier pour les horaires. La nouvelle situation a rapidement été dénoncée par les habitants eux-mêmes (voir "Annexe"), ce qui a conduit à restaurer le paiement de l’eau un mois après son interruption.

29 Cependant, l'analyse de la disposition à payer des usagers [13] montre que, même si ces derniers sont prêts à dépenser plus pour un service de meilleure qualité, la mise en place d'un système de comptage de l’eau distribuée réduirait leur demande effective par rapport à une fourniture sans aucune restriction ni installation de compteurs. Il faudrait donc tenir compte de cet élément pour proposer une offre de services adéquate, qui ne soit pas fondée sur une consommation standard trop élevée et ne refléterait pas les niveaux de consommation désirés par les usagers concernés au niveau de prix proposé.

Quels modes de subvention pour ceux qui ne peuvent payer ?

30 Même si certains parmi les usagers les plus pauvres de l'eau sont souvent prêts à dépenser au delà des tarifications actuelles, d'autres auront toujours des difficultés à payer la totalité du coût d’approvisionnement du service. Il faut d'ailleurs rappeler que l'objectif poursuivi n'est pas en soi de faire payer les usagers, mais bien d’améliorer leur mode d’approvisionnement. C'est pourquoi des mécanismes de subventions pourraient être envisageables, dans les cas seulement où le besoin de subvention aurait été précisément évalué et mesuré. En effet, des subventions à la consommation ne sont pas souhaitables en toutes circonstances : dans des zones de stress hydrique important, par exemple, elles pourraient avoir pour effet d'augmenter la consommation, ce qui serait dommageable à la fois pour l’environnement et la couverture des besoins en eau sur une longue période.

Les subventions directes pourraient remplacer les subventions croisées

31 Plusieurs études ont été menées sur le thème des aides aux plus pauvres [14]. Une de leurs conclusions est que le mécanisme des subventions croisées conduit souvent à l'échec, pour les motifs évoqués plus haut comme pour une autre raison, tenant à la sous-estimation de l’élasticité-prix en ce qui concerne la demande en eau. En effet, les subventions croisées ont pour effet d’augmenter significativement le prix de vente pour les consommations élevées des ménages aisés et des usagers commerciaux ou industriels ; or il est démontré qu’au delà d’un certain seuil de surfacturation, les consommations de ces usagers diminuent (ils cherchent des sources d’approvisionnement propres ou parallèles), réduisant d’autant les ressources du service d’eau.

32 Les subventions directes, en revanche, engendrent moins de distorsions et sont plus incitatives que les subventions croisées. Elles permettent une plus grande transparence dans le système d’aides et n’ont pas d’effets négatifs sur les comportements des usagers ou de l’exploitant du service d’eau. En effet, le service d’eau peut alors facturer au même prix tous les usagers, créant une incitation uniforme à desservir les différentes catégories de population. Ce mécanisme permet aussi de subventionner uniquement le niveau de consommation correspondant au minimum vital d’accès à l’eau, principe que tous les acteurs du monde de l’eau tiennent à préserver. Ces subventions présentent cependant des inconvénients : il est difficile de définir des critères d’éligibilité appropriés ; il faut évaluer aussi les coûts administratifs pour la définition de ces critères et la distribution de la subvention, afin qu’ils n’excèdent pas le bénéfice attendu. Une solution pourrait être l’output based aid, un mode d'aide publique conditionné à la fourniture effective de services ou de prestations bien définies. Elle implique que les aides soient versées directement au service d’eau, afin de couvrir la partie déficitaire du système.

La hausse des prix de l'opérateurs public à l'opérateur privé

34 En France par exemple, les prix du privé sont plus élevés que ceux du public, ce qui s'explique souvent par un service de meilleure qualité ou parce que l’opérateur public ne disposait pas des ressources financières disponibles pour renouveler ses équipements (il faut savoir que rares sont les services d’eau et d’assainissement en régie qui pratiquent rigoureusement les amortissements permettant de dégager des ressources pour le renouvellement des équipements). On était donc dans une situation d'inéluctable hausse des prix ; l’intervention du privé a permis à la régie publique de se décharger de cette responsabilité, tout en apportant les ressources financières manquantes.

35 La contrepartie de l’intervention du privé est bien évidemment et toujours un surcoût lié au profit dégagé (qui n’existe pas dans une gestion publique). Cependant l’intervention du privé peut venir pallier un manque de compétences du secteur public local, améliorer la gestion du service, permettre de réaliser des économies d’échelle en terme de recherche technologique, et surtout apporter des ressources financières que le secteur public n’est pas en mesure de proposer – du fait des choix politiques du pays ou de la région concernée, de son endettement, de la conjoncture, etc.

Ne pas imputer toute hausse à la privatisation

36 A La Paz, capitale de la Bolivie, un contrat de concession a été signé en 1997 avec Aguas del Illimani, un consortium privé mené par la Lyonnaise des eaux [15]. Auparavant, le gouvernement bolivien avait été sommé par la Banque mondiale de procéder à l'augmentation des tarifs de la régie des eaux de La Paz, la Samapa, afin que ceux-ci couvrent plus que 25 % de ses coûts d’investissement (situation de 1990). Finalement, une révision des tarifs a été entérinée en 1996 par le Conseil des tarifs nationaux. Mais la Samapa n’a instauré réellement cette hausse qu’en juillet 1997, moins d’un mois avant que Aguas del Illimani ne reprenne la gestion des services d’eau et d’assainissement de la capitale. Cet exemple montre qu’une hausse des tarifs décidée par les pouvoirs publics pour assurer la pérennité du service a été engagée si tardivement qu’on l’impute à la gestion privée du service.

La nécessité d'une régulation

37 Pour éviter toute dérive liée à la délégation de service public, il faut alors soit que l’autorité délégante ait les compétences pour effectuer un contrôle de l’opérateur dans le cadre législatif général de régulation et formuler des exigences réalistes et pertinentes, soit qu’il existe une régulation efficace permettant d’arbitrer entre délégataire et délégant (cette régulation pourrait prendre la forme d’un régulateur indépendant). En effet, le secteur de l’eau a des caractéristiques très particulières qui font que l’exploitant d’un service se trouve en situation de monopole local : l’eau, qui ne se transporte qu’à grands frais, reste une ressource locale ; il est en fait couteux de créer deux réseaux d’alimentation concurrents ; les besoins en capitaux sont importants et ne peuvent s’amortir que sur de longues périodes.

38 Ainsi, le secteur souffre-t-il chroniquement d’un manque de mise en concurrence des opérateurs. C’est là une situation imposant la mise en place d’une certaine forme de régulation, pour attribuer les marchés, comparer les performances des opérateurs, s’assurer que les contraintes du service public sont bien remplies et vérifier que l’objectif de rentabilité des opérateurs ne compromet pas les objectifs de la mission de service public.