Chronique d’une mobilisation régionale

9 Les objectifs du Millénaire et du plan d’action de Johannesburg engagent la communauté internationale à mettre en œuvre, d’ici à 2005, un plan de gestion intégrée des ressources en eau dans chaque pays, ainsi qu'à réduire de moitié, d’ici à 2015, la part des personnes qui souffrent de la faim, et la part de la population qui n’a pas accès à l’alimentation en eau potable et à l’assainissement.

10 Les dernières années ont vu parallèlement un repositionnement spectaculaire des priorités liées à l’eau dans les objectifs et demandes des acteurs africains.

11 "L’eau : l’affaire de tous" est devenu le message clef du Second forum mondial de l’eau de La Haye en mars 2000, au cours duquel la "Vision africaine de l’eau pour le XXI^e siècle" (African Caucus, 1999) a été présentée et débattue. En septembre 2001, sous l’égide de la BAD, est créé le Haut Comité africain de pilotage pour l’eau (African Water Task Force, AWTF), qui adopte à Bonn en décembre 2001, au cours de la Conférence sur les eaux douces, une position commune en ce qui concerne l’eau. Progressivement la mobilisation s’est étendue à toute l’Afrique, par le biais de conférences thématiques entre opérateurs, décideurs et scientifiques. La coopération française, britannique et européenne est présente dans les réunions du Haut Comité de pilotage et à l’écoute de leur débats. Les 43 dirigeants participant à la Conférence des ministres africains de l’eau (African Ministerial Conference on Water, AMCOW), réunis à Abuja en avril 2002 puis à Johannesburg en août 2002, représentent la première mobilisation continentale de niveau politique aussi élevé.

12 Le Nepad cherche également des voies nouvelles pour vaincre la pauvreté et se libérer des "trappes de sous-développement" qui confinent l’Afrique dans les cercles vicieux de la pauvreté et des conflits. L’AMCOW et l’AWTF obtiennent l’inclusion de l’eau dans le programme du Nepad.

13 Dans son document d’octobre 2001, le Nepad propose quatre lignes d’action :

• accélérer le travail sur les projets multi-objectifs d’aménagement de la ressource, tels le programme d’étude du secrétariat de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern Africa Development Community, SADC) sur l’aménagement du fleuve Congo et l’Initiative pour le bassin du Nil (IBN) [6];
• établir une task-force pour planifier la lutte contre les effets négatifs du changement climatique en Afrique ;
• collaborer avec l’Initiative mondiale pour l’environnement et l’assainissement (Global environmental Sanitation Initiative, GESI) [7] ;
• appliquer le programme des Nations unies pour l’Habitat sur les économies d’eau (Water conservation) dans les villes africaines.

14 Simultanément, l’AWTF mène une réflexion sur la création d’un nouvel instrument appelé "Water facility". Il s’agit de mettre en place une plate-forme de coopération bailleurs/bénéficiaires améliorant les synergies sur l’existant et de dégager des moyens de partage des risques pour attirer des financements supplémentaires.

15 Les propositions du plan d’action du G8 pour l’Afrique issues du sommet de Kananaskis (Canada) de juin 2002, largement en phase avec celles du Nepad, peuvent également être résumées sous trois rubriques : exploitation durable des ressources en eau ; appui pour l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ; appui à la gouvernance du secteur de l’eau : décentralisation, recouvrement des coûts, plus grande participation des consommateurs.

16 L’Union européenne, sous l’impulsion de plusieurs Etats membres, a lancé enfin à Johannesburg, lors du Sommet mondial sur le développement durable (SMDD), une initiative au titre des partenariats de type II intitulée "L’eau pour la vie : santé, niveau de vie, développement économique, paix et sécurité", avec le sous-titre : "mettre en œuvre le plan d’action du SMDD". Ce cadre vise à faciliter une coopération renforcée, concertée et cohérente entre bailleurs de fonds européens (sans exclure d’autres bailleurs). Cette initiative comporte cinq composantes, dont les deux premières sont dédiées à l’Afrique. La composante "gestion intégrée des ressources en eau en Afrique", avec un accent sur les bassins fluviaux transfrontaliers est portée par la France.
Les trois priorités de l’Union sont :

• l’accès pour les plus pauvres à une eau potable de qualité et à un assainissement adéquat ;
• une gestion durable et équitable des eaux transfrontalières ;
• une bonne coordination entre les usages concurrents de l’eau pour l’agriculture, l’environnement, l’énergie, l’industrie, etc.

Une interdépendance sous-régionale très forte

19 Le rôle des grands fleuves est particulièrement essentiel en Afrique : en transférant des ressources en eau des zones à climat humide aux zones plus arides, ils atténuent les contrastes climatiques (Banque mondiale, 1996). Des pays comme le Niger, la Gambie, le Botswana, la Mauritanie, le Soudan, le Tchad ou l’Egypte ont une part prépondérante (dépassant 75 % et atteignant parfois 98 %) de leurs ressources provenant ainsi d’autres pays. Des fleuves comme le Congo, le Nil, le Zambèze, le Niger, la Volta et des lacs comme le Tchad intéressent chacun entre 6 et 10 Etats. La Gambie, le Sénégal, le Limpopo, l'Orange, l’Okavango en concernent 3 ou 4 chacun. Le grand aquifère souterrain du Sahara (décrit comme continental terminal) est partagé par de nombreux pays. La question de la gestion et du partage des eaux internationales est ainsi une clef essentielle de la stabilité du continent africain. Par ce lien physique, les politiques du secteur agricole (irrigation, pêche), de l'énergie (hydroélectricité), des transports (navigation), voire même du tourisme (qualité des écosystèmes, réserves, zones humides) de nombreux pays sont interdépendantes et ceci d’autant plus fortement que la ressource demeure rare et bien souvent majoritairement importée.

Les institutions internationales de bassin

20 Les institutions internationales de bassin prennent, dans ces conditions, une dimension stratégique particulière. Elles sont résumées dans le tableau 2. Que peut-on en attendre ? G. Meublat (2001) interprète ces modes de coopération selon deux approches : en tant qu’outils de travail entre Etats "propriétaires" des ressources, mais aussi comme institutions créatrices d’une dynamique évolutive.

Tableau 2 :

principales institutions internationales de bassin en Afrique

BASSIN DATE NOM PAYS MEMBRES COMMENTAIRE NIL 1959 Permanent Joint Commission Egypte, Soudan Développement progressif de la coopération, notamment entre les 3 pays de l’ENSAP (Egypte, Soudan, Ethiopie) 1992 TECCONILE RD Congo, Egypte, Ouganda, Rwanda, Soudan, Tanzanie 1999 IBN (Initiative pour le bassin du Nil) idem + Burundi, Ethiopie, Kenya NIGER 1963 Commission du fleuve Niger Bénin, Burkina-Faso, Cameroun, Mali, Côte d’Ivoire, Guinée, Tchad, Nigeria Peut se trouver dynamisée par l’initiative de la CEDEAO 1980 ABN (Autorité du bassin du Niger) idem LAC TCHAD 1964 CBLT (Commission du bassin du lac Tchad) Cameroun, Niger, Nigeria, Tchad, rejoints en 1994 par la République centrafricaine Essentiellement scientifique, couvre maintenant tout le bassin d’alimentation SENEGAL 1968 OERS Guinée, Mali, Mauritanie, Sénégal Après un projet d’intégration politique forte, gestion plus opérationnelle avec 2 sociétés de gestion. Evolution en cours de l’OMVS (agence de bassin ?) 1972 OMVS (Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal) + Haut Commissariat Idem, sauf Guinée 1998 SOGEM et SOGED Idem GAMBIE 1978 OMVG (Organisme de mise en valeur du fleuve Gambie) Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Sénégal CORNE SUD DE L’AFRIQUE 1980 SADC (Southern Africa Development Community) Implique progressivement : Afrique du Sud, Namibie, Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe, Maurice, les Seychelles Traité de Windhoeck des eaux partagées en 1992. Concerne les bassins du Zambèze, du Limpopo et de l’Orange 1987 ZBA (Zambezi Basin Authority) Zambie, Zimbabwe Zambèze. Gestion intégrée préparée par le ZAC Plan de 1997. Agences locales par sous-bassins 1994 ZAMCOM (Commission du Zambèze 1986 Joint Permanent Commission Lesotho, Afrique du Sud Fleuve Orange

principales institutions internationales de bassin en Afrique

21 Au regard de la "nouvelle économie des institutions" (étudiée par Tocqueville, Coase, North) on considère en effet les Etats riverains comme des "propriétaires" de droits créant une structure d’ordre commun qui contribue à gérer rationnellement les conflits liés à leurs intérêts propres. Le Lesotho obtient ainsi des royalties de l’Afrique du Sud pour la récupération d’une partie du débit du fleuve Orange. Ceci aboutit à un équilibre des stratégies individuelles qui peuvent être finalement coopératives ou non, la coopération n’étant pas un résultat acquis d'avance. La stabilité de l'option coopérative est extrêmement dépendante de la confiance et de la bonne réputation réciproque des acteurs.

22 G. Meublat insiste à cet égard sur le caractère "institutionnalisant" des processus institutionnels, les faisant reposer sur un système partagé de valeur, voire ancrant ce caractère dans une tradition commune (c'est le reinforcement loop de Hodgson). Il distingue alors plusieurs niveaux d’engagement réciproque : la concertation (comme sur le Nil jusqu’à une date récente), la coopération (avec le développement d’outils communs) ou, cas plus rare, l’intégration. La première relève presque d’une logique diplomatique : trouver les voies des arrangements. La deuxième, souvent avec un fort appui international, consiste à dépasser la question du partage plus ou moins équitable des ressources pour constituer ensemble des équipements permettant de "partager les bénéfices du développement" ; les grands aménagements hydrauliques, notamment les barrages hydroélectriques [12], sont logiquement au cœur de ces dispositifs, finalement assez nombreux, car fondés sur une réelle et concrète communauté d’intérêts. L’intégration, enfin, traduit le choix collectif de renoncer à des attributs de souveraineté nationale au profit d’une entité plus légitime pour en assurer la responsabilité.

23 L'on est naturellement tenté de voir un enchaînement de progrès continu dans ces trois étapes, comme le propose l’Académie de l’eau (2002).

24 Mais le cas du fleuve Sénégal, que l'on va résumer d’après O. Bommelaer (dans Roche et al., 2002) et G. Meublat (2001), montre que l’histoire est en réalité faite d’une succession de phases de renforcement et d’affaiblissement du dialogue institutionnel, ce qui traduit bien le temps nécessaire à la maturation d’une construction de type post-colonial. Si donc l’Union européenne et la France en particulier s’engagent dans un appui décisif à de telles structures, cela ne pourra être que pour accompagner celles-ci dans des étapes qui sont autant d’occasions de progrès à saisir et non pas en fonction d’un schéma prédéterminé.

Le cas du fleuve Sénégal

25 Le Sénégal (bassin de 289 000 km²) est largement alimenté par le massif du Fouta Djalon (2200 mm/an de pluie aux sources du Bafing, contre 80 mm/an sur la côte). Son régime est très irrégulier (écoulement de 6 à 40 milliards de m³/an selon les années, débit moyen à Bakel de 867 m³/s de 1951 à 1971 et de 411 m³/s de 1972 à 1999) et ses écoulements concentrés en 1 à 3 mois de saison des pluies (débits moyens mensuels de 3 500 m³/s en septembre et de 10 m³/s en mai). Ses eaux sont partagées par 4 Etats (voir tableau 1).

26 Les crues annuelles permettent la mise en culture traditionnelle (culture de wallos) de 10 000 à 60 000 ha, assurant l’alimentation de 60 000 à 360 000 personnes environ. La population du bassin est aujourd’hui de 2,5 millions d’habitants, malgré un fort flux migratoire vers la France notamment. Les pays riverains consomment de 1,2 millions de tonnes/an de riz et importent plus de la moitié de leurs besoins.

27 L’Organisation des Etats riverains du Sénégal (OERS) est née en 1968 d’une volonté d’intégration politique panafricaine forte, mais s’est immédiatement heurtée aux rivalités entre le Guinéen Sekou Touré et le Sénégalais Léopold Sédar Senghor. La Guinée pratiquant la politique de la chaise vide, les trois autres pays mirent en place en 1972 un Haut-Commissariat et l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS) pour poursuivre ensemble la coopération technique et diplomatique engagée, avec l’objectif de régulariser le débit du fleuve pour assurer la sécurité en eau et produire de l’électricité. Le partage est organisé sous forme d’une répartition négociée en fonction des disponibilités hydriques. Une règle de répartition des charges en fonction des bénéfices attendus est établie en 1978 et amendée en 1986. Les barrages de Manantali (sur le Bafing au Mali, volume de 11,5 milliards de m³) et de Diama (à l’amont de Saint-Louis dans le delta pour éviter la remontée du biseau salé [13] et permettre l’irrigation) prévus dans un schéma directeur de 1974 sont commencés en 1981-1982, achevés en 1986 et 1988, opérationnels depuis 1990.

28 La répartition (énergie et irrigation) envisagée des développements était la suivante :

29 L’OMVS, endettée auprès des bailleurs de fonds sur 45 ans avec 9 ans de différé, devait assurer son équilibre par l’énergie hydroélectrique, le temps que les périmètres irrigués se développent, dans une gestion particulièrement fine (tant que les périmètres irrigués ne se développaient pas, l’agriculture restait dépendante de la submersion en période de crue). De 10 000 t/an de riz-paddy sur 10 000 ha en 1974, la production passe au Sénégal (rive gauche du fleuve) à 75 000 t/an en 1985 sur 16 000 ha irrigués. Mais le coût est élevé (5700 dollars/ha en 1980) et l’exploitation coûteuse car l’eau doit être pompée.

30 Le programme, représentant un quart du PIB des 3 Etats impliqués, ne pouvait vivre qu’avec les aides des bailleurs de fonds. La Banque mondiale était particulièrement sollicitée sur l’équipement hydroélectrique. Elle émet de nombreuses critiques et la controverse sur les impacts écologiques du projet se développent, sous couvert de privatisation générale, rendant suspecte la gestion publique des deux opérateurs hydro-agricoles mis en place, la Société nationale d’aménagement et d’exploitation des terres du delta du fleuve Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la Falémé (SAED) et la Société nationale por le développement rural (SONADER). Dans le même temps, alors que les barrages sont construits, mis non équipés pour l’hydroélectricité, les Etats-Unis proposent des centrales thermiques au Sénégal et à la Mauritanie. Fin 1995, au vu des expertises environnementales, l’OMVS ramène son objectif de régularisation des débits de 300 m³/s à 100 m³/s. La production agricole a entre temps connu des fortunes diverses. Atteignant 180 000 t en 1991 en rive sénégalaise, elle connaît une grave crise financière liée à la libéralisation des importations de brisures de riz et à la faillite du crédit agricole sénégalais. En 1994, sous la pression des bailleurs, les opérateurs déposent le bilan et la production chute à 70 000 t/an.

31 En 1995, le gouvernement sénégalais remet au goût du jour le vieux projet colonial de revitalisation des vallées fossiles du Sahel sénégalais. La diversion de cette eau est en contradiction totale avec les objectifs de riziculture du delta. Les bailleurs s’y opposent. Cette confrontation relance les études et l’Institut de recherche pour la développement (IRD) est chargé de rechercher une optimisation de la gestion des ouvrages en maintenant le principe d’une crue permettant la culture de décrue des wallos (60 000 ha), l’alimentation de 50 000 ha de cuvettes par une crue artificielle, au détriment du turbinage (productible ramené à 690 MWh) et de l’irrigation. Le programme d’atténuation et de suivi des impacts sur l’environnement (PASIE), voit le jour en même temps que les sociétés d’exploitation, créées dans une logique de délégation de service publique transparente (SOGED et SOGEM). Le programme énergétique est lancé et la production commence, alimentant la rentabilité du projet, mais avec plus de 10 ans de retard.

32 Les grands bailleurs de la vallée du Sénégal affichaient, ces dernières années, leur déception face au maigre développement constaté et à l'absence de rentabilité de la riziculture irriguée développée à grand frais : de fait, à peine la moitié des quelques 130 000 ha aménagés étaient mis en valeur en riz au moins une fois par an, bien loin des hypothèses de rentabilisation qui reposaient sur une riziculture de 375 000 ha 1,6 fois par an.

33 Pourtant, la vallée ne produisait en moyenne annuelle pas plus de 40 000 tonnes de céréales (décrue) avant la réalisation des ouvrages de l'OMVS, et elle n'en produit pas moins de 350 000 tonnes, auxquelles s'ajoutent le maraîchage, les fourrages pastoraux, les cultures industrielles (sucre, tomates) et le bois d'œuvre, qui n'intéressent pas les mêmes bailleurs.

34 En terme de sécurité alimentaire, les 3 pays de l'OMVS demeuraient en 2000 largement importateurs de céréales (600 000 tonnes de riz importé sur une consommation annuelle de 1,2 million de tonnes), et dépendants de l'aide alimentaire. Avec la grave sécheresse des années 2001-2002, cette situation s'aggrave et rend l'outil de production de la vallée encore plus stratégique : sur la base des productions de l'an 2000, ce sont 1,9 millions d'habitants de la vallée, premier vase d'expansion migratoire vers la France, qui viendraient grossir les rangs des quelques 500 000 mal nourris actuels de la Mauritanie et du Sénégal, si l'investissement hydro-agricole n'avait pas été réalisé.

35 Maintenant, l’OMVS se concentre de nouveau sur ses fonctions de gestion intégrée du fleuve, avec une dynamique forte avec les organisations non gouvernementales (ONG) et de nouveaux principes de gouvernance. Ayant connu et surmonté une histoire lancée sur un axe de politique intégrée, mais au cours de laquelle, en fait, une coopération forte a parfois cédé le pas à une action plus faible, l’organisation, dont les objectifs ont été réévalués après de nouveaux compromis, aborde désormais une phase de maturité que beaucoup d’autres institutions peuvent lui envier.

La malnutrition en Afrique

37 La question de l’alimentation semble à première vue une question de marché, de circuits de distribution et de revenus des acheteurs. Les analyses d’évolution du marché mondial faites par l’IFPRI (International Food Policy Research Institute) (Rosegrant et al., 1999) concluent à un développement massif du commerce international (triplement pour la viande, doublement pour le soja et augmentation de 2/3 pour les céréales). En effet, la rareté de l’eau comme ressource limitante dans des régions à fort développement démographique - ce qui est le cas de la majeure partie de l’Afrique - conduit à une logique d’importation massive de la nourriture [15], selon un principe de spécialisation mondiale, qui vient privilégier la production de nourriture dans les régions les mieux dotées pour y faire face (ce sont les bread baskets, greniers du monde), plutôt que de s’évertuer à surexploiter des ressources insuffisantes sur place. La limitation du marché se situe alors, bien évidemment, dans la capacité des pays les plus pauvres à supporter la charge des importations en devises étrangères (Seckler et al., 1998), notamment dans une perspective de stabilisation des cours des cultures vivrières (et non pas de poursuite des baisses tendancielles des 30 dernières années). Les mécanismes de solidarité internationale sont essentiels dans cette logique.

Eau et développement rural

38 La question du développement rural semble, symétriquement, une question de filière de production capable d’affronter la concurrence des marchés mondiaux, en apportant des revenus suffisants pour justifier le choix de cette implantation plutôt que celui de l’exode vers la ville, susceptible a priori d’offrir une gamme des services et d’emplois plus riches. Dans cette logique, on se tourne naturellement vers la valorisation des atouts locaux en recherchant des spéculations apportant la meilleure valeur ajoutée : en général des cultures d’exportation à forts besoins de main-d’œuvre. On est alors confronté aux difficiles débats autour de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

39 Plongée dans un monde dont elle subit les règles, avec un taux de croissance de 1 %/an, l’agriculture africaine ne suit pas l’évolution démographique, et l’Afrique est la seule région au monde où la production per capita diminue. Les conflits, la sécheresse l'expliquent pour une part. Le poids économique du continent s’affaiblit : 17 % du PIB mondial aujourd’hui, pour 2/3 de la main-d’œuvre. Le mot "agriculture" est devenu en Afrique subsaharienne synonyme de pauvreté, de dénuement, d’exode en fin de compte.

40 Une agriculture vivrière autarcique de subsistance, à l’abri des marchés, mais en dépendance totale des fluctuations climatiques, reste dans bien des cas la seule survie rurale. Il ne faudrait cependant pas s’en tenir à cette seule image.

41 La culture africaine la plus répandue est le riz, qui représente à lui seul près d’un tiers des spéculations [16]. L’exemple du périmètre irrigué de l’Office du Niger, au Mali, montre l’ensemble des enjeux qui se lient pour un développement durable d’une production rizicole [17] en Afrique : le marché intérieur et une production moderne, gérée de façon performante à la parcelle, peuvent se rejoindre si les circuits de distribution sont organisés, si chaque acteur se trouve dans une position responsable et si les taux de change assurent une compétitivité sur le marché intérieur. Or, les prélèvements de l’Office du Niger dans le fleuve homonyme sont encore loin d’être optimisés : si la gestion à la parcelle est extrêmement scrupuleuse, il n’en est pas de même de l’ensemble des canaux d’amenée.

42 Les situations de surexploitation des ressources en eau sont directement liées à l’usage agricole sur les cultures principales (d’après FAO, 1994, voir tableau 1 supra), ainsi que les prélèvements de ressources en eau et la diversité des pratiques d’irrigation. L’épuisement des ressources disponibles pose ainsi directement un problème d’autosuffisance alimentaire aux Etats les plus démunis de ce point de vue [16]. Il atteste l’ampleur des efforts qui restent à consentir pour une gestion responsable et maîtrisée des prélèvements agricoles.

Cultures et pratiques de l’irrigation

43 Le nord du continent africain est le terrain privilégié de l’irrigation (tableau 3), où celle-ci peut même être une condition sine qua non de la mise en culture.

Tableau 3 :

principales cultures irriguées (données partielles)

Région Riz Autres céréales Maraîchage Fourrages Cultures industrielles Arboriculture Total x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha Nord 538 11 % 2 221 45 % 423 9 % 1 207 24 % 80 2 % 459 9 % 4 928 100 % Région soudano-sahélienne 384 22 % 839 48 % 61 3 % 471 27 % 4 - 1 - 1 760 100 % Golfe de Guinée 993 80% 52 4 % 168 14 % - - 21 2 % 6 - 1 240 100 % Centre 21 29 % - - 4 6 % - - 42 59 % 4 6 % 71 100 % Est 173 39 % 80 18 % 158 35 % - - 33 7 % 8 2 % 452 100 % Iles de l’océan Indien 880 97 % - - - - - - 31 3 % - - 911 100 % Sud 147 13 % 358 32 % 42 4 % 353 31 % 198 17 % 32 3 % 1 130 100 % Total 3 136 30 % 3 550 34 % 856 8 % 1 564 15% 876 8 % 510 5 % 10 492 100 %

principales cultures irriguées (données partielles)

44 Ailleurs, l'utilisation de l'eau est très variable (tableau 4). En Afrique équatoriale, là où les précipitations sont les plus importantes, l'agriculture pluviale reste dominante. L'irrigation y est pratiquée pour mener à bien les cultures de contre-saison, pour la riziculture, pour sécuriser des spéculations exigeantes en eau, ou sous forme de culture de marais et de bas-fonds. A Madagascar, l'irrigation du riz sur les plateaux est très développée, ce qui explique le fort pourcentage de la superficie avec contrôle de l'eau en fonction de la superficie cultivée, bien que la pluviométrie soit importante dans ce pays. Les cultures de décrue sont pratiquées essentiellement en bordure du Niger et du Sénégal et de leurs affluents, ou encore aux abords du Logone, du Chari, du Congo, du Molopo et de l'Okavango. Les fadamas (zones d’inondation saisonnière) du nord-ouest du Nigeria, représentent 70 % des cultures de décrue. L'irrigation par épandage de crues n'est, quant à elle, présente que dans les pays du Maghreb et la Corne de l'Afrique. Un million d'hectares sont équipés en aspersion, la plus grande partie étant concentrée dans les pays du Nord (Libye, Egypte, Maroc, Tunisie) ainsi qu'au Zimbabwe et en Afrique du Sud et, dans une moindre mesure, au Kenya et en Zambie. C'est en Egypte et en Afrique du Sud que l'on trouve les plus importantes superficies équipées en micro-irrigation.

Tableau 4 :

méthodes de contrôle de l’eau en agriculture en Afrique

Région Irrigation Autres marais et bas-fonds cultivés Cultures de décrue Total Maîtrise totale/ partielle Epandage de crues Marais et bas-fonds équipés Total irrigation x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha x1000 ha en % du total en % de la sup. cultivée Nord 5 610 95 % 305 5 % - - 5 915 100 % - - - - 5 915 100 % 41,5 24,8 Région soudano-sahélienne 2 263 79 % 212 7 % 9 - 2 484 86 % 97 4 % 296 10 % 2 877 100 % 20,2 12,1 Golfe de Guinée 307 22 % - - 163 11 % 470 33 % 193 14 % 730 53 % 1 393 100 % 9,8 4,0 Centre 119 25 % - - 2 - 121 25 % 352 74 % 3 1 % 476 100 % 3,3 3,9 Est 428 65 % - - 6 1 % 434 66 % 222 34 % - - 656 100 % 4,6 2,9 Iles de l’océan Indien 1 105 100 % - - - - 1 105 100 % - - - - 1 105 100 % 7,7 40,3 Sud 1 645 90 % - - - - 1 645 90 % 182 10 % 9 - 1 836 100 % 12,9 8,1 Total 11 477 81 % 517 4 % 180 1 % 12 174 86 % 1 046 7 % 1 038 7 % 14 258 100 % 100 9,9

méthodes de contrôle de l’eau en agriculture en Afrique

Vers une gestion par la demande

45 Une maîtrise draconienne des consommations agricoles est indispensable. L’objectif d’une très sensible amélioration de l’efficacité hydrique de la production agricole est ainsi l’une des clés d’un développement durable.

46 Est-ce une utopie ? Quelles sont les marges de progrès possibles et les conditions nécessaires (faisabilité technique, économique, et institutionnelle) ?

47 Un objectif techniquement raisonnable (Cosgrove et Rijsberman, 2000, s’appuyant sur les travaux de l’IWMI, 1999) pour les cultures céréalières se situerait autour de 1 kg/m³ (biomasse produite par m³ d’eau évapotranspiré) alors que les résultats actuels ne dépassent parfois pas 0,2 kg/m³.

48 Cela passe aussi par une amélioration des variétés, sur le critère du rapport de productivité poids de récolte/volume évapotranspiré ou plus simplement, dans bien des cas aujourd’hui, par un changement des variétés utilisées parmi celles existantes. Cela implique également des pratiques culturales améliorées (assolements, fertilisation raisonnée, etc.). Cela suppose enfin, mais essentiellement, une gestion correcte des équipements d’irrigation, minimisant les fuites, et délivrant l’eau aux plantes dans les modalités les mieux adaptées, veillant à maîtriser les problèmes de salinisation des sols, qui conduisent à une véritable stérilisation des périmètres mal gérés, par un drainage et des lessivages adaptés. Un débat s’est développé ces dernières années autour de la "gestion par la demande", concept faisant la promotion d’une gestion économe et adaptée à la réalité de la demande du client-agriculteur en situation de responsabilité [18].

49 La valorisation à son véritable niveau de l’eau d’irrigation serait évidemment un moteur puissant d’évolution des pratiques. Mais le plein recouvrement des coûts apparaît aujourd’hui comme une utopie à de nombreux décideurs, qui appuient leur argumentation à la fois sur l’impact socio-économique d’une valorisation du coût de l’eau (impossibilité pour une agriculture fragilisée, bien souvent au niveau de subsistance, d’assumer de tels coûts, inéquité sociale) mais aussi sur des notions culturelles, voire religieuses (l’eau, don du ciel, bien sacré, non appropriable), qui rendraient cette valorisation inacceptable. Faisons plutôt l’hypothèse que le renforcement des contraintes de rareté va entraîner une modification adaptative des comportements. La conférence internationale sur l’eau et l’environnement de Dublin en janvier 1992 avait, pour la première fois, fait reconnaître le principe que l’eau avait un prix sans être pour autant une marchandise. Aucun progrès n’est possible sans une gestion des systèmes impliquant directement ceux qui en sont bénéficiaires, responsabilisés par une politique tarifaire adaptée. Au-delà de ces aspects économiques, on ne saurait trop insister sur l’extraordinaire niveau d’organisation sociale que requiert la gestion collective des périmètres irrigués, où la qualité de celle de la parcelle individuelle ne suffit pas et où les tâches de gestion, de répartition, d’entretien et de maintenance demandent une attention de tous les instants et une discipline collective mettant à l’épreuve les communautés les mieux soudées.

50 Il paraît difficile d’imaginer aujourd’hui que la mosaïque des agricultures africaines parvienne à assurer globalement l’autosuffisance alimentaire d’une population en forte expansion. En contribuant à faire émerger une production locale compétitive sur le marché intérieur, les immenses progrès possibles dans l’amélioration de la gestion de l’eau agricole contribueraient efficacement, en revanche, à la fixation des populations rurales dans des conditions de vie acceptables, allégeant d’autant la charge des pressions urbaines et assurant le maintien d’un tissu de références socio-culturelles et communautaires dont le continent, pas plus que d’autres, ne peut se passer. Le reste, supposant des flux d’échanges commerciaux à l’échelle mondiale, dépendra à la fois de la capacité des marchés à respecter une rémunération décente des cultures d’exportation, bien loin des pratiques actuelles, d’un développement économique permettant de faire face à la charge financière des importations indispensables et d’une stabilité politique globale, rendant acceptable cette situation d’interdépendance de fait.

Une crise urbaine

52 L’urbanisation sauvage qui accueille la majeure partie des nouveaux habitants des mégapoles des pays en développement procède d'un phénomène sensiblement différent de ceux qui ont créé les développements urbains, même très spectaculaires, du XIX^e et de la première moitié du XX^e siècle, dont le moteur avait été l'attractivité de l'emploi industriel en plein essor. Aujourd'hui, sur fond de disqualification des productions paysannes, cette urbanisation répond à un déséquilibre démographique majeur lié à une baisse relative de la mortalité infantile [19] et se poursuit inexorablement, même en situation de crise économique, ne laissant aucun espoir d'emploi ni de revenus (les taux de chômage dans les mégapoles ont atteint jusqu’à 50 % dans les années 1980 et n’ont pas diminué depuis). Aujourd’hui, la collectivité urbaine, loin d'appeler de ses vœux une telle expansion, y voit une source de troubles et de déséquilibres qu'elle tente d'endiguer tant bien que mal. Certains de ces quartiers progressent de 10 à 20 % par an (PNUE, 2000). Cette urbanisation spontanée, généralement sans support légal, exécutée par auto-construction, se développe dans les pires conditions de site, en occupant en général les territoires les plus ingrats (fonds de vallées marécageux, zones exposées aux inondations, flancs de collines soumis au ruissellement, au ravinement, aux coulées de boues, etc.). De ce fait, ceux-ci sont les plus coûteux à équiper en services publics (longueur de canalisations, instabilités des terrains, profondeur des fondations, importance des voiries nécessaires pour des transports publics, etc.). Dans le même temps, c’est sur ces territoires que les investissements collectifs sont les plus faibles. Etant les lieux d'accueil par défaut de la grande pauvreté, la possibilité de prise en charge par les habitants y est également la plus réduite.

L'état actuel des services d’eau et d’assainissement

53 Les services d’eau potable sont peu développés et peu performants, et l’assainissement quasi inexistant en Afrique, ce qui entraîne une morbidité et une mortalité majeures. La réalité du service effectivement rendu aux populations est très en deçà de la situation officielle résumée dans le tableau 5.

54 La concentration urbaine massive accroît le besoin d’infrastructures d’eau potable et surtout d’assainissement, et celles qui existent souffrent d’un déficit quasi général de gestion et de maintenance. Selon l’Organisation mondiale de la santé (OMS, 2001), "l’objectif du plan d’action de Johannesburg implique la nouvelle desserte de 404 millions d’Africains en eau potable et de 410 millions en assainissement. Les investissements réalisés sur la décennie 1990-2000 (45,73 milliards de dollars) ont permis respectivement celle de 135 millions d’Africains (eau potable) et 98 millions d’Africains (assainissement), avec une aide extérieure totale de 31 milliards de US dollars (3,1 milliards/an)". Il faudrait donc au jourd'hui, à première vue, multiplier les rythmes d’investissement du secteur en Afrique par au moins 3 pour l’eau potable et 4 pour l’assainissement. En réalité, l'effort devrait être bien plus considérable encore, car même lorsqu'ils sont considérés comme desservis, la très grande majorité des quartiers des villes africaines ne bénéficient pas, en fait, d’un service digne de ce nom. C'est donc bien souvent l'impasse. L’exemple de Ouagadougou, parmi de nombreux autres (Hessel, 1994 ; UNESCO, 1999 ; Roche, 2001a ; TSM, 2001), montre cependant qu’il est possible, dans des quartiers en pleine extension, d’organiser une desserte en eau, certes minimale mais efficace, et de maîtriser les risques venant des excrétas, des eaux usées et des déchets.

L'exemple de Ouagadougou

55 La capitale du Burkina Faso, qui avait moins de 200 000 habitants il y a 50 ans, dépasse aujourd’hui 1 million. Les ventes d’eau aux gérants de bornes fontaines à des postes autonomes desservent 40 % de la population et seulement 18 % de l’eau distribuée. Les gérants, qui ont été d’abord des particuliers sélectionnés par la Société des eaux, dépendent d’autorités politiques décentralisées au niveau des quartiers, notamment les plus défavorisés. Une autre partie des besoins des 20 % de la population non desservie au robinet ou par ce dispositif est couverte par des reventes-livraisons amenant l’eau aux particuliers. Le système de transport et de revente bien encadré par les autorités, respecte des contrats types évitant une envolée des prix. Parallèlement, les autorités ont mis en place un système de collecte des déchets dans ces quartiers ainsi que des moyens de vidange des excrétas à la parcelle. En 1998, dans les secteurs centraux de l’agglomération, seulement 25 % n’étaient pas vidangés, contre 75 % dans les zones périphériques comme le montre la figure 2.

Figure 2 :

assainissement dans le centre et la périphérie de Ouagadougou

assainissement dans le centre et la périphérie de Ouagadougou

Les services essentiels et leur tarification

56 Un approvisionnement en eau et une épuration corrects reviennent dans les grands centres urbains des pays développés, à quelques euros par mètre cube. Le principe qui domine aujourd’hui est celui d’une récupération des coûts de services (y compris éventuellement les coûts environnementaux induits) sur les usagers qui en sont les bénéficiaires. Cette logique repose sur la recherche d’une rationalisation des comportements des acteurs (politiques économes et gestion au moindre coût) en limitant la pression des prélèvements obligatoires indifférenciés en contrepartie d’un paiement des services publics. Beaucoup s’accordent aussi à reconnaître le caractère "essentiel" du service public d’eau et d’assainissement. Conditionnant directement la survie, ce dernier participe de fait à une sorte de noyau dur de services publics liés aux besoins vitaux, comme les équipements de santé publique ou d’éducation. L’accès à l’eau est de plus en plus mis en avant comme un droit fondamental : les autorités politiques locales ont donc à créer les conditions d’un accès à une eau de qualité satisfaisante et à instaurer parallèlement un mode de gestion des rejets (assainissement, latrines, etc.) pour l’ensemble de la population, sans condition de ressources. Cela ne signifie bien sûr pas la gratuité de tels services, mais une tarification comportant les péréquations et aides suffisantes pour être assumée par les plus pauvres. La réalité la plus commune est que, les systèmes de tarification imposés étant en décalage avec les ressources financières des usagers, ces services ne sont purement et simplement pas payés par ceux-ci. Une forme tolérée de dégradation des services publics répercute implicitement la charge sur les contribuables et les autres usagers, directement ou indirectement, par une baisse de qualité : gestion, entretien, maintenance et renouvellement insuffisants des infrastructures, fuite et gâchis, absence de gestion de clientèle, fonctionnaires sous-payés et absents de leur travail, petite prévarication au quotidien, passe-droits ; la spirale de la dégradation peut aller très loin. Ainsi, la distribution de l’eau en Algérie, comme dans bien d’autres pays, est entrée il y a quelques années dans ce cercle vicieux dramatique des coupures d’eau plusieurs jours par semaine, accompagnées de consommations non facturées et de fuites massives (Fatiha Chikir Saïdi, dans Meublat et al., 2001). Facile d’y entrer, difficile d’en sortir.

57 Le développement de l’ensemble des service publics dans les quartiers périurbains est une question qui doit se traiter de façon intégrée (comme problème d’urbanisme global, où tous les types de services sont liés) mais aussi sectorielle, pour en assurer efficacité et lisibilité. La gestion commune de plusieurs "utilités", pour reprendre un anglicisme devenu courant, assure des péréquations entre tarifs : mais est-il logique que l’on paye un peu de son eau en payant son électricité, comme c’est bien souvent le cas ? En toute rigueur, on devine tous les biais que ce type de confusion entraîne et on devra donc le proscrire. Il n’empêche que c’est aujourd’hui, dans certains cas, le seul moyen de rendre solvables ces services, le consentement à payer étant à l’évidence différent selon les services et d’autant plus faible que ceux-ci demeurent plus "essentiels" : on peut couper l’électricité, mais il n’est pas tolérable de ne pas distribuer l’eau. Dès lors, on accepte de payer un peu pour l’électricité et beaucoup moins pour l’eau, car, si celle-ci est "publique", elle est due. Cependant, si aucune desserte n’est organisée, il faut bien payer les revendeurs. Inutile de rappeler que le coût et la qualité sont alors bien inférieurs. La relation psychologique du client avec le service public est complexe, le savoir-faire dans la perception des recettes restant l'un des premiers manquements des services d’eau et d’assainissement.

La délégation de services publics en Afrique

58 Dans les modalités particulières de la délégation de services publics, on peut distinguer 4 logiques organisationnelles distinctes et chacune assez bien illustrée, pour faire simple, par la France (gestion déléguée par contrat), la Grande-Bretagne (privatisation avec agence indépendante de régulation), l’Allemagne (économie mixte) et l’Australie (sociétés de statut privé à capital municipal) (Roche, 2000, 2002b). En Afrique, c’est essentiellement la délégation de service à la française qui se développe, comme d’ailleurs dans le reste du monde. Le tableau 6 liste les principales délégations de services publics d’eau et d’assainissement en Afrique.

Tableau 6 :

délégations de services publics en Afrique

Pays Ville/Entreprise (groupe) Jumelé avec e (énergie) d (déchets) Affermage/ Concession Durée (années) Date Afrique du Sud Johannesburg : Johannesburg Water (Suez - Ondeo/WSSA [Northumbrian Water]) A 5 2001 Nelspruit : (Biwater/NUON) C 30 1999 Siza Water - Dolphin Coast (Saur) C 30 1999 Queenstown : (Suez - Ondeo/WSSA (Northumbrian Water) UWR) C 25 1992 Stutterheim : (Suez - Ondeo/WSSA (Northumbrian Water) UWR) C 10 1993 Burkina Faso Vivendi A 5 2001 Cap Vert Electra (Aguas de Portugal/EdP) e C 50 1999 République centraficaine Sodeca (Saur) C 15 1991 Congo SNDE (Biwater) C ? 2002 Côte d’Ivoire Sodeci (Saur) C 20 renégocié en 1987 1960 Gabon SEEG (Vivendi) e C 20 1987 Guinée SEEG (Saur/Vivendi) C 10 1989 Mali EDM (Saur/IPS) e C 20 2000 Maroc Rabat : Redal (Elec do Portugal, etc.) e C 25 1999 Casablanca : Elyo (EdF-Endesa) e-d C 30 1997 Tetouan-Tanger : Vivendi e C 25 2001 Mozambique Aguas de Mocambique (Aguas de Portugal) C 1999 Maputo/Motola 15 3 autres villes 5 Niger SEEN (Vivendi) C 10 2001 Ouganda Ondeo (Uganda) A 2 2002 Sénégal Sénégalaise des eaux (Saur) C 10 1996 Tchad STEE (Vivendi) e A 30 2000

délégations de services publics en Afrique

59 Ce tableau n’inclut pas un certain nombre d’opérations ponctuelles de BOT (Build, Operate and Transfer), notamment en Algérie, ni certains contrats limités (intervention de la société des eaux de Marseille sous contrat pour la réhabilitation du réseau d’Alger, rémunérée sur les économies faites en réduisant les fuites, par exemple). Il montre bien, en revanche, que l’autorité qui délègue est plus souvent l’Etat central qu’une collectivité locale. Il fait également apparaître qu’au-delà d’une présence historique des compagnies privées dans quelques pays, le mouvement de privatisation n’a été amorcé que récemment et ne concerne qu’une très faible minorité de la population. La régie nationale reste aujourd’hui le modèle dominant. Les mégapoles connaissent une crise qui ne peut être dominée que par des structures puissantes, s’appuyant sur une connaissance sociologique approfondie, mais capables aussi de mobiliser toutes les ressources de la technologie ainsi que des moyens financiers à l’échelle des besoins. De telles concentrations urbaines restent le domaine privilégié d’intervention des grands acteurs internationaux, publics ou privés.

Le défaut d’autorités locales

60 L’organisation des services publics d’eau et d’assainissement est avant tout un problème d’organisation et de renforcement des pouvoirs locaux, suivant Roche, (2001b) [20]. Dans de nombreux pays, encore aujourd’hui et particulièrement en Afrique, les grands services publics relèvent de l’autorité d’un Etat central ou de grandes régions ou provinces. Comme les transports publics et la gestion des déchets, et à l’opposé de l’électricité ou des télécommunications, les services d’eau sont pourtant essentiellement des services de proximité ; l’échelle de l’agglomération est celle de gestion pertinente du service du "petit cycle de l’eau" (prélèvement dans la ressource, potabilisation, transport, distribution, récupération et traitement des eaux usées avant rejet au milieu naturel). Des autorités locales ayant une responsabilité claire devant les citoyens et consommateurs tout comme le développement d’une véritable culture de la maîtrise d’ouvrage des services publics, trop longtemps confondue et mélangée avec la gestion proprement dite, sont nécessaires. Dans les services en régie aussi bien que dans les délégations de service public, des contrôles externes par des institutions anti-corruption disposant de pouvoirs étendus, de nécessaires structures de concertation avec les usagers et la transparence des comptes sont les passages obligés vers un progrès effectif dans la "gouvernance locale de l’eau". Le travail engagé en ce sens dans quelques pays africains (Afrique du Sud, Ghana, Mali, Maroc, etc.) reste encore isolé et fragile au regard des enjeux. L’Académie de l’eau a mis en évidence le rôle essentiel de l’implication des usagers dans la gestion des eaux, à diverses échelles de territoires et dans tous types de contextes. Il est ressorti de cette analyse une charte sociale pour l’eau en 7 points et un guide des pratiques tiré de l’ensemble des cas recensés. La dimension sociale et institutionnelle, la nécessité d’organiser des instances transparentes permettant l’implication des acteurs apparaissent enfin au premier rang des conditions du succès (Roche et Valiron, 2000). Avec le soutien du gouvernement français, un travail sur cette base a été poursuivi dans le cadre de la préparation du sommet de Johannesburg. Il a abouti à une véritable charte d’engagements collectifs (CFSMDD, 2002). Le succès rencontré auprès des acteurs africains présents à Johannesburg, tant du côté des ONG que des autorités nationales et locales, montre toute l’utilité de ce type de clarifications conceptuelles dans des contextes où la polémique est loin d'être absente (Roche, 2002).

61 On voudrait insister ici tout particulièrement sur les centres urbains secondaires. Ceux-ci sont confrontés à des problèmes d’échelle, pouvant trouver des solutions impliquant un tissu d’acteurs locaux, mais souffrent aujourd’hui dans bien des cas d’un abandon quasi général et d’une pénurie criante de moyens. Au Mali, par exemple, de nombreuses responsabilités ont été décentralisées auprès des nouvelles municipalités, l’Etat ne s’impliquant plus directement que dans les plus grands centres. Avec un budget global de quelques dizaines de milliers d’euros seulement, des municipalités sans moyens humains se trouvent ainsi en charge directe de l’eau, de l’assainissement, de la voirie, des services de santé, etc., pour plusieurs dizaines de milliers d’habitants [21]. Trop petits pour intéresser bailleurs de fonds et opérateurs internationaux, trop lourds pour que la coopération décentralisée, malgré sa bonne volonté, apporte des réponses à cette échelle, ces problèmes, même s’ils sont solubles, sont purement et simplement ignorés.

62 Le maintien du milieu rural, évoqué plus haut dans sa dimension économique, n’est évidemment pas indifférent aux efforts possibles d’amélioration des conditions de vie, notamment sur l’accès à l’eau potable (corvée d’eau, éducation et statut des femmes) et, dans une moindre mesure, l’assainissement. La coopération décentralisée et les grands programmes d’hydraulique villageoise issus de la décennie internationale de l’eau sont très présents dans un tel milieu. Le recours aux compétences locales, l’organisation du micro-crédit [22], les comités d’usagers gérés par les femmes ont acquis leurs références ; les témoignages positifs rempliraient des livres entiers, tout comme les échecs retentissants, généralement liés à un investissement ponctuel sans suivi ni écoute des attentes locales. La juxtaposition d’expériences locales (qui, malheureusement, ont parfois plus de difficultés à obtenir des résultats pérennes que dans d’autres régions) ne constitue cependant pas une réponse globale à l’échelle des enjeux. Les méthodes sont éprouvées, mais la répétition village par village pose un problème de moyens considérable.

La question du financement

63 Cette émergence des autorités publiques locales, outre qu’elle se heurte dans beaucoup de cas à l’hostilité des pouvoirs nationaux, est certes souhaitée par les bailleurs de fonds internationaux, mais encore insuffisamment appuyée par ceux-ci [23].

64 Une large part des populations pour lesquelles les mesures à prendre sont les plus urgentes (celles qui se trouvent dans la situation la plus menacée) vivent en dessous du seuil de pauvreté et ne peuvent à l’évidence pas supporter la charge financière des coûts d’un service assurant une qualité minimale. La recherche de techniques économes, robustes et d’une gestion simplifiée pour assurer la salubrité de la distribution et de l’évacuation des déchets a fait de grands progrès… en remettant au goût du jour et en optimisant des techniques parfois anciennes. Les groupes internationaux, confrontés à ces questions où ils jouent leur crédibilité, ont fortement renforcé leur capacité à s’adapter au contexte local, faisant preuve d'une aptitude nouvelle à s’associer avec des ONG implantées dans les quartiers les plus démunis. La remise sur pied du service public suppose généralement une adaptation des tarifs pour les moins riches. Assurer une prévention des impayés peut se faire, soit par appel à des financements externes (aide internationale, contribuables nationaux), soit par un fonds prélevé sur le service d’eau et d’assainissement lui-même assurant une solidarité entre consommateurs de revenus différents. Des expériences extrêmement positives reposent sur la pratique des contreparties non monétaires, qui peuvent être de tous ordres : les distributeurs d’eau pratiquent des accords de main d’œuvre "eau contre travail" (Mathys et Chambolle, 1999), tandis que des autorités nationales s’engagent parfois dans des accords "eau contre mesures de préservation du milieu naturel".

65 Il faut bien reconnaître aujourd’hui l’impasse du financement du secteur de l'eau en Afrique, où la contraction massive des aides publiques n’a pas su créer les conditions d’un relais privé, laissant Etats et villes seuls et démunis face à des problèmes insolubles (Banque mondiale, 2002). Dans ce genre de situation, chacun écrit l’histoire à sa façon : alors que chacun stigmatise le manque de moyens, il n’est guère possible de rencontrer un grand bailleur sans que celui-ci ne se lamente sur le faible nombre des dossiers qu’il a à traiter et sur les quantités de capitaux qui dorment inemployés. Les opérateurs eux-mêmes disent ne pas rencontrer de difficulté majeure à lever les financements nécessaires, lorsqu’ils considèrent une opération comme saine.

66 La logique institutionnelle s’appuyant sur le renforcement des autorités locales, que nous avons défendue ci-dessus, a un corollaire immédiat : la crédibilisation financière de ces autorités et leur cotation sont un passage obligé. La Water facility (voir supra) n’a d’autre objectif que d’aider les collectivités locales à lever des fonds pour leur permettre de jouer pleinement leur rôle d’autorité publique [24].

67 Une part significative de la demande est solvable à moyen terme, à travers une tarification adéquate. Mais il ne faut pas oublier le caractère très capitalistique des équipements hydrauliques, qui s’amortissent sur 30 à 50 ans, et ne dégagent que des faiblesmarges. La mobilisation de financements privés reste de ce fait extrêmement limitée : la faible rentabilité intrinsèque de ce type de marché fait que l’investissement n’a de sens que dans une sécurité de moyen et long terme suffisante. On bute alors sur l’instabilité des taux de changes et plus fondamentalement sur les questions de confiance dans la stabilité institutionnelle et juridique. La responsabilité des élus devant la population reste, et c’est un bien, entière. Mais le domaine de l’eau est de ce fait très sensible politiquement. Cela introduit des risques de rupture unilatérale des contrats comme des difficultés et des incertitudes sur les évolutions tarifaires qui posent un problème majeur de garanties. La garantie apportée par les Etats vis-à-vis des contrats signés par eux-mêmes et a fortiori par des autorités locales est très fragile : l’exemple de la crise argentine actuelle montre bien les limites de la confiance qu’un investisseur privé peut mettre dans un pays pourtant doté de tous les atouts économiques à moyen terme et qui devrait constituer un marché réputé solvable malgré les difficultés conjoncturelles. Ceux-là mêmes qui s’étaient lancés dans cette aventure il y a quelques années ne trouveraient sans doute pas aujourd’hui un accueil aussi favorable du secteur bancaire pour une opération identique.

68 Les financements de l’aide publique internationale ou des fonds de mutualisation des risques doivent jouer en tout premier lieu un rôle de garantie facilitant l’implication privée. La difficulté est alors d’en maîtriser les risques dits "moraux" : en garantissant l’opérateur contre le non-respect par l’autorité publique d’une clause d’augmentation de tarif dûment justifiée, n’encourage-t-on pas cette autorité à ne pas le faire ? Formuler un dispositif incitatif mais dépourvu de ce type d’effets pervers est évidemment délicat.

69 Les aides publiques internationales peuvent aussi jouer un rôle de transition, hors de portée des acteurs locaux, pour les demandes insolvables, par un mécanisme clair, explicite et décroissant de subvention des tarifs sociaux indispensables. On trouve également nombre d’expériences locales positives de comités d’usagers ayant su, à l’échelle d’un village ou d’un quartier, créer une caisse de gestion qui assure le petit (le plus souvent) ou le grand (parfois) équilibre, et dégage même éventuellement des ressources excédentaires pour financer d’autres équipements sociaux. Ces processus vertueux doivent être généralisés mais ne sont pas exclusifs d’un abondement public et leur exemplarité ne doit pas être exploitée pour justifier la faiblesse des moyens consacrés au secteur par l'Etat. Certes, l’eau peut payer l’eau, mais pas tout de suite et pas en totalité [25].

Coopération décentralisée et aide publique au développement

70 On se tourne parfois vers l’espoir du développement des fonds éthiques (est-ce vraiment à l’échelle du problème ?), mais surtout vers la coopération décentralisée, qui connaît un développement considérable et dégage aujourd’hui des moyens significatifs. La mobilisation de la coopération décentralisée présente une grand intérêt (TSM, 2001 ; CFSMDD, 2002). Aujourd’hui, en France, le lien entre cette dernière et l’Aide publique au développement (APD) n’est généralement pas ou insuffisamment fait. Ce sont deux mondes qui s’ignorent bien souvent et ne sont pas exempts de petites rivalités. Coexistant au mieux sans synergie, ils connaissent pourtant bien souvent les mêmes défauts :

• absence de prise en charge locale de la responsabilité du projet, voire même parfois inadéquation des solutions apportées aux problèmes par défaut d’écoute ;
• faiblesse du suivi et des mécanismes de prise de relais permettant d’assurer la pérennité des opérations.